农村集体经济组织与农民合作社融合发展的逻辑理路与实现路径*

郭 晓 鸣 张 耀 文

一、引言

共同富裕是社会主义的本质属性。农村是实现共同富裕最繁重、最艰巨的区域。既有研究探讨了农民农村面临的主要问题。夏英、王海英从农户增收的角度，认为农民农村共同富裕面临着农民增收动能不足、再分配政策调整空间有限等问题。钟真等认为共享富农面临着次生贫困风险、已脱贫人口的后续福利保障以及特殊农村区域发展约束等问题。李实等认为共同富裕路上的乡村振兴面临着城乡要素壁垒、农业生产配套条件滞后、农民民生保障存在短板等问题。此外，以下因素也对农民农村共同富裕构成了挑战：一是“一家一户”的传统小农经营模式与农业现代化的矛盾突出，导致农业生产效率偏低，外延扩张明显，阻碍了农业经营者收入增长；二是农业经营主体逐步分化发展，随着技术、资金等要素在农业生产中地位重要性的增加，具有要素聚集优势的大户、龙头企业等实质上成为农业经营体系中的重要组成部分，导致保护小农户发展利益的难度日益加大。这意味着解决农民农村贫富分化问题不仅需要对农业农村发展给予更大的政策倾斜力度，还需要完善农业经营组织形式，构建保障共同富裕的主体支撑。

对于促进农民农村共同富裕的路径措施，学者们主要从两个维度进行了探讨：一是从制度维度分析，刘培林等认为要以土地制度改革为重点深化农村经济体制改革，提高农民财富保有量和财产性收入。顾海英、王常伟认为应该通过权利分享和制度建设创造公平环境，促进城乡要素融合和调动“三农”发展中“人”的要素，激发乡村振兴的内生动力。二是从主体维度分析，姚树荣、周诗语认为片面的政府主导和资本主导的乡村振兴模式会导致利益失衡、矛盾冲突，应推动形成基层自治组织、经济组织、社会组织、村民自组织等多元主体参与的共建共治共享格局。在促进农民农村共同富裕中，农村集体经济组织和农民合作社是重要的组织载体。作为社会主义公有制的重要组织形式，农村集体经济组织兼具政治、经济、社会和文化等多重功能，而农民合作社以“民办、民管、民受益”为原则，两者均能在乡村振兴和农民农村共同富裕中发挥积极效应。李汉卿总结了贵州安顺市塘约村“合股联营、村社一体”的农村集体经济发展经验，认为农村集体经济组织在共同富裕中起到了助力农民参与产业发展、促进村庄强弱平衡等功能。丁忠兵以重庆市开展的农村集体经济组织和农民合作社协同实施产业扶贫为例证，认为两类主体均是实施扶贫的重要内生性力量。综上，不断深化体制机制改革是农民农村共同富裕的宏观环境保障，而农村集体经济组织和农民合作社是促进共享发展、提升农户发展主动性和参与性的微观条件支撑。

已有文献分析了两类主体融合发展的成因、路径等，为我们深化研究奠定了基础。但总体上，这一问题在近两年才被充分关注，相关文献数量偏少，对两类主体的融合机理以及融合实现方式的研究还不够。就当前而言，两类主体的融合发展需要回答如何更好地实现“双赢”的问题，并在创新集体经济运行机制、实现合作社价值回归等重要命题上取得突破。这就需要通过解析两类主体的组织特征、组织优劣势来探究其融合机理，进而弥补其融合发展的实践缺憾，寻求良好的融合实现方式。基于此，本文首先探讨了农村集体经济组织与农民合作社融合发展的可行性和必要性，接着借鉴共建共享共治的社会治理理论探讨了两类主体融合发展的应然样态，并以此作为对照分析了两类主体融合发展所存在的实践缺憾，最后提出了相应的完善举措。

二、农村集体经济组织与农民合作社融合发展的逻辑理路

农村集体经济组织与农民合作社具有共同价值的坚守、共同利益的追求，在功能上存在互补性，因而具备融合发展的现实基础，融合发展的实现也能通过优势互补促进双方组织绩效的改善。

(一)农村集体经济组织与农民合作社融合发展的组织基础

农村集体经济组织与农民合作社在组织构成和运作机制上存在明显差异。在成员构成上，农村集体经济组织采取以户籍、地缘、承包地关系等为基础的集体成员资格获取方式；农民合作社遵循入社自愿、退社自由原则。在经营业务上，农民合作社以农业产业经营为基础，专业性更强；农村集体经济组织的主要定位为资产管理，社区性更强。在经营分配上，农民合作社主要采取按惠顾额返还的方式；农村集体经济组织以集体资产股份作为集体经济收益分配的基本依据。但是，两类主体均具有对社会性目标的价值追求，在行动层面均是促进农民农村共同富裕的重要主体。

