基于流程再造理论的“情指勤舆”一体化建设探析

卞栎钰 靳镇泽

摘要：近年来，全国公安机关情报部门为贯彻落实全面深化公安改革的要求，紧紧围绕职能定位，推进业务融合和工作创新，使“情指勤舆”一体化建设成为当下公安情报部门发展最热的趋势与方向。文章尝试借用流程再造理论对“情指勤舆”一体化建设进行重新思考，从理论层面对公安机关的建设现状进行分析，并提出新的流程思考，探讨了“情指勤舆”一体化的理论基础和发展方向。

关键词：流程再造理论；公安情报部门；“情指勤舆”一体化

作者简介：卞栎钰，中国人民公安大学国家安全学院；靳镇泽，中国人民公安大学国家安全学院。（北京100038）

中图分类号：D631.1文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）05-0054-05

流程再造理论最早兴起于20世纪末的欧美众多企业之中，帮助低谷中的企业走出了困境，后来我国将流程再造理论引进并应用于政府改革之中，取得了显著的效果。2021年，全国公安厅局长座谈会中提出了健全完善“情报、指挥、勤务、舆情”（以下简称“情指勤舆”）一体化运行机制。“情指勤舆”一体化运行机制在重大关键节点、应急事件处置以及日常工作中发挥了重大作用，有力提升了公安机关防范风险、服务决策、引领实战的能力。但与此同时，“情指勤舆”一体化在建设过程中也出现职能不清、主导不力等现象，为了更有效地构建具有中国特色的“情指勤舆”一体化模式，有必要从其理论渊源出发，寻找二者的契合点与特殊之处。

一、为何造——流程再造理论与“情指勤舆”一体化的契合度研究

（一）流程再造理论的演进逻辑与内涵

1.企业流程再造。企业流程再造理论发端于美国。20世纪下半叶，随着全球化趋势的不断演进与市场竞争的不断加剧，原有的“科层制管理”暴露出分工过细、注重局部效益、部门间壁垒严重等弊端。1990年，美国哈佛大学教授迈可尔·哈默发表了一篇《改造工作：不是搞自动化，而是推倒重来》的文章，主张面对企业困境，利用现代信息技术，重新规划流程。1993年，迈克尔·哈默和詹姆斯·钱皮在《企业再造：企业革命的宣言书》中明确提出企业流程再造理论，主张从成本、质量、服务等多个衡量企业效益的方面对企业进行根本变革，同时将衡量业绩的标准从活动导向转变为结果导向。

2.政府流程再造。政府流程再造理论发端于20世纪70年代末的新公共管理运动。欧美众多国家由于福利与税收的矛盾，民众对政府的满意度越来越低，加之原有的“政治-行政二分论”和“科层理论”已无法适应政府的管理问题，一场声势浩大的新公共管理运动在全球范围展开。新公共管理运动主张绩效和竞争，并将企业管理的理念引入政府管理之中，重新增添政府的活力。戴维·奥斯本在《再造政府：政府改革的五项战略》中提出政府流程再造的目的是创造具有内在动力和企业家式的政府，创建一个“自我更新的机制”[1]156。

我国在1994年引入了政府流程再造理论，根据学者姜晓萍的观点，政府流程再造是多向互动的系统工程，是对政府部门的行政理念、发展目标、行为准则、治理模式、制约机制的整体再造[2]37-41。政府流程再造理论强调政府内部结构、功能的重新定位与思考，在政府决策、执行、监督等各个环节以最小的投入换取最大的效益。在全面深化改革的大背景下，各地积极探索政务服务新模式，例如“最多跑一次”改革，就是通过政府内部不同主体间的职责、任务、权限的重新分配与重组，或是建立汇集不同功能的某个平台载体，以实现行政流程更便捷、行政管理更规范的效果。

