《甘肃省防震减灾条例》修订工作解读与思考

张广萍

《甘肃省防震减灾条例》（以下简称《条例》）由甘肃省第九届人民代表大会常务委员会第六次会议于1998年9月28日通过实施。于2011年7月29日甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议第一次修订通过，并于2011年10月1日起实施。《条例》实施以来，在中国地震局和甘肃省省委省政府的双重领导下，甘肃省防震减灾事业迅速发展，地震监测预报工作基础不断夯实，地震监测预报水平得到大幅提升，在防御与减轻地震灾害，保障人民生命财产安全，促进经济发展方面发挥了重要作用。法治建设成为防震减灾事业健康发展的有效保障。

《条例》修订背景

甘肃省地处青藏块体东北缘，南北地震带和祁连山地震带基本贯通全省，境内地质构造复杂、地震活动频繁、震灾损失严重，社会影响巨大。全省80%以上面积，14个市州和81个县市区政府所在城市及94%的乡镇府所在地的地震烈度在VII度以上，全国每年确定11个左右的地震重点危险区中，甘肃一般占2～3个，涉及约12个市州和40个县市区，地震对甘肃省经济社会发展构成的严重威胁将持续存在。

同时，随着我省经济社会的不断发展，防震减灾工作机制发生了很大变化，原《条例》已不能很好地适应当下，主要表现有：一是法律滞后性明显，原《条例》于2011年修订后，距今已有十余年，这十余年甘肃省防震减灾工作在诸多方面取得了重大进展和变革，需修订《条例》对其进行明确和保护；二是出现法律空白，我省地震烈度速报与监测预警系统建设、农村民居地震安全工程、地震灾害风险普查等工作成效显著，需修订《条例》进一步理顺关系；三是防震减灾主体权责发生重要变化，2018年《甘肃省机构改革》公布实施后，我省防震减灾相关部门的职责职权发生重大变化，需修订《条例》明确各部门在防震减灾各环节的职权职责。因此，为适应新时代、新形势、新理念、新要求，让防震减灾事业更好地服务于社会，修订本《条例》。

《条例》于2021年初列入甘肃省人大修法计划，同年2月甘肃省地震局成立《条例》修订工作组，在甘肃省人民代表大会、司法厅及科教文卫工作委员会的指导下按计划开展修法工作。历时一年余，经调研、起草、研讨、论证等环节，数易其稿，于2022年3月31日经甘肃省十三届人大常委会第三十次会议表决通过，并于2022年5月1日起实施（图1，图2）。

图1 2022年3月31日甘肃省第十三届人民代表大会委员会第三十次会议

图2 修定后的《甘肃省防震减灾条例》公布

《条例》修订遵循的原则

（一）科学立法原则

科学立法的关键是完善立法体制，包括优化立法职权配置，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案的表决机制等。《条例》内容关乎甘肃省防震减灾事业发展，涉及人民生命安全、财产安全，关乎民生，此次修订严格遵守科学立法原则，表现在以下方面：一是严格执行立法规划，《条例》自列入甘肃省人大立法计划后，甘肃省地震局成立专班推进，进行精细化管理，编制并严格执行立法计划实施方案和进度安排表，细化时间节点。二是开展“立法后评估”。甘肃省地震局于2018年委托第三方对2011年修订的《条例》进行了合法性、合理性、实施效果等方面的评估，并提出修改意见。此次《条例》修订，在评估的基础上“对症下药”，充分吸收了立法后评估的意见。三是规范立法语言。《条例》修订时，力求精准法言法语，如将“乡镇”改为“乡（镇）”等。