1.农村集体经济组织的性质与职能需求

2.农民合作社的性质与职能需求

相对于西方发达国家近两百年的合作社发展历程，我国农民合作社尚处于初步阶段，合作社数量虽大幅增长，但发展质量还有待提升，较为突出地面临着发展能力不足、制度规范不健全等问题，限制了其功能发挥。一方面，多数农民合作社经营实力薄弱、盈利能力不足，一些合作社仅提供农资统购、产品销售、技术服务等单一化的服务，未建立起农产品供应链设施、营销网络等，难以满足农户多方面的经营需求，对农户的吸引力和带动能力均较有限。另一方面，由于合作传统淡薄、成员异质性等原因，一些农民合作社存在着治理机制不健全、内部人控制等问题，往往由作为关键要素供给者的核心成员掌握合作社的控制权力，普通社员农户以获取服务、股份分红等方式有限度地分享合作社收益，甚至出现了一些以套取财政资金为目的成立的“空壳社”，造成民主治理流于形式，合作社行为扭曲。

(二)农村集体经济组织与农民合作社融合发展的现实需求

满足农村集体经济组织和农民合作社的目标实现、功能优化和绩效改进的需求是两类主体得以融合发展的重要前提。

1.实现公益福利目标的契合性

农村集体经济组织和农民合作社均具有追求社会性目标实现的共同价值旨趣。农村集体经济组织由集体化时代的人民公社、生产大队和生产队改制进化而来，始终以社区及其成员福利增加为组织目标。农民合作社是入社社员的共同体，体现了资本报酬有限原则和追求共同利益的价值取向。两类主体均有通过履行公益职能来获取组织合法性的需求。农村集体经济组织被赋予了服务农民的重要使命，公共福利增进将重构集体认同、促进村庄社会整合。农民合作社可以获得内部社员认可，优化关系治理机制，促进组织成本下降，辐射带动效应的发挥也有利于合作社争取政府支持。

2.促进功能优势发挥的互补性

农村集体经济组织和农民合作社在资源结构、组织制度上存在差异，两类主体各有优劣势。从资源结构来看，农村集体经济组织以土地资源资产作为核心要素，农民合作社虽拥有资金、技术、管理等更为多元的要素，但多数合作社成长发展困难，面临资源短缺困境。从组织制度来看，农村集体经济组织遵循共识决策机制和最小风险选择原则，缺乏吸引企业家人力资本的充分激励机制，导致其市场适应能力相对较弱。同时，即便是在农村集体产权制度改革已取得明显进展的情况下，农村集体经济组织在开具发票、获取贷款、开展业务合作中依然面临着市场主体合法性地位的质疑。但农村集体经济组织又有着村社资源整合、组织统筹农户、较为容易获得政策支持等多重优势。比较而言，农民合作社在经营管理上更为灵活，能承受风险，具备市场主体法人地位，市场适应能力较强。

两类主体的融合发展，一方面，能发挥农民合作社的市场适应能力优势，对外参与市场竞争，在隔离经营风险、确保集体资产保值增值的前提下使农村集体经济组织获得收益，保障农村集体经济稳健发展。另一方面，农村集体经济组织可利用自身资源资产为农民合作社的发展提供物质支持，可利用村社权威优势为合作社提供服务支持和社会关系协调。农村集体经济组织嵌入合作社发展还能帮助其完善规章制度、强化农社联结，实现农民合作社的资源集聚、治理优化和效益提升。

3.组织绩效改进需求的一致性

乡村产业正处于转型升级进程之中，在产业形态上体现为农业产业链延伸和乡村旅游、康养、休闲等“农业+”融合发展。抓住乡村产业形态变革的机遇是农村集体经济组织和农民合作社改进组织绩效的重要依托，但两类主体均存在“势单力薄”的困境，若采取“孤立式”发展方式，容易造成相互之间不必要的横向式、低效率竞争。农村集体经济组织因难以适应市场、难以嵌入产业发展而无法成长，农民合作社会面临较多制约，难以与家庭农场、龙头企业等其他市场主体形成博弈优势。通过两类主体之间的融合发展，可以整合双方资源，并以更强的投资和参与能力融入农业产业链纵向延伸和乡村新业态培育成长之中，形成农村集体经济发展、农民合作社成长和乡村产业振兴的共进格局。