（二）流程再造理论与“情指勤舆”一体化建设契合度研究

流程再造理论应用于我国警务实践可以回溯到我国警务改革的诸多方面。无论是警务管理模式的“放管服”改革还是警务运行机制的警力下沉改革，多项措施都是对流程再造理论的继承与创新。同样，作为警务运行流程改革中至关重要的一环，在“大情报”的背景下，在信息资源高度聚集的当下，“情指勤舆”一体化建设正在逐步深化。“情指勤舆”一体化建设最初源自“情指”一体化，其在目的、内容、核心等诸多方面吸收借鉴了流程再造理论的先进思想。但是，“情指勤舆”一体化建设毕竟是我国公安机关的创新之举，与企业性质有着本质区别，那么流程再造理论在“情指勤舆”一体化建设中到底有多大的依据性与适用性？“情指勤舆”一体化建设，由于提出时间尚短，目前更多的是警务实战部门的具体实践，对其理论研究目前仍处于滞后状态。借鉴学者魏浩的观点，是以资源集中、运行高效为原则，以部门合并、合署办公等方式实现优势互补而建立的“多心合一”的高效、统一、权威的指挥控制系统[3]54-59。通俗点说，就是将情报、指挥、勤务、舆情等原本分开办公的多个警种部门有机结合起来，实现情报主导、扁平指挥、精准布警。顾名思义，一体化意味着打破壁垒、重组职能，进而提升效率，当然这种变化并不是无根据地演变，而是吸收了流程再造理论的精华与理念，在这个层面上二者有很大的契合度。

1.达成目标契合。流程再造理论反对对业务流程的过度割裂，批判官僚主义，强调实用性与高效性，通过对企业运行流程进行全面再造，提升企业自身价值，建立与时代相符合的经营理念。同样，“情指勤舆”一体化建设通过对公安机关内部分工体制的变革，以期建立情报灵敏高效、指挥调度科学有序、资源整合效能倍增的工作模式，为情报指挥工作的开展提供机制保证。

2.支撑条件契合。企业的生存不仅在于企业间的竞争，企业与其他社会关系链的沟通交流也是企业生存的重要支撑。20世纪90年代，随着信息技术的发展，企业资源规划系统、Intranet技术、作业管理技术等先进的企业硬件为流程理論的实施提供了后台支撑。随着信息技术的发展，大数据被广泛应用在公安系统中，包括“天网”工程系统、可视化指挥调度系统、可视化情报分析系统、舆情监测系统等大数据应用系统，为“指挥调度一张网”的建立提供了技术支撑。

3.核心内容契合。企业的核心在于生产价值，流程再造理论的核心在于面向流程，流程再造理论在20世纪90年代成功挽救了许多企业的原因就在于其强调投入的根本性与产出的显著性。在对原有流程进行否定的同时，流程再造理论用流程的首尾对接代替原有的部门分工成功实现了企业的价值增值。“情指勤舆”一体化建设同样看重机构职能整合、警种业务融合与工作机制创新，从顶层出发，注重建立统一的系统平台、工作机制和指挥模式，提升情报指挥体系的整体性。

二、造哪里——“情指勤舆”一体化建设与反思

（一）“情指勤舆”一体化实践探索

近年来，为了全面落实深化公安改革的要求，各地公安机关在公安部的引领下，建设了有地方特色的“情指勤舆”一体化模式。就“情指勤舆”一体化建设方式而言，笔者认为可以大致分为机构一体化和机制一体化。所谓机构一体化，可以概括为建立包括情报、指挥、反诈、反恐、宣传等部门的综合性合成机构，实现机构上的“物理”合并。例如，浙江省公安厅合成作战中心按照“1+5”模式（“1”是合成作战中心，“5”是侦查、反恐、防控、舆情、督察分中心）建立6个综合性专班；下设市、县局合成作战中心按照“5+4+N”模式（“5”为接警调度、联勤指挥、安保维稳、手段支撑、会商评估5个必设专班，“4”为案件研判、舆情管控、基础防控、监督管理4个自选专班，“N”为结合本地实际设立的特色专班）搭建的工作专班；基层派出所综合指挥室按照“4+N”模式（“4”为值班接警、指挥调度、情报研判、视频应用岗位，“N”为各地根据本地实际设置的岗位）设置专岗。辽宁省公安厅成立的“情指勤舆”一体化实战化机制建设领导小组，办公室设在警务指挥部，融“应急指挥、情报、科信、综合”四个内设部门职能于一体。福建省平潭市公安局整合情报、指挥、办公室、科技通信、警务保障等职能成立的指挥情报中心，做到了六大警务要素（数据、情报、决策、指挥、行动、保障）一体化建设，一体化落实。机制一体化，可以理解为在保持原来机构依然独立的基础上，通过制定制度、机制、流程等将情报、指挥、勤务进行规范性整合，从而发挥出“1+1+1>3”的效能。例如，湖北省公安厅集中华为、腾讯、科大讯飞等科技企业优势，搭建了省、市、县、所四级“横向到边、纵向到底”的一体化作战平台。笔者认为，无论哪种模式，“情指勤舆”一体化的最终目的都是实现规范流程、资源共享、打破壁垒、提高效率，从而更加精准地打击和防范违法犯罪，维护社会政治稳定。

