“五化”驱动的新时代应急管理体系研究

胡信布 贺明月

进入新时代，我国所面临的各种不确定性风险因素的挑战愈发增多，且形势越来越严峻。应急管理是我国新时代国家治理体系建设和治理能力发展过程中不可或缺的部分，不仅要合理运用现代先进的科技智能方法与手段，还要利用好现有的先进应急管理模式与程序，防范化解重大安全风险，及时应对各类突发事件。基于此，深化并进一步完善集系统化、综合化、科学化、协同化、法治化于一体的应急管理新体系，成为新时代我国应急管理事业创新发展进程中刻不容缓的重要任务。

本文分析了新时代应急管理体系的新特点，介绍国外应急管理的做法及其与启示，就提升新时代应急管理体系“五化”水平进行探讨。

新时代应急管理体系新特点

（一）新时代应急管理新体系层次性凸显

在新时代应急管理体系中，综合应急管理指挥部与各级应急管理机构应当是统一指挥、上下联动的关系。综合应急管理指挥部将各级应急管理机构的工作信息进行合理化集中整合，统筹决策，部署各级应急管理工作；各级应急管理机构按自身职能协调联动，配合综合应急管理指挥部对本级负责的工作采取积极的应对措施。优化我国新时代应急管理体系建设，要充分考虑我国新时代应急管理体系中层次性凸显的特点，在重视和强调综合应急管理指挥部统一领导、高效协调功能的同时，更要充分发挥各级应急管理机构高度配合、科学分工的专业优势，形成配置合理、运行规范的高效协同格局。在完善机构设置、职责分工方面，应当秉承结构明确、层次分明的原则，同时不能忽视对相关内容的全面性考虑。新时代应急管理新体系层次性凸显的特点也体现在应急预案的层次划分方面，根据应急事件的适用范围以及应急预案的要点与层次性，可将应急预案划分为综合应急预案、专项应急预案、现场应急预案等类别，通过对突发事件的分析研判预先制定出科学有效的应对措施，避免造成重大损失。

（二）新时代应急管理新体系复杂性增强

目前我国应急管理面临的形势发生了重大变化：国民经济高速发展，行政体制不断改革，社会结构分化多元，利益格局重大调整，思想观念深刻变化。近年来出现的突发事件均表现出涉及范围广、扩散性强、应对困难等特点，使我国新时代应急管理工作复杂性大大增强，应急管理体系受到极大冲击，其缺陷逐渐显露并亟待完善，伴随而生的还有应急管理过程中出现的“虚假治理”与“腐败滋生”等现象，极大地阻碍了突发事件的应对工作，也使得应急管理体系亟须结合系统谋划的方法加以完善和提升。与此同时，各级应急管理机构之间存在信息不畅通，配套措施不完善的问题，甚至会出现资源重复配置等现象，使得应急物资得不到有效配置，出现资源浪费的情况，增大应急管理工作难度。突发事件类型的多样化演进也极大地增加了应急管理工作的广度和难度，对应急管理工作的要求也不再只是针对某一种特定的突发事件采取应对措施，而是必须通过分析和研判突发事件的发展规律，按照既定预案的指示安排，辩证地对方案进行补充和完善，力求成功应对大部分类型的突发事件。

（三）新时代应急管理新体系协作性突出

随着全球化的加快，世界各国之间的联系也日益密切，在很多领域都需要运用全球化的视野和国际合作才能很好地解决问题。世界各国呈现福祸相依局面，各国相互依存、相互联系，如同一个地球村，紧密相连，几乎所有突发事件都会由起初的影响一时一地演变为影响邻国甚至是全世界。这就要求世界各国秉持全球视野和大局观念，从世界角度出发进行危机事件的预判和应对，因此构建国际间应急管理协作机制成为各国有效应对突发事件的关键一步。考虑到目前新冠肺炎疫情的极大影响，虽然世界各国有意针对应急管理工作进一步开展国际协作，但由于缺少国际组织牵头并且缺乏具体的国际间应急管理协作机制，时至今日仍然没有一个可以参照实施的具体依据，导致迫在眉睫的国际协作无法取得进展。此外，在面对突发事件时，更多的是需要一支有组织、有纪律、调动顺畅的应急救援队伍，而社会力量来自社会的各个阶层各个方面，都有其自主性且缺乏协作性，因此，如何利用好社会力量，增强组织协作性，是应急管理工作中亟待解决的问题。

国外应急管理体系“五化”分析与启示

我国于2007年11月1日发布并实施《中华人民共和国突发事件应急法》，将重点聚焦在实现从创设框架向建设能力的转化。为实现这一目标，首先要依托当前我国突发事件的现状、管理趋势和特点，此外还应当研究和借鉴其他国家在应急管理方面的相关举措，参考类似案例中的做法和理念，促进中国应急管理体系的优化和改进。