（二）依法立法原则

依法立法是指严格按照立法权限及法定程序立法。《条例》属地方性法规，从法律位阶上低于基本法律《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》）与行政法规《地震监测管理条例》。《条例》要依据《立法法》相关要求，既不得违反《防震减灾法》相关规定，又要注意与《突发事件应对法》等相关法律法规保持衔接。在此次《条例》修订中，严格遵守依法立法原则，删除了原《条例》第八条，并将现《条例》第二十五条第二款、第二十六条进行修订，补充了“地震预测意见的直接报告制度”，增加了“个人和单位通过研究提出的地震预测意见、观测到可能与地震有关的异常现象，可以直接向国务院地震工作主管部门报告”的规定。

（三）民主立法原则

立法应当体现人民意志，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。防震减灾事业的发展应当是以社会发展和人民需求为导向的，此次《条例》修订中充分考虑了这一点，拓宽了防震减灾公共服务领域，增加了如地震预警，地震风险普查、地震活断层探察、地震区域性安评等内容。另外，在《条例》修订过程中，公开征求、吸纳了政府各部门、相关专家及社会层面的意见和建议，发扬全过程人民民主，广泛凝聚立法共识。

（四）突出地方特色原则

突出地方特色，是指要立足本地实际、解决地方问题，增强地方性法规的针对性、及时性和可执行性。《条例》作为《防震减灾法》和《地震监测管理条例》的延伸和补充，上位法不能完全解决地方治理的个性问题。在规范较为笼统的情况下，结合甘肃省震情形式及防震减灾工作实际细化和补充，将上位法的精神、原则、规范，以更加明确的方式加以阐释，实现立法与实践的无缝对接，更好地促进甘肃省防震减灾事业发展。

《条例》修订亮点解读

本着与上位法不抵触、不违背，立足甘肃省震情与防震减灾工作实际、填补本省防震减灾管理空白，体现地方特色的原则，《条例》原分设9章共58条，本次修订后为9章共65条。

（一）理顺防灾减灾救灾体制，增加工作方针

党的十八大、十九大报告中明确提出要提升防灾减灾救灾能力。2016年12月19日，中共中央国务院印发的《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出，“我国面临的自然灾害形势仍然复杂严峻，当前防灾减灾救灾体制有待完善”。同时提出“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一”。防震减灾工作是一项系统工程，包括“防、抗、救”三个环节，涉及到社会的方方面面。因此在此次《条例》修订时，理顺了防灾减灾救灾工作体制，增加了“防震减灾工作，坚持以防为主、防抗救相结合，常态减灾和非常态救灾相统一的方针”作为甘肃省防震减灾工作的总要求。

（二）明确各部门（机构）职权职责

2018年《甘肃省机构改革方案》公布实施后，地震应急救援等部分职能变动至应急管理部门，住建、自然资源、卫生健康、农业农村等防震减灾相关协作部门的名称和职能也有变化，需及时修订明确职权职责。此次《条例》修订，涉及的职权职责调整主要有以下三类：

1.抗震救灾指挥机构职权职责调整

《条例》修订后在第五条规定：“县级以上人民政府抗震救灾指挥机构统一领导、指挥和协调本行政区域内的抗震救灾工作，其日常工作由本级人民政府应急管理部门承担。县级以上人民政府防震减灾工作协调机构负责研究、协调、部署、监督检查本行政区域内的防震减灾工作，其日常工作由本级人民政府地震工作主管部门承担。

2.各部门名称及职责职能调整

《条例》修订时根据《甘肃省机构改革方案》对各部门名称及职能职责进行调整，如将原“建设”修改为“住建”，“卫生”修改为“卫生健康”，将原“国土资源”修改为“自然资源”，“电力、通信”修改为“工信”，“食品药品监督管理、工商行政管理、质量技术监督、价格监督管理部门”改为“市场监督管理部门”，删除“城乡规划主管”“测绘”等，结合甘肃省防震减灾工作实际情况，在协调部门中增加“应急管理、农业农村”。