三、农村集体经济组织与农民合作社融合发展的应然样态

(一)资源共建

农村集体经济组织与农民合作社融合发展首先体现为两类主体的自然资本、物质资本、社会资本和人力资本的优化配置整合，共建融合发展的资源蓄积池。一是自然资本和物质资本整合。农村集体经济组织可以通过入股、租赁等方式，将耕地、林地等自然资源流转交由农民合作社使用，或通过利用集体自有资金、众筹农民闲散资金、整合财政支农资金等方式投资加工、仓储、商品化处理等农民合作社经营所需的设施设备，提升农民合作社的运营能力。二是人力资本整合。在乡村人力外流的条件下，乡村仅有的高素质人才大多沉淀于“村两委”和农村集体经济组织之中。通过两类主体融合发展，农民合作社可以充分利用农村集体经济组织的人力资本，利用村组干部的社会管理优势和政策把握优势促进农民合作社效益提升。三是社会资本整合。在农村集体经济组织内部成员间有着熟人社会中的信任与合作基础，担任农村集体组织管理人员的多为村干部，在村社内具有权威和公信力。两类主体融合发展能够间接促进农户参与合作社公共事务，增强合作社的内部黏合度。在城乡要素对流加速的背景下，农村集体经济组织还可以作为承接城市要素下乡的重要载体，通过对外联结投资主体、科研机构等方式与合作社建立合作机制，从而帮助合作社拓展发展空间。

(二)发展共治

构建发展共治机制需要有明晰的产权结构，能够实现产权细分流转，通过集体资源资产所有权和经营权的“两权分离”，将经营权交由农民合作社，农村集体经济组织以入股者或成员的身份加入农民合作社。构建发展共治机制的关键是要明晰两类主体的比较优劣势，使其在产业发展和治理上均能从事各自擅长的环节和领域。一是产业协作共治。具有竞争性、专业性的生产经营如特色种养、农产品商品化处理和加工等交由农民合作社实施，而农村集体经济组织利用组织统筹优势、村社权威优势等，提供物业管理、矛盾协调、组织原料供应等具有“在地性”特征的服务，形成农村集体的服务性收入，并协调公共投资如公益性农技服务机构、基础设施建设项目等投入合作社。换言之，由农民合作社以直接的产业经营推动价值创造，农村集体经济组织通过在地配套支持、争取外部支持来间接地保障价值创造。二是治理管理共治。农村集体经济组织虽不宜介入农民合作社的具体事务，但须发挥治理辅助功能，在合作社健全民主管理、监督治理、财务管理等各项制度上给予帮助，从而促进合作社规范运行。

(三)利益共享

利益共享机制是要让农村集体经济组织、农民合作社共同分享发展红利，并增进整体福利。一是确保农村集体经济组织与农民合作社实现收益共享。重点是要确保不直接或较少参与价值创造的农村集体经济组织分享产业增值收益，建立农村集体经济组织对资产性收益的动态分享增长机制，拓展产业红利和生态红利的分享路径。二是平衡农民合作社相互之间及其与其他市场主体之间的利益关系。为防范乡村产业发展中较易出现的因经营项目同质化的“零和博弈”竞争，应强化农村集体经济组织的村域统筹发展功能和农民合作社的组织协同功能。农村集体经济组织可从村域出发，划清不同经营主体的业务范围和利益界限，创设经营秩序，促进互补协作，实现利益均沾。

通过以上分析可知，共建是基础，通过两类主体的融合发展实现自然资源、物质资源、社会资本、人力资本等各类资源的集聚，为共同参与、共同分享提供基础条件。共治是核心，农民合作社在“分”的层面上创造盈利和价值，农村集体经济组织则在“统”的层面上通过配套支持和治理改进的方式促进农民合作社良性发展，以互补协作突破长期以来农村基本经营体制的“统分困局”。共享是目的，促进多元主体共同分享发展红利，是共建共享的动力源泉。详见图1。

图1 农村集体经济组织与农民合作社融合发展的应然样态示意图

四、农村集体经济组织与农民合作社融合发展的实践缺憾与完善举措

由于农村集体经济组织与农民合作社融合发展是新近才增多的现象，与近年来农村集体产权制度改革得以实施、集体经济价值重新得到重视密切相关，但两类主体良性融合机制构建仍需在不断试错中完善。