（一）应急管理机构的正规化

要实现对于突发性、危机性事件的合理有效处理，必须对应急管理机构的体制进行规范。研究表明，当前国内外在应急管理方面的研究水平存在一定差距，相比于国外的完善程度，我国应急管理机构设置尚处于探索阶段，仍需不断改进和完善。世界上很多国家借鉴美国综合应急管理模式（简称CEM）进行管理，主要依据是美国设立针对应急管理的专业化机构——联邦应急管理局（简称FEMA）。建立于1979年的FEMA，自成立之初就着手推行全新的“综合性应急管理”模式。这一模式在克林顿政府时期得到了充分的发展，时任联邦应急管理局局长的James Lee Wit推行了广泛的正规化建设，极大程度上增强了应急管理署的职能，使美国的应急管理成为世界上最全面和最有效的系统之一。与美国联邦应急管理局不同，中国的应急管理机构设置趋向于简化，有待深入规范并逐步向专业化发展。在目前的情况下，中国面临应急管理机构设置不完善、缺乏相应人才支撑等机构自身问题，还存在部分地方负担过重等外部问题，这些都可能会直接影响应急工作的有效开展。

（二）应急指挥体系的一元化

2003年2月28日，美国总统布什发布的第5号总统令（HSPD-5）中指示，最新创设的国土安全部应当构建针对国家突发事件进行管理的系统（以下简称NIMS），明确美国各级政府包括联邦、州和地方政府，在应对紧急事件上遵循一致的处理政策，以确保处理存在差异性的紧急事件时各级政府之间能够协调一致，实现应急事件的及时预防、合理应对以及有效解决和管理。NIMS的核心是突发事件指挥系统（简称ICS）。作为一个标准化的、全危机事件的现场管理方法，ICS能够应对多种现代突发事件的挑战，允许各种机构人员迅速融合到一个共同的管理机构，为操作人员提供后勤和行政支持，高效灵活地避免重复工作。相比之下，我国针对应急管理还远未形成统一的标准和规范。我国对于应急管理采取的基本原则是：统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理，为了保障对事故灾难、卫生安全、自然灾害和社会事件四方面的有效管理和应对设立多个指挥部门。目前设立应急管理机构是以应对某一领域的突发事件为出发点的，但相互之间的沟通比较薄弱，无法在发出预警信息后形成统一的应对力量。由于我国管理体制的统一化、规范化尚不健全，在许多重大灾害的应对中存在着管理协调的不恰当和不合理。

（三）应急协作机制的跨区域化

突发性、紧急性事件发生的情况往往具有跨区域性质，极易导致跨区域危机的发生。因此构建和实施区域化的应急协调机制具有关键意义，即使在应急管理相对发达的国家，这也是一种普遍做法。在应急的有效性方面，区域间的应急合作既能够减少应急成本投入，也能够增强应急工作的有效性即应急效率。美国关于灾害等紧急情况的救援响应的主要法律是《斯塔福德法案》，该法案强化了处理紧急事件应当遵循“优先并且充分利用州和地方资源”的原则。日本也是大致相似的情况，地方政府根据设立的三级应急体制，彼此之间普遍会达成应对系统下的互助协议。现今，对于突发事件区域合作的相关政策，中国已经开展了相应的实践，不过目前并未建设具体性区域合作运行机制。所以，应学习和参考美、日等国家的突发事件区域合作实例，顺应时代和应急管理的发展趋势，实现我国突发事件的区域间合作。

（四）应急立法的体系化

应急立法的体系化是完善应急管理体系的重要手段。对应急立法进行体系化要考虑或遵循应急管理体系的法律属性、顶层设计、现实需求和法学理论的一般规律，进行体系化构建。合法性是应急管理运作的先决条件，也就是常说的有法可依。系统化应急立法有助于保证应急管理的可持续性和有效性。根据数据信息显示，日本自然灾害的发生位居世界前列，针对此种情况日本创设了极其全面、完善的应急管理法律体系，以《灾害对策基本法》为龙头，明确规定了国家、中央政府、社会团体、全体公民等不同群体的防灾责任，围绕灾害周期而设置的法律体系，其内容主要包括52项法律，可以划分为五大类，系统化程度很高。对比看来，我国在应急管理方面的法律法规建设和体系化构建仍需不断完善。尽管我国已经出台和实行了相关的应急管理法，但对不同类型突发事件应急管理规则的界定缺乏规范化，在实用性上还比较欠缺。

