基于人类命运共同体视角的防灾共同体的构建探讨

2022-06-08杨月巧刘智栋

城市与减灾 2022年3期

杨月巧刘智栋

自 2013 年首次提出“人类命运共同体”思想，习近平总书记在多个重要外交场合强调其思想内涵，充分表达了中国建立合作共赢国际关系的愿望与信心，还强调“人类命运共同体”的具体化。其表现形式之一就是防灾共同体。

随着全球气候进一步变暖，极端高温、强降水、农业生态干旱、强台风等极端事件发生的强度和频次都在逐渐增加，极端天气事件在21世纪主导着灾害的格局（联合国防灾减灾署，UNDRR）。近几年全球气候变化加剧，地球本身也处于活跃周期、温度不断上升，两者叠加导致了厄尔尼诺、拉尼娜等现象的增加，全球极端灾害频发。在灾难面前，人类的命运是相通的，一荣俱荣，一损俱损，因此构建防灾共同体具有必要性和紧迫性。

防灾共同体的内在联系

2021年7月发生在不同国家的两场洪灾引起了灾害研究领域的关注。

中国和德国，对比地理位置，隔着8000多千米的航空距离；对比经济发展水平，德国是一个高度发达的资本主义国家，欧洲四大经济体之一，而中国是世界最大的发展中国家；对比政治制度，德国实行多党制，由获得议会多数席位的一个或多个政党单独或者联合执政，中国是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。差异性较大的两个国家却因为2021年同一个月发生的一系列洪灾而有了共同性。

2021年7月17日—23日，中国河南遭遇持续极端强降雨天气；同一个月，局部发生的极端强降雨酿成了欧洲西部严重暴雨洪涝灾害。表1列出了两场洪灾的基本要素。

表1 中国暴雨和德国暴雨基本信息表

通过表1可以看出，中国和德国两个国家虽然地理位置、经济发展水平、政治制度都不同，但是面对灾害，防灾减灾是各国不得已都要面对的重任。因此在防灾减灾方面，各国在追求自身利益时兼顾他国合理关切, 在谋求本国发展中促进各国共同发展，这就是防灾共同体的内在联系，也是人类命运共同体的构建目标之一。

防灾共同体的外在表现

人类只有一个地球，各国共处一个世界。倡导“人类命运共同体”意识就是源于面对世界经济的复杂形势和全球性问题，任何国家都不可能独善其身。面对灾害各国领导人都是第一时间作出重要指示，采取必要行动。

2021年7月中国河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，特别是7月20日郑州市遭受重大人员伤亡和财产损失后，党中央、国务院对此高度重视。习近平总书记在防汛关键时刻作出重要指示，要求始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位，抓细抓实各项防汛救灾措施，并派出解放军和武警部队迅速投入抢险救灾，为做好防汛救灾工作注入了强大动力、提供了坚强保障。李克强总理多次作出重要批示，主持国务院常务会议、专题会议部署，深入河南灾区考察，要求抓实防汛救灾措施，加快恢复重建，严肃认真开展灾害调查工作。

同样，欧洲西部发生严重暴雨洪涝后（图1），欧洲各受灾国领导人第一时间展开应急指挥，投入到救灾工作中。德国国防部长卡伦鲍尔7月16日宣布，启动军事灾难警报，暂停所有其他国内任务，强调救灾是“重中之重”的工作。据报道，德国联邦国防军出动了数千名士兵协助警方开展救援活动，出动坦克清理道路的障碍物，使用直升机将被困在屋顶的居民转移到安全地带。

图1 7月18日，德国莱茵兰-普法尔茨州，洪水中损毁的房屋

除德国之外，比利时首相德克罗宣布7月20日为全国哀悼日，悼念洪水遇难者，称这次洪水灾害可能是比利时历史上最严重的灾难之一。进入紧急状态的还有荷兰。荷兰位于莱茵河、默兹河的下游，由南而至的汹涌洪水，冲破堤坝，导致大面积泛滥，淹没了城市。南部的林堡省（Limburg）多个市镇宣布进入紧急状态，其中鲁尔蒙德镇灾情最为严重，疏散万余民众，荷兰政府已宣布洪水为官方灾难。

自然灾害面前，防灾减灾是各国政府的责任。虽然当前的国际形势是世界多极化、经济全球化和文化多样化，但当灾害对人类生存构成严峻挑战的时候，不论人们身处何国、信仰如何、是否愿意，实际上已经处在一个命运共同体中。

共同体的实现路径

（一）应急预案共同体

中德两国这两场洪灾造成损失严重，其中一个关键原因是未按预案启动应急响应。

《郑州市防汛应急预案》明确了启动Ⅰ级响应的7个条件，其中之一为“常庄水库发生重大险情”，常庄水库20日10:30开始出现“管涌”险情，郑州市未按规定启动Ⅰ级应急响应。郑州市以气象灾害预报信息为先导的防汛应急响应机制尚未有效建立，应急行动与预报信息发布明显脱节，直到20日16:01气象部门发布第5次红色预警，郑州市才于16:30启动 I 级应急响应，但也没有按预案要求宣布进入紧急防汛期。

欧盟洪水预警系统（EFAS）早在洪灾发生4天前已对德国和瑞士可能发生大洪水发出预警。然而，负责向大众沟通这一预警的联邦内政部下辖的德国联邦人口保护及灾害救援局（BBK），却没有调度和指导州县政府实地撤离、保护的职能和权限。

相反，北莱茵-威斯特法伦州伍珀塔尔市（Wuppertal）及时进行预警，警察、消防员、官员等首先通过社交媒体敦促居民待在家；随着水位上升，当地政府在15日凌晨出动了流动警告车，通过警笛来提醒居民撤离到高地，避免了人员伤亡。

