公安机关协助配合监察机关的行为性质及程序构造

郑 琳

（大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026）

引 言

公安机关协助配合监察机关，是监察体制改革过程中的重要议题。监察机关由于手段、权限的相对缺失以及执法力量的匮乏，在监察过程中必然要寻求公安机关的协助与配合。公安机关协助配合监察机关履行监察职责，既是《监察法》的明确要求①《监察法》第四条的概括式规定以及其它条款在搜查、通缉、限制出境、案件移送、留置、技术调查、技术鉴定等方面协助配合事项的具体规定。，也是实践中开展监察工作的必要保障。值得关注的是，2021年9月正式实施的《监察法实施条例》中有多个条文涉及到公安机关协助配合监察机关②《监察法实施条例》的规定分别是第九条概括性规定，第五十一条监察机关为主的调查，第六十九条证据转化，第九十条采取保护措施，第九十九条留置，第一百一十五条搜查，第一百五十三条技术调查，第一百五十八至一百六十一条通缉，第二百零九条追缴或责令退赔，第二百三十八条防逃，第二百三十九条财产转移，第二百四十五条红色通报。，进一步细化和丰富了《监察法》中关于公安机关协助配合监察机关的规定，其重要性不言而喻。梳理目前公安机关协助配合监察机关的学术研究可以发现，在认知公安机关协助配合监察机关关系[1]的基础上，已有学者从公安机关与监察机关的协助配合[2]与衔接[3]机制、范围[4]等制度层面展开构建与探讨。不过笔者认为，就公安机关协助配合监察机关的行为性质而言，在缺乏最基本探讨的前提下，仓促进行程序构造是不妥当的。因为监察机关集党纪处分、职务违法查处和职务犯罪查处三项职能于一身，公安机关协助配合监察机关的程序机制应当在厘清行为性质的基础上进行区分构造。否则将党纪、行政与刑事混为一谈，不利于公安机关协助配合监察机关程序机制的合法、有序地构建。特别是在公安机关协助配合监察机关的过程中，如果混用行政程序和刑事程序，显然不利于人权的保障。[5]因此，笔者在本文中将首先探讨公安机关协助配合监察机关的行为性质，在此基础上提出公安机关协助配合监察机关机制的程序分化构造，最后根据当前协助配合过程中的争议与问题，提出公安机关协助配合监察机关程序改革的未来方向。

一、公安机关协助配合监察机关行为性质的双重属性

（一）公安机关协助配合监察机关的宪法基础：存在两种解释方案

《宪法》第一百二十七条第二款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。”该条款确立了公安机关协助配合监察机关的宪法依据，也是未来公安机关协助配合监察机关制度构建的宪法基础。

然而，仔细端详宪法该条款的表述却发现，其并没有将执法部门明确为公安机关。实际上，这一条款最终写入《宪法》之中，是经过仔细斟酌的，语言表达非常精确。《宪法》第一百二十七条第二款是对《监察法》第四条第二款的复制与尊重。在《监察法》草案二审过程中，至少有两种建议：（1）监察机关办理职务违法犯罪案件，应当与司法机关互相配合、互相制约；（2）监察机关办理职务违法犯罪案件，应当与人民法院、人民检察院和公安机关互相配合、互相制约。但是，最终拟定条文时，并没有采纳以上两种表述，而是仅明确罗列作为司法机关的人民法院、人民检察院。对于公安机关，则将其放入“执法部门”之中。[1]2

因此，解释这一条款有助于解释《宪法》对于公安机关协助配合监察机关的定性。从宪法解释学的视角来看，如何解释这一条款，便会产生分歧。“执法部门”是否仅是行政机关？如果仅指行政机关，那么监察机关与作为行政机关的公安机关的协助，一般即为行政协助。也就是将“执法部门”视为行政机关，再将公安机关套入作为行政机关的“执法部门”之中，得出行政协助的结论。[6]16

但是，关于执法部门还存在另一种解释可能，也就是执法部门未必仅包括行政机关，比如军事机关也可能成为执法部门。[7]因此，如果不局限在“行政机关”的意义上解释“执法部门”，进而不局限在行政机关的意义上理解公安机关，那么也就容易发现公安机关作为刑事司法机关的机关属性。如此一来，在公安机关协助配合监察机关语境中，也就会拓展对协助性质的理解。