就“情指勤舆”一体化建设内容而言，应坚持情报流转高效、指挥调度科学、勤务及时准确、舆情处置迅速四大导向。情报流转高效，是指借助大数据、云计算、物联网等技术，利用各地的智能情报作战平台，将可视化情报分析系统建成数据汇集、手段集成、成果共享的“大情报”平台，并与警综平台、警用地理信息平台实现资源共享、对接联通，最大限度地实现情报资源快速流转。指挥调度科学，是指通过分类施策，不断建立“警力集约、处置精准、执行高效”的扁平化指挥工作模式。例如，温州市公安局龙湾区分局研发智慧指挥调度、情指联动、移动微警务三大智慧平台整合接处警、打防控、PDT等系统，使信息、影像、警力位置等信息统合汇聚并直观呈现，实现就近调警、分类处置、区域协防和可视化指挥。勤务及时准确，是指面对复杂的社会治安情况，通过建立联合巡控机制、日常预警核查机制等方式，推动情报的快速落地、精准核查。例如，柳州市公安局建立3个市区联勤警务站和武装巡逻车、处警车、摩巡、步巡、犬巡、无人机动态互补的网格化布警模式，并结合警力定位和“点对点”指挥，实现可视化预警、科学化布警、精准化派警。舆情处置迅速，是指针对相关社会舆情，从源头与传播两方面入手，实现“巡查、预警、引导、处置”全程闭环，使舆情迅速降温、成功处置，实现舆情导控的体系化。

（二）“情指勤舆”一体化建设存在弱项

虽然“情指勤舆”一体化这一运行机制有着良好的效果，但在具体实践过程中还是暴露出地区分布不平衡、信息流转困难、业务系统众多、政策支持不到位等问题。

1.地域问题凸显，实战化水平亟待提高。经济基础决定上层建筑，“情指勤舆”一体化的实施需要大量的人力、物力、财力的支持，加之情报部门相对于其他部门属于新型警种，人才培养需要一定时间与精力。公安综合情报部门的建立和公安情报专业化队伍的组建为情报信息的搜集、研判和应用提供了强大的物质依托和人力支持。高科技手段的应用有效地促进了情报信息化建设的稳步推进。在“搜集范围大、研判队伍精、产品适需求”的高层次情报工作建设中，由于用户情报需求广泛、数据共享不到位等原因导致现有情报信息和情报产品还不能满足实战应用的需求。情报产品难以做到个性化、精细化推送；情报产品时效性差，仍然需要人工编辑，难以实时传递，容易贻误战机，甚至造成损失。这些问题严重影响了队伍建设和实战效率，且不利于情报工作可持续性发展。