(一)实践缺憾

现实表明，在农村集体经济组织与农民合作社融合发展的实践中已经产生了低层次融合、低效率融合等问题，偏移了共建共治共享的应然样态。

1.在资源共建方面的缺憾

2.在发展共治方面的缺憾

从共治的角度来看，在两类主体融合发展中易出现组织边界模糊的问题，表现在双方之间的决策管理、财务收支、成员关系和资源资产权属等未明确理清，这在农村集体经济组织、党支部、村干部领办的农民合作社情境下表现得尤为突出，存在着资产流失风险和内部人控制风险。其原因为：一是组织领导人角色感知错误。对于一些村干部发起成立的农民合作社，村干部、集体经济带头人和合作社带头人的多重身份极易导致角色感知错位，若缺乏外部引导和内部约束，易造成治理混淆。二是两类主体本身的制度不完善。农村集体经济组织与农民合作社融合发展需要处理更为复杂的经营与利益关系，需要更为完整的制度作为配套，这要以农村集体经济组织和农民合作社本身的制度健全作为前置条件。但是，农村集体产权制度改革仅仅建立了基础制度，更多的财务管理、资产管理、民主管理等整套制度完善则是一个长期过程。特别是在脱贫攻坚中，贫困村“脱贫摘帽”考核要求贫困村完成村集体经济人均收入达标的硬性要求，导致农村集体经济组织采取了“先发展、后建章立制”的实施路径，制度建设滞后于发展进程。同时，部分农民合作社“核心成员+普通成员”的成员异质性特征明显，主要由大户或企业主导合作社发展，导致合作社无动力健全治理机制以保障公平共享。

3.在利益共享方面的缺憾

在农村集体经济组织与农民合作社的利益共享上存在以下问题：一是利益联结松散。一些农村集体经济组织将土地、房产等资源资产“一次性”流转给农民合作社，未建立流转收入随产业增值的动态增长机制，造成农村集体经济组织未来隐性收益受损。这种关联切割式的交易，致使农村集体经济组织无动力帮助农民合作社规范管理和提供服务保障。二是价值分享渠道单一。两类主体的融合分享发展较多地体现在资产价值分享上，对产业红利和生态红利的共享挖掘亟待体现。在产业发展中未充分挖掘农村集体经济组织在服务供给中的作用，未能有效拓展集体经济组织的服务型收入。因生态产品核算难、定价难、交易难和市场对生态产品价值的认知不足，推进集体经济组织生态资产的价值实现尚处于初步探索之中。

(二)完善举措

当前，农村集体经济组织与农民合作社融合发展趋势已经显现，其顺应了农业经营组织化趋势，契合了两类主体的内在性质与功能作用，展现出良好的发展潜力，但仍存在着实践缺憾，采取以下五个方面的举措至关重要。

1.强化农村集体经济组织的乡村发展主体功能

只有在农村集体经济组织的角色定位再认知和优势功能具备的前提下，农民合作社才有与其融合发展的需求基础。因此，应当进一步确保农村集体经济组织的农民利益代表主体和资源整合主体的重要地位，更好地为农民合作社提供支持。一是探索整体性的村社资源利用模式。可以由农村集体经济组织参与或主导村庄规划，明确区域内总体发展方向，在此基础上，整合村域内的闲置承包地、林地、宅基地以及废弃公益性建设用地等资源，再根据村庄规划将资源有序配置给农民合作社以及其他经营主体。与分散式的资源配置方式相比，资源整体利用能够实现规模效应，发现资源交易价格，并加速生成业态有配套、空间能匹配的产业体系。二是完善农村集体经济组织制度。持续性地完善收益分配、监督管理、民主参与等制度，强化经营性风险防控，建立农村集体产权交易平台体系，使集体经济组织的发展行为在规范制度框架内进行，发展获益得以通过制度予以公平分配。

2.增强农民合作社的服务功能

生产性服务是农民合作社的重要功能，也是共享价值理念的实践体现。通过生产性服务供给，农民合作社不仅可以实现自身收益增长，也会与村集体、农户密切信任关系，降低融合发展的交易成本。强化农民合作社的服务功能需要从能力和意愿两个方面着力。一是增强实体化运营能力。在多数合作社发展仍然艰难的情况下，引导其与企业、科研机构、村集体等多元主体建立合作机制，注入外部资源，帮助其完善仓储保鲜、冷链物流链条，健全营销体系，形成实体化运营能力。二是增强服务供给意愿。关键是要增强普通成员对合作社发展要素贡献的意愿，可按照“基本股+发展股”的股权模式，鼓励普通社员二次投资入股合作社，以社员的投资参与来促进产品参与、治理参与，缔结更紧密的利益联结，促进合作社规范化运行。