3.原地震部门部分职权职责调至应急管理部门

《条例》修订后，地震工作主管部门与应急管理部门职能职责的变化主要有：一是在防震减灾规划编制方面，由原来“地震工作主管部门会同有关部门编制”修改为“地震工作主管部门和应急管理部门会同有关部门编制”。二是在地震应急预案备案方面，由原来“各级、各种地震应急预案报上一级地震工作主管部门备案”修改为“报上一级应急管理部门备案”。三是在对地震灾害紧急救援队伍的培训、演练业务指导方面，由原来“由地震工作主管部门培训”修改为“地震工作主管部门、应急管理部门共同培训”。四是在地震灾害损失调查评估工作方面，由原来“地震工作主管部门会同财政、建设、民政等有关部门共同完成”修改为“应急管理部门、地震工作主管部门会同财政、住建、水利、卫生健康、农业农村、教育、交通运输等部门共同完成”。

（三）增加地震预警相关规定

甘肃省地震预警工程作为国家预警工程子项目于2013年开始建设，截至2021年底，已完成了地震预警信息服务终端的安装、布线、调试工作，覆盖全省14个州、88个县区，全面建成初见成效，将有效提升甘肃省地震信息服务水平，充分发挥其社会效能。《甘肃省地震预警办法》于2016年12月22日甘肃省人民政府第137次常务会议审议通过，于2016年12月30日公布，2017年3月1日起实施。《条例》修订时，吸收《甘肃省地震预警办法》内容，完善地震预警系统的规划、建设、运行维护、管理、地震预警信息的发布和处置、地震预警监测、预警设施、观测环境保护等相关规定，一方面为《甘肃省地震预警办法》提供上位法支撑，另一方面使防震减灾法律体系更加顺畅、完整。

图3 2013年7月22日甘肃省岷县6.6级地震

（四）增加地震风险普查、活断层探察等相关内容

2016年，由中共中央、国务院下发并实施的《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中指出：“要开展以县为单位的全国自然灾害综合风险与减灾能力调查”；2018年，习近平总书记在中央财经委员会第三次会议上强调，“要实施灾害风险调查和重点隐患排查”；2019年甘肃省《关于全面加强自然灾害防治能力建设的意见》（甘办发〔2019〕41号）中强调，“要实施灾害风险调查和重点隐患排查”。《条例》修订时第三十一条、第三十三条规定，政府应当组织开展地震灾害风险普查、城市活动断层探察，并规定“地震重点监视防御区或者有区域性地震断层通过的城市、各类开发区、工业园区、新区和其他有条件的区域，应当开展城市活动断层探察，并将结果作为编制和修订国土空间规划、抗震设防要求的依据”。同时按照共建共享共治原则，规定“在地质勘察过程中，发现地质断层的，自然资源主管部门应当及时将有关情况通报同级地震工作主管部门”。

（五）完善地震安全性评价相关规定

在深化“放管服”改革中，国务院先后取消了地震安全性评价资质许可和结果审定的行政审批事项，推行由政府统一对行区域性地震安全性评价工作。《条例》从以下方面对地震安全性评价工作进行了修订：一是在第三十三条第二款增加了区域性地震安全性评价相关规定。二是在第三十四条修订了小区划相关规定，改为“鼓励政府编制地震小区划图，及时公布，适时更新”。

（六）鼓励社会力量参与，发挥市场机制作用

《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中指出：“要鼓励支持、引导规范社会力量参与防灾减灾，完善政府与社会力量协同救灾联动机制，构建多方参与的防灾减灾救灾格局。”同时指出：“坚持政府推动、市场运作原则，加快地震巨灾保险制度建设，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制，建立健全城乡居民住宅地震巨灾保险制度。”《条例》在修订时，新增第七条：“鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防，参加抗震救灾志愿服务。”新增第四十三条：“鼓励发展有财政支持的地震灾害保险，鼓励单位和个人参加地震灾害保险。”