2.情报在组织体制中缺乏牵头作用，主导地位未能凸显。现代警务改革的战略目标是情报主导警务，这是一个漫长、复杂的过程。公安情报部门、指挥中心、基层行动原来属于不同的部门，不同部门进行整合实施一体化探索势必会牵扯到部门的组织机构、运行体制以及利益结构的调整。特别是部分地区“情指勤舆”一体化进行机构合并的过程中，简单地将综合情报部门纳入指挥中心的下属二级单位，这样不仅使得情报和指挥职能不清、职责不明，双方人员缺乏组织认同感，还容易重指挥轻情报，进而弱化情报的研判分析会商功能，削弱了情报部门在整个一体化体系中的主导地位。与此同时，在实际的实施过程中，所建立的合成作战中心等部门机构仍处于初始阶段，社会治安情报信息预警机制、重大案件信息研判机制尚不成熟，信息的搜集上报、研判流转、共享处置也不够规范，对情报线索的搜集、研判仍处于浅层次和粗线条阶段，一定程度上影响了情报主导实战作用的发挥。

3.上层建筑缺乏有效支撑，职能概念淡化。這里所说的上层建筑包括两部分，一是相关政策制度缺乏顶层设计。科学、合理、完善的政策制度可以为公安实际工作提供正确的指引作用。作为公安大情报的发展方向，“情指勤舆”一体化如果想在全国各地落地实施，并发挥卓越效能，就必须有强有力的政策制度加以引导。可是在公安情报实际工作中，完善的成套政策制度建设还不到位，公安综合情报部门建设尚未达到预期效果。目前，公安部所出台的关于“情指勤舆”一体化的具体政策文件对于具体机构的设立模式、流程、重点都缺乏相应的具体规定或统一的实施模式，导致各地“情指勤舆”一体化建设存在盲目性。

二是专门人才缺乏。这主要体现在以下两个方面，第一，“情指勤舆”一体化要求情报人员要具备一定的情报搜集和分析能力，还应该熟悉公安综合情报工作和公安指挥工作的基本内容和规律。目前，虽然国内大多“情指”部门实行了指挥长制度，但指挥的专业性、实战性并不强，特别是缺乏高精尖的技术人才和专业情报人才，民警只能靠自己慢慢摸索使用各类系统，在情报分析研判、大数据深度挖掘方面十分吃力，无法满足快速反应的实战化需求。第二，“情指勤舆”一体化要求各地公安机关的领导班子必须拥有清醒的现状认识、前瞻性的思维模式和强烈的情报意识，给予情报部门一定的政策倾斜。而情报部门作为近几年刚刚兴起的警种部门，相较于治安、刑侦等传统警种部门还处于弱势地位，部分领导在情报相关方面也缺乏前瞻性和强有力的统筹管理能力。

三、怎么造——流程再造理论对于完善“情指勤舆”一体化建设的思考

公安机关推进“情指勤舆”一体化建设的关键并不是简单的机构合并这么简单，而在于其身后的一体化统筹整合力度及处置应急突发事件的及时性。如前所述，“情指勤舆”一体化建设与流程再造理论有很大的契合度。我国公安机关在“情指勤舆”一体化建设中很多重要举措也体现了流程再造理论的原理与思想，但是为何还会出现上述问题呢？首先，根据马克思主义辩证法原理，矛盾具有特殊性，必须具体问题具体分析，关键因素的契合并不代表全部内容的契合，警务部门与企业有很大的差异性，“情指勤舆”一体化要求我们根据本国实际进行自我革新，不能照搬照抄。其次，“情指勤舆”一体化是一个新的尝试，新事物的发展道路必定是曲折的，这要求领导者必须有大刀阔斧进行改革的决心。笔者基于流程再造理论的重要观点，结合我国警务现状，对于“情指勤舆”一体化建设有了新的思考。

（一）整合资源，强化“大情报”支撑

“情指勤舆”一体化建设必须坚持整体战略为导向，而“情指勤舆”一体化模式的改革实践是情报主导警务模式发展进程中的一个阶段，这就必然决定了公安情报工作在“情指勤舆”一体化模式中的主导作用。基于此，一方面，大力推动情报信息的采集与研判工作。全力整合各部门的警种采集，掌握的公安基础信息，建设横向到边、纵向到底，覆盖各领域、各行业的情报信息搜集网与数据信息库，同时强化分析研判、预警报告，情报分析研判得越准确，情指衔接越无缝，勤务落地便越精确，由此产生的效果便是极大地节省警力、提高效率，从而达到在现有警力不变的情况下队伍战斗力最大化。另一方面，该模式下公安情报工作发展方向更加具体、更加明确，构建成以预防、降低和遏制犯罪和风险为目标的主动防范型警务模式。情报部门必须力求突破旧模式下职能定位造成的桎梏，力争实现“大情报，小行动”甚至“大情报，零行动”，坚持以维护社会大局稳定为目的，以提升公安战斗力为标准，找准核心、突出重点、掌握话语权，为实战服务。