保护公众安全是政府的职责，防灾减灾就是职责的体现。灾害发生前制定应急预案，灾害发生时根据预案启动相应级别的应急响应，进行抢险救灾工作，灾害发生后根据灾情及时修订预案。

（二）社会共同体

“共同体”一词在英语文献材料中一直被视作“社会”（Society）概念的“补充用语”。德国社会学家滕尼斯（1855—1936年）第一次将“共同体”从社会概念范畴中抽离，将其表达为一种以血缘、感情以及伦理为纽带建构的社会组织形式。因此，灾害共同体也是社会共同体。

中德两国洪灾救援事实再一次证明，单纯依靠政府和专业救助队伍进行防灾救灾是远远不够的。面对灾害，每个人都是救灾的主体，无论是施救者，还是被救者，都属于防灾共同体中的重要组成部分，而且不同地区间的抗灾合作正在加强。

河南洪涝灾害发生后，国家有关部委、解放军和武警部队、消防救援队伍、民兵、预备役部队、中央企业以及社会救援力量、志愿者和广大干部群众全力以赴投入抗洪抢险救灾（图2）。截至7月21日晚23时，登记报备救援队、社会组织、基金会等207个，救援人员2287人，救援车辆501辆、各类舟艇293艘、发电机54台、帐篷50顶、破拆装置、救生圈、照明装置、急救包、水泵等装备物资若干。已到达一线25支队伍，积极开展社会协同、物资搬运、帐篷搭建、安全排查、群众转移、搜寻搜救等应急志愿服务，另有58支队伍在途，124支队伍备勤。

图2 洪水过后，抢险救援

与灾后的社会积极救助相比，灾前的社会应对意识不足问题显得尤为突出。

德国曾发生过多次洪水灾害，在防汛方面可谓是“久经考验”的国家，但对本次洪水规模、破坏力明显认识不足。正如莱茵兰-普法尔茨州辛齐希镇居民海科·兰姆克所说：“尽管2016年也发生过洪水，但没有人预料到阿尔河的水位能够没过居民区，20分钟内，水淹没了我家的一楼。”

德国气象局发言人乌维·基尔舍称：“这些小河流从未出现过这样的事情，没人能做好准备，因为没人料到会发生这样的事情。”

河南省委7月13日就宣布进入“战时状态”，直到20日8:30郑州市在召开防汛紧急调度视频会时才提出全面动员各方面力量全力做好防大汛、抢大险、救大灾工作，整个过程未实际开展全社会组织动员，没有提前有效组织广播、电视、报纸、新媒体等广泛宣传防汛安全避险知识。由于组织动员不力，20日当天许多群众正常出行，机关企事业单位常态运转，人员密集场所、城市隧道、地铁、城市地下空间以及山丘区临河临坡村居等，没有提前采取有效的避险防范措施。

在应对自然灾害方面, 要想有效降低灾害造成的损失, 必须动员全社会, 形成社会共同体。

（三）科技共同体

防灾减灾，不仅要做好预案、提高灾害意识，还要充分发挥科技手段在防灾减灾救灾中的作用，一旦灾害来临时，能够科学有效地应急避险。2017年1月18日习近平总书记在联合国日内瓦总部的演讲《共同构建人类命运共同体》中指出，“大道至简，实干为要。构建人类命运共同体，关键在行动”。仅依赖各国政府主观经验来进行判断是无法从根本上解决问题的，因此各国还需要加强科技合作，形成科技共同体，提高预警水平。

极端灾害往往超出当地官员、专家和民众的预料，造成恶劣影响也是在所难免的。如果按照应对常规灾害的应急预案来进行响应，往往会措手不及。郑州市政府面对此次洪灾仍以常态化目标要求应对重大雨情、汛情，没有精准施策，措施空泛。

德国之声报道，莱茵兰-普法尔茨州的阿尔韦勒县许多民众表示，他们并没有收到本次洪水灾害的任何警告。因此，德国联邦民众保护与灾害救助局（BKK）负责人曾表示：“我们的工作并没有达到应有的水平。”

欧洲是全球灾害监测预警、应急救援机制比较完善的地区。2003年，欧洲委员会和欧洲太空总署联合启动了“全球环境与安全监测计划”（GMES），2013年更名为“哥白尼计划”（Copernicus），旨在利用卫星和现场观测数据，开展环境、安全的实时动态监测，包括大气、海洋、陆地、气候变化、安全、应急六个领域，为欧洲各国决策者提供依据，为自然灾害等紧急响应提供技术支撑，保障欧洲可持续发展。

哥白尼计划框架下，还成立了欧洲洪水感知系统（EFAS）, 提供气象预报、洪水指标、洪水预报、季节性预测、洪水影响预测和洪水监控预测技术等方面的服务，旨在开展和支撑洪水灾害来临前的应急准备，特别关注大型跨国河流流域。此外，还成立了哥白尼应急管理处（Copernicus EMS），用于提供不同灾害的应急响应信息。

EFAS在早些时候向合作伙伴德国发送了“极端”级别的洪水警报，但没想到洪水会造成如此之多的人员死亡和失踪，说明“警告链”出现了中断，德国有一个“支离破碎”的系统，涉及不同州的许多部门，导致各地做出了不同的反应。

因此科技发展要形成共同体，该共同体是防灾各阶段的，包括预报、预警、接收、响应等各个环节；该共同体还是各部门、各地区、各国家的。全球系统下人类共同面临着自然灾害的威胁，加强地区间的技术支持是任何国家和地区不可逃避和不可推卸的责任。