因此，对于公安机关协助配合监察机关宪法基础的两种不同解释方案，也为公安机关协助配合监察机关行为的性质争议埋下伏笔。

（二）学界同样存在两种观点的争锋：行政协助说与刑事司法协助说

1.行政协助说

有学者参考行政协助的程序规定构建公安机关协助配合监察机关的制度[2]162-167，本质上将公安机关协助配合监察机关定位成一种行政协助。公安机关协助配合监察机关与行政协助有天然的相近性，因为早在监察机关成立之前的行政监察机关，就与公安机关建立了行政协助配合的机制①《监察部、公安部关于监察机关在查办案件中公安机关予以协助配合的问题的通知》（监发[1989]31号）；《中华人民共和国行政监察法实施条例》（国务院令第419号）第17条；《中华人民共和国行政监察法》（2010年修正）第二十二条。，这一历史渊源使得公安机关协助配合监察机关很容易走向行政协助的制度路径。此外，行政协助制度较为丰硕的研究成果，也为公安机关协助配合监察机关提供了理论和制度的支撑。不过，监察机关毕竟不是行政机关，公安机关协助配合监察机关也不能照搬适用行政协助的一般原理与制度构建。将公安机关协助配合监察机关定位成行政协助，虽然可操作性较强，但是将职务犯罪查处过程中的公安机关协助配合监察机关也套用行政协助的机制，显然不利于对犯罪行为的打击与人权的保护。职务犯罪过程中监察机关对调查措施的运用和程序的审核要高于职务违法的查处，以此类推，公安机关协助配合监察机关的程序和证据标准要求也当然要高于行政协助。[8]

2.刑事司法协助说

有学者认为，监察机关的调查权通常属于刑事案件侦查权的范围，因此其将公安机关协助配合监察机关更多地是放在刑事司法协助的层面探讨，所依据的也是《公安机关办理刑事案件程序规定》和《刑事诉讼法》等有关法律规定。[9]实践中，有些地方的公安机关也是持此种观点。比如福建省公安厅就认为，其制定的《福建省公安机关支持配合监察机关查办案件工作规定（试行）》是履行刑事司法职能过程中制作的信息。言下之意，公安机关协助配合监察机关只是刑事司法协助。笔者认为，上述观点认为公安机关协助配合监察机关是刑事司法协助，有以偏概全之嫌。虽然实践中有相当一部分需要公安机关协助的是涉及监察机关查处职务犯罪的案件，但这并不意味着所有公安机关协助配合监察机关的案件都是刑事案件，只能按刑事司法协助的程序处理，仍然有一部分案件是涉及职务违法和违纪的行为。如果动辄以刑事司法协助的高标准要求所有的公安机关协助配合监察机关行为，显然是“高射炮打蚊子”，会浪费时间和成本，违反比例原则。

（三）公安机关协助配合监察机关是兼具行政与刑事司法性质的职务协助行为

公安机关协助配合监察机关，既不能完全等同于行政协助，也不能以刑事司法协助以偏概全。因为公安机关协助配合监察机关往往发生在职务履行的过程中，根据公安机关协助配合监察机关的双重属性，应当认为公安机关协助配合监察机关是兼具行政与刑事司法性质的职务协助行为。①实践中，党纪处分一般附着于行政违法，违纪违法一般具有同一属性。因此在本文中，笔者所探讨公安机关协助配合监察机关的行政属性，包括了党纪的维度。

1.双方权力构造的复合性

监察权并不能简单地等同于行政权或是刑事司法权，其应当属于一种“复合性权力”。[10]即使属于监察权重要组成部分的调查权，也是一种“复合性权力”，兼具行政与刑事司法的性质。[11]此外，在公安机关协助配合监察机关过程中，与监察权对应的警察权，同样具有行政权与刑事司法权二元构造的特征。[12]正如学者所言，在职权结构上监察机关类似于公安机关，都是集行政执法权与犯罪调查权于一身。[13]监察机关以及公安机关权力构造的复合性，决定了公安机关协助配合监察机关的行为性质同样具有双重属性。这就意味着，从权力行使的角度出发，权力之间的协助与配合应当对等，否则极其容易造成权力的滥用。以监察机关行使调查权中的查封、扣押为例，如果发生在职务犯罪案件中，需要公安机关进行刑事司法协助。公安机关为了取证的方便，以行政强制措施协助的方式介入，规避了高规格的刑事启动要件以及刑事监督标准，就属于权力行使的恣意。

2.机关定性的名与实之争

尽管监察机关经十九届中央纪委二次全会工作报告指出，纪检监察机关是政治机关，在《宪法修正案》文本中表述为“国家的监察机关”，也有学者认为是监督机关。[14]但在监察机关的实际工作运转过程中，其扮演的角色却经常流转于行政机关与司法机关之间，履行职务违法和犯罪查处的双重职能。公安机关亦是如此。[15]虽然公安机关是政府的组成部门，理应属于行政机关，但是公安机关所履行的刑事司法职能，决定了其司法辅助机关的地位。即使有学者持不同观点，也无法忽视公安机关实际承担的刑事司法职责。[16]监察机关与公安机关定性的名与实之争决定了公安机关协助配合监察机关也必然是兼具行政与刑事司法的双重属性。这就充分表明，在实际办案过程中，必须要准确定性监察机关与公安机关实际承担的角色，避免角色的混淆和借用。例如当监察机关决定通缉时，公安机关就必须要以刑事机关的身份执行，充分调用网上追逃、通缉令、协查通报、悬赏通知和边控通知等通缉手段[17]272，高效完成这一项协助配合的刑事性强制性措施。[18]而不能只是从行政协助的程序去出警履责，否则极有可能造成职务犯罪嫌疑人的逃脱，贻误办案时机。