（二）加强监督，形成闭环式管理

与流程再造理论强调顾客至上、提高用户满意度的标准相对应，“情指勤舆”一体化建设作为警务改革的重要探索在其发展过程中必须将人民群众对公安机关办案效果的满意度作为重要参考。在“情指勤舆”一体化的基础上，将考核监督纳入其中，使之形成情报研判主导、高效扁平指挥、精准机动勤务、实时监督监管的更加完善的智慧警务一体化体系。与原有的“情指勤舆”一体化相比，监督考核环节的加入不仅仅可以对基层勤务部门落实指挥命令情况进行考核，减少了推诿扯皮现象的发生，真正使情报产品得到应用并取得战果，更为重要的一点是应当将督导考核的结果再次反馈给情报和指挥部门，进行相应反思改进，为下一个行动提供参考和纠偏。使各个环节层层相连，将情报的分析研判、指挥的命令下达、勤务的贯彻落实、监督的效果考评无缝衔接，真正形成闭环。

（三）推进体制创新，提升内生战斗力

流程再造理论提出，以流程为导向不拘泥于传统职能部门是企业变革的重要趋势，业务流程再造理论提倡取消工种定义和部门界限，不再专注于原有的部门分工和手段，以创新思维追求整个活动的目标与结果。基于此，笔者认为，在“情指勤舆”一体化建设过程中，可以尝试一些新型警务运作机制，将原本工作内容相互关联而主责不同的机构纳入一体化运行体制之中，突破原有部门界限，以创新的运行模式激发体制活力。对于突发事件的应急处置是“情指勤舆”一体化建设的重要内容，可以大力推进“情指勤舆联”一体化建设，对于突发事件的联防联控机制可以由情报指挥牵头，基层行动部门参与，完善与应急救援、民生保障、医疗机构、社会服务组织等联合参与的情景模拟演练机制，并使之常态化，开展一体化协同配合、联合作战的训练。同时，召开质态评估会，点评演练中值得推广的经验做法与需要补足的短板弱处，通过实战演练不断完善联动联勤机制，提升部门联动战斗力。

（四）做专做精“实战机制”与“智能手段”

企业业务流程的实施是以相应的技术和人才为保证，信息技术的发展使企业以更加便捷的方式交流和传递信息，提升了决策的效率与效果。同时，流程再造理论也将提升员工的业务素质视为一种增值的流程。在“情指勤舆”一体化建设的前期阶段，依靠各地的可视化智能指挥调度系统与可视化情报分析系统构建了精准发力的打击模式。对于重大案事件的处置，打击固为重要，预警更不可少，因此在后期，必须加强警务综合、图像应用、情报研判、技术侦查、指挥数据库、安全防范等六类业务信息系统的运用培训，不断强化系统感知、主动推送、风险分析、自动识别、分级关联、指令下达、数据汇总等实战技能，实现对案事件的自动社会感知、自动多维情报、自动推送提醒和自动分色预警。同时，贯彻落实情报分析师等级考试制度，培育更多接近实战的情报专业人才，建立合成互动模式，最大限度地将信息资源转化为情报产品，情報产品转化为实际战果，充分发挥情报的大脑参谋作用，为管理者进行决策提供重要参考。

参考文献：

[1]戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克.再造政府：政府改革的五项战略[M].谭功荣，刘霞，译.北京：中国人民大学出版社，2014.

[2]姜晓萍.政府流程再造的基础理论与现实意义[J].中国行政管理，2006（5）.

[3]魏浩.公安机关情指一体化警务模式的探索及启示——以浙江省H市公安局情指联勤中心的实践为例[J].北京警察学院学报，2019（2）.

责任编辑：周玉婷