（五）应急预案的实用化

应急预案是进行应急管理的重要前提，同样也是建设应急管理体系的一项重要工作。从宏观层面分析，应急预案体系发展的趋势是提升可延展性和包容性。2008年，美国政府出台了国家响应框架（简称NRF）并进行改进和完善，NRF的灵活性、可延展性和适应性使不同类型的组织得以整合，并扩大了应急管理的主体范围，明确了各部门的职能，实现了从联邦政府向州和地方政府及其部门、非政府组织的延展（图1）。从微观层面分析，应急预案的可操作性应进一步增强。以日本东京都为例，预案包含了针对采取举措的诸多明确详细的原则和规定。相比较而言，我国的应急预案系统在结构和实用性方面仍存在较大的改进空间。尽管当前我国已设立了横向和纵向策略的应急预案体系，但是存在的问题包括总体结构不够灵活，预案之间缺乏足够的兼容性以及模式基本相同等。因而我国需要在不断改进和优化应急体系的基础上，充分研究和吸取美国、日本在构建应急体系方面的经验、理念和优势，致力于提升我国应急体系的建设能力和效率。

图1 美国国家响应框架 （NRF） 于2008 年 1 月正式发布

提升新时代应急管理体系“五化”水平的对策分析

我国不断探索适合国内总体情况的应急管理发展路径，在应急管理体系建设方面取得了巨大成就，已基本建成具有中国特色的应急管理体系。但在实际工作中暴露出的各种问题说明，我国的应急管理体系仍亟须进一步加强。虽有学者提出综合化、系统化、专业化、协同化、规范化这一建设思路，但这相对于适应新时代应急管理体系层次性凸显、复杂性增强、协作性突出等新境况来说尚有一定的优化空间，因而本文运用系统思想，借鉴国外应急管理机构的正规化、应急指挥体系的一元化、协作机制的跨区域化、应急立法的体系化、应急预案的实用化等建设经验，着重关注应急管理体系谋划、应急预案体系完善、应急管理体制设计、应急管理机制构建、应急管理法制建设等方面，围绕并集成系统化、综合化、科学化、协同化、法治化等理念，提出提升新时代应急管理体系水平的对策思考，以期促使应急管理体系具有紧贴需求的针对性和时效性，从而提高应急管理综合效能。

（一）应急管理体系谋划应进一步提升其系统化水平

我国将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，有其科学依据。但当前应急管理工作中仍存在长时间积累的深层次问题，需要系统地改革，实打实地应对。第一，要加强应急管理顶层设计。在顶层设计中，要充分总结我国应对突发事件应急管理的经验教训，充分尊重各地、各部门的实践创新和成果，增强应急管理工作统筹过程中的系统性、整体性以及协作性。第二，要激发应急管理部门活力。优化不同层级的应急管理职责，重构评价体系，全面改革当前应急管理工作评价机制，坚持结果与过程并重的动态评估，把评价放在工作过程中，鼓励被评估对象建立持续改进机制。第三，要优化应急预案拟制系统。发挥预案的指示性作用，结合以往工作中收集到的突发事件风险评估数据与信息，根据平时应急演练中取得经验成果，分析其具体变化，及时调整并完善预案系统。第四，要加强应急指挥及保障系统构建。应对突发事件时，应急指挥系统通过分析事件类型及影响程度，充分发挥好调动各方力量进行事前预警、事中应对、事后收尾与评估等职责。应急保障系统根据对应急预案的深度剖析，准备好各类所需人力及物资，切实保障应急救援工作以及事后恢复重建工作的需要。

（二）应急预案体系完善应进一步提升其综合化水平

提升应急预案体系综合化水平应该按照综合化的要求，进一步增强预案的全面性、科学性、针对性和操作性。首先，完善预案编写。通过综合化系统规划与编排加强应急预案的实际应用性与现实操作性，明确预案编写程序，制定编写规范，开展编写培训。一是预案修编工作严格按照评估、分析和研究梳理的流程开展；二是进行预案操作手册的编制工作，建立《应急预案管理制度》；三是召开应急预案修编工作启动会，对应急预案修编总体思路、基本框架和主要内容进行系统培训，对预案执行全过程进行跟踪监控。其次，落实预案演练。应急预案能否有效执行、发挥作用，必须依靠演练全过程的呈现结果进行验证。健全应急预案体系应重视完善预案管理制度的建立，只有制度健全了，各项工作才会落到实处。最后，加强预案评估。基于预案演练成效建立考核评估机制，构建评估指标体系，科学、全面检验应急预案演练效果，对应急预案的后续利用动态管理不断优化，这不仅能保证预案的有效性和科学性，对于提高应急行动的时效性也有着重要意义。