（七）增加地震应急救援物资和装备统筹保障

《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》指出：“要提升救灾物资和装备统筹保障能力。”《条例》在修订时，新增第四十五条：“县级以上人民政府应当建立地震应急救援物资、应急处置装备和生活必需品的储备制度。地震重点监视防御区的县级以上人民政府应当根据实际需要，在本级财政预算中安排抗震救灾资金，储备救灾物资。”

（八）加强科普宣传，提升自救互救能力

《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》指出：“要加强科普宣传教育，推进防震减灾知识和技能进学校、进机关、进企事业单位、进社区、进农村、进家庭，定期开展应急救护技能培训和逃生避险演练，增强风险防范意识，提升公众应急避险和自救互救技能。”《条例》在修订时，第九条增加“各级人民政府应当加强防震减灾知识的科学普及和宣传教育，增强公民的防震减灾意识，提高全社会的防震减灾能力”。并提出：“鼓励家庭和个人常备地震应急物品，掌握自救互救方法，降低地震灾害损失”。

相关思考

（一）适时修订国家层面法律法规

《防震减灾法》于2008年修订至今已有14年之久，《地震监测管理条例》于2004年制定，距今已有18年之久，随着我国经济社会的快速发展，防灾减灾救灾体制机制的转变，国家层面的防震减灾法律法规已经表现出了明显的滞后性，地方性法规是国家层面法律法规的细化和补充，其制定、修订是以国家层面的法律法规为上位法依据的，在上位法还未修订的情形下，地方性法规无法完全表达防震减灾事业发展及社会管理需求，因此，建议适时修订国家层面法律法规。

（二）转变立法思维

在国家层面的《自然灾害防治法》还未出台之前，我国现行防震减灾法律体系属于单一立法模式。这种立法模式缺乏协调性、难以应对新型灾种和复合型灾种，与防灾减灾救灾实践中“统一领导、综合协调”的原则也不匹配。立法者的思维应当具备前瞻性，作为地方性立法，在严格与上位法规定保持一致的同时，还应当具有一定的突破性。

（三）持续提升依法行政能力

依法行政要求各行政主体要明确职权职责，以此次《条例》修订为契机，甘肃省地震部门要以防震减灾法律法规为依据，科学制定权责清单，并形成动态管理机制和常态化管理机制，将《条例》所规定的防震减灾要求切实落地，依法履行防震减灾职权职责，持续提升依法行政能力。

（四）积极加入推行综合执法

甘肃应急管理厅于2022年整合应急管理执法相关职能，成立应急管理综合执法队伍，但在此次队伍整合中尚未纳入甘肃省地震行政执法。整合执法职能，节约执法成本，提高执法效率一直是甘肃省地震行政执法的初衷，在以往的执法工作中，甘肃省地震局持续加强干部职工法治思维，优化行政执法队伍，注重执法人员专业和实践能力培养，严格落实行政执法“三项制度”。希望以此次《条例》修订实施为契机，甘肃省地震行政执法能积极争取加入综合行政执法队伍，加快构建权责一致、权威高效的应急管理综合行政执法体系，进一步推进执法队伍正规化、专业化建设，全面提高严格规范公正文明的执法水平（图4）。

图4 甘肃省地震局组织青年干部学习防震减灾法律法规

（五）持续加强防震减灾法律法规宣传

《条例》修订后，要多元化、全方位地进行宣传普及。在宣传模式上，可以利用“节点宣传+日常宣传+‘七进’宣传+基层宣传”的宣传模式。在4·15全民国家安全教育日、5·12防灾减灾日、7·28唐山地震纪念日、12·4国家宪法日等重大节点，以现场宣讲、分发宣传材料、制作挂图、视频等方式进行节点宣传；在宣传对象上，首先要对各级领导干部、政府职能部门进行宣传，加强法治思维，依法管理、依法行政、依法办事的能力和自觉性；此外，还要对广大公众进行广泛深入的宣传教育，普及防震减灾法律法规的基本知识，明确权利义务和责任，形成良好的法治氛围。