3.建立权责清晰的合作协同关系

农村集体经济组织和农民合作社的融合发展应当建立在自愿、平等和互利等原则基础上，并以正式的契约文本和规章制度明确双方的权利、责任和义务。一是健全合作机制。在农村集体经济组织和农民合作社的资产租赁、合作共营等合作方式上，主要通过现金配股、土地和房产入股等方式，建立混合所有制经济形态，形成紧密的合作关系。二是明晰双方权利与责任。对于组织边界易混淆的集体领办的农民合作社，要厘清两者之间在成员权益关系、财务管理、资源资产产权、收益分配等方面的差异，尤其应避免对合作社的各种行政性干预，干扰合作社基于市场原则的正常运行。引导农村集体经济组织参与农民合作社的治理机制与管理制度建设，形成合作社异化的监督制衡力量。

4.健全多重式公平分享的利益联结机制

构建合理的利益分配机制是农村集体经济组织与农民合作社良性融合发展的关键所在。一是完善资产性收益共享机制。在引导农村集体经济组织资源资产用于农民合作社发展的同时，还需要构建资产性收益分配的动态增长机制，要以“租金动态上涨”“保底收益+二次分红”等方式让农村集体经济组织和农户能够长期分享资产价值增值。二是建立产业性收益共享机制。农村集体经济组织可为农民合作社发展提供外部服务和资金支持，进而形成服务性、投资性等收入。三是创新生态性收益共享机制。顺应生态产品稀缺性增强的趋势，一方面，由农村集体经济组织负责村域内的环境整治与维护，保障农民合作社发展产业所需的生态产品供给；另一方面，健全乡村生态产品价值实现的核算、评估、交易等整套机制，探索将村域内的生态产品的调节服务纳入生态产品价值核算体系，将生态产品作为农村集体经济组织与农民合作社合作经营的重要股权资产，从而形成股份收益，实现“绿水青山”的转化增值。

5.全方位创新支持政策

应以协同性的政策支持降低两类主体融合发展的交易成本，提升融合发展效率。一是推进政策整合。对两类主体不能以分割平行的两套政策框架分别予以支持，而是要搭建政策整合平台，将双轨运行的现行政策支持方式纳入一体化的政策扶持框架，避免有限政策资源的重复性支持，提升政策实施绩效。二是推进政策优化。两类主体融合发展必然需要更具针对性的政策支持。应当在政策整合基础上进一步优化财政、金融、土地、人才等系统性支持政策，重点是要结合农村土地制度改革，以盘活的闲置和低效利用土地资源注入农村集体经济组织，形成两类主体融合发展的重要资源基础。同时，以强化实体化运营能力为重点支持仓储保鲜、冷链物流和销售体系建设，从而显著提升两类主体可持续的融合发展能力。

五、结论

实现农民农村共同富裕进程是农业生产效率改进的过程，是小农户组织化的过程，也是乡村财富分配机制不断优化的过程。农村集体经济组织与农民合作社融合关系构建有利于实现农业经营规模化和要素集约化，强化乡村发展的主体支撑，并通过收益分享、产业链带动、公共产品供给等方式促进乡村社会增值财富的共享，这无疑是对“先富带后富”这一重大理论命题的进一步实践探索。

本文得出以下结论：一是从两类主体组织关联的层面来看，应当增强农民合作社的服务功能，发挥其市场适应优势，帮助农村集体经济组织嵌入市场网络，实现其经营性收入增长；同时，农村集体经济组织可以发挥其组织统筹优势、资源动员优势及政策支持优势，帮助农民合作社规范内部治理、密切农社联结、注入更多资源，形成平等互惠、分工协作的共建共治共享格局。二是从乡村发展整体利益上来看，因采取致力于多元主体利益普惠目标、能发挥两类主体各自优势的发展方式，农村集体经济组织的职能重点为资源供给、经营资产和支持服务，农民合作社则从事专业性、竞争性的市场经营，这样才能编织起上下游链条相衔接、产品与服务相配套的产业生态网。

当前，随着乡村土地资源、农业资源、生态资源、历史文化资源的全方位挖掘，应当同步完善配套产业组织体系，优化形成政府、农村集体经济组织、农民合作社、小农户等多方协同的乡村发展新模式。政府的职能是通过制定区域性的发展规划，优化乡村投资环境，引导城市要素有序流入乡村；农村集体经济组织的角色定位在于其作为外部市场和内部社区之间的衔接者，对外作为城市要素流入的衔接载体，对内强化农民互助合作，促进村域资源有效整合、有序开发和发展利益共享；农民合作社应增强产业带动功能和牵引小农户发展作用，促进农业生产效率提升和农户福利增进。