（三）应急管理体制设计应进一步提升其科学化水平

根据我国《突发事件应对法》的相关规定，我国已初步建立起“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制。但突发事件的应对往往需要各应急部门的积极配合，在极短时间内调配应急救援队伍及时分配救援物资，这就需要树立系统思维，成立应急协调机构，协调各职能部门，及时有效地调动应急资源。明确部门规章及工作义务，注重培养应急工作者的责任意识，同时完善监督制度，这些做法对于补齐应急管理过程中出现的权责不明、责任落实不到位等短板能起到极大的作用。提升应急管理体制科学化水平，一是需要提升应急管理决策者的管理理念，重视危机意识的培养和危机判断的能力，增强对突发事件的应变和处置能力。二是应发挥我国“集中力量办大事”的体制优势，促使各应急力量科学分工、信息共享，科学统筹指挥机构与各职能部门的职责关系。三是建立具有统一性、权威性的应急管理指挥体系，完善责任体制，实施应对突发事件全过程的应急管理。四是建立健全切实可行的应急管理监督机制，将责任落到实处，根据具体的履职情况采取相应的奖惩措施，以激励高效率的应急管理工作。五是积极推动应急管理相关法律法规的逐步完善，为应急管理体制建设科学化的进一步提升，创造充实完善的法律体系保障。

（四）应急管理机制构建应进一步提升其协同化水平

我国应急管理机制还存在着外部协调性差、民间自发性强、预测预警能力低等问题。在管理层面，亟须加强各应急管理主体之间的沟通，尤其是在预案制定与修订工作中，各牵头组织与各区域政府间应保持有效沟通和协作，使得多主体协同顺畅，保证应急演练和管理训练工作的顺利进行。明确不同主体之间在突发事件中的相互关系和防救责任，制定明确条文有效落实应急管理过程中的责任与义务，提升应急管理能力和效率。社会应急救援力量是应急救援体系的重要组成部分，是扩大救援覆盖面提高应急能力的重要支撑，是降低运行成本提高救援效能的重要方式（图2）。社会力量参与应急管理的方式和途径众多，例如参与应急志愿队伍提供应急志愿服务出力、参与捐款捐物投资应急设施出钱、提出先进应急项目优化应急管理出智。尽管社会力量的参与使得应急管理工作如虎添翼，但在政府机构协调利用社会力量的工作中仍存在应急信息不对称、保障体系不健全等短板。因此，应加大力度发展社会力量积极参与到应急管理工作中去，夯实应急管理的群众基础，进一步完善社会应急力量参与的保障机制，提升政府与社会力量协同应急的能力。

图2 蓝天救援队义务为“三无”小区和农贸市场消毒

（五）应急管理法制建设应进一步提升其法治化水平

提升应急管理法制建设法治化水平，意义在于以法律法规为依据，通过程序化手段应对突发事件，使应对过程更加有序和有效。首先，要推进应急责任的法治化，加强组织领导，落实领导责任，各级应急部门主要负责人带头强化法治意识，通过规范标准、明确职责、强化制度，细化应急处置工作机制和流程，进一步推进突发事件应急处置工作规范化。第二，应着重提升应急管理法制立法的科学性，制定的法律法规应有其功效，既要规整现有的更要完善空缺的。第三，应急管理法制建设应多采用系统工程思想和方法，以减少应急管理法制建设立法工作中人力、物力、财力的浪费，提高应急管理法制建设的效能和应急管理效率。第四，应进一步加大应急管理法制的执行力度，目前我国的应急管理工作中仍存在应急法律法规执行不到位的问题，为有效应对突发事件，提升应急管理效率，应急管理法治化建设需加大相关机构有序有效应对突发事件的应急法制执行力度。第五，应急管理法制建设的监督力度仍有待提高，宽严不适等问题极易造成监督管理的任意性，不利于突发事件的应对化解。第六，应广泛吸收各民间力量扩大社会参与度，提高突发事件应急处置的工作效率。

总结

随着社会的发展，突发事件及安全问题越来越复杂，大有牵一发而动全身之势，处置起来难度增加。应急管理体系建设应运用系统思维和唯物辩证的方法，在总体国家安全观的指引下，宏观布局、细处着手。应急管理体系应从系统统筹的角度出发，结合“五化”驱动下的新时代应急管理体系发展的新特点新形势，明确和优化应急管理体系整体系统架构，构建适用于特定突发事件应对需求的系统要素结构，重视应急管理预案体系的综合化，提升应急管理体制建设的科学化以及机制建设的协同化，同步提升应急管理法治化水平。既要突出应急管理体系独当一面的重要作用，又要将其完善与建设融入国家治理体系与治理能力的优化中去，统筹平时与战时，通盘考虑，既把体系建设好，又不浪费资源；既要考虑到局部，又要覆盖到全局。