3.办理案件类型的多样性

监察机关办理的案件，既包括职务违法的案件，也包括职务犯罪的案件。职务违法与职务犯罪案件之间往往还存在着交叉和关联，这就决定了公安机关协助配合监察机关的案件类型具有多样性的特征。如果公安机关协助配合监察机关只适用单一的行政协助程序或是刑事司法协助程序，显然不能够应对错综复杂的案件类型的需要。更何况，程序适用的错位或者越位，不仅妨碍监察权的合法有效行使，也不利于监察对象权益的保护。因此，应当根据办理案件的不同类型，具有针对性地适用不同的协助程序。以监察机关请求公安机关查询信息数据为例，如果仅仅是发生在职务违法案件中，按照正常的行政协助的程序流程即可，可由交警部门或是户籍部门提供数据文件、视频资料。但是如果发生在职务犯罪的案件中，需要公安机关的刑事技术进行大数据侦查[19]，就需要更为严格的刑事程序的审查，由网侦部门或经侦部门提供数据资料。

综上所述，正是因为监察机关与公安机关双方权力构造的复合性、机关定性的名与实之争以及办理案件类型的多样性等因素，决定了公安机关协助配合监察机关是兼具行政与刑事司法性质的职务协助行为。

二、公安机关协助配合监察机关程序的二元构造

之所以先探讨公安机关协助配合监察机关的行为性质，是因为行为性质直接影响程序的分化问题。如果公安机关协助配合监察机关发生在职务违法的案件中，应当适用行政协助的程序规定。反之，发生在职务犯罪的案件中，则应当适用刑事司法协助程序。公安机关协助配合监察机关的行为的性质是区分程序分化的基本前提，如果不加明辨，会造成程序的混淆使用，影响监察案件审理查处的效率和质量，难以形成反腐合力。

（一）程序分化的理论与诠释

“程序的对立物是恣意，因而分化和独立才是程序的灵魂。”[20]24程序分化，是法律程序的灵魂，是限制裁量恣意的有效工具。我国法律体系中并非缺乏程序，但缺少不断分化的程序体系。[21]22程序分化能够促进权力之间的分工与制约，保障程序相对人的合法权益，彰显法律程序的独立价值。[22]

在权力的分工与制约方面，以搜查为例，程序分化使得监察机关无权直接“命令”隶属于行政机关的公安机关予以行政协助与配合，必须走刑事司法协助程序。此外，公安机关通过刑事司法程序对监察机关进行搜查依法予以协助，不仅是对监察机关行使这一权限、运用搜查手段的配合，而且也是一种刑事制约和监督，有利于防止监察机关权限的滥用。[23]76

在被监察对象权益保护方面，程序分化的作用更是不可小觑。以留置为例，如果监察机关查处的是职务犯罪案件，留置的程序就应当走刑事司法程序而非行政协助程序。否则无论是对留置过程中可能产生暴力抗法行为的阻止，还是对于留置人员的安全看护和讯问[24]119，人权的保护力度就会匮乏。毕竟刑事警察的强制力总体要高于行政警察，刑事侦查的正当程序标准也要高于行政正当程序的标准。反之，如果监察机关只是查处职务违法案件时使用留置措施，需要公安机关协助配合时，通过行政协助程序即可。否则监察机关有耽误查处效率，延误办案时机之虞，继而影响被监察对象的权益保护。

在法律程序的独立价值方面，程序分化是在公安机关协助配合监察机关过程中对于程序正义的追求。首先，公安机关协助配合监察机关的程序分化就是法律程序独立价值的重要特征。其次，在公安机关协助配合监察机关过程中，通过行政协助程序与刑事司法协助程序二元构造的程序运作，法律程序的价值进一步得到实现。最后，公安机关协助配合监察机关程序分化中，对案件类型所走程序的可预测性以及监察机关、公安机关和被监察对象的理性参与等要素，彰显着法律程序独立价值中最重要的价值——人的尊严价值。[25]227,254

（二）区分行政协助程序和刑事司法协助程序

在程序分化理论的指导下，公安机关协助配合监察机关的程序可以分化为行政协助程序和刑事司法协助程序两种程序类型。

行政协助程序，主要适用于职务违法案件。在我国目前还没有统一的行政程序法出台的情况下，行政协助适用的法律规范主要是《监察法》及《监察法实施条例》、地方的行政程序规定①《湖南省行政程序规定》第十七条（湖南省人民政府令第222号）；《江苏省行政程序规定》（江苏省人民政府令第100号）第十六条；《浙江省行政程序办法》第三十九条（浙江省人民政府令第348号）等。，一些省市出台的行政协助管理办法②《上海市行政协助管理办法（试行）》（沪政发[2017]17号）；《厦门市行政协助管理办法（试行）》（厦府办[2018]36号）等。以及在监察体制改革过程中，地方公安机关出台的配合监察委的内部规则。③《福建省公安机关支持配合监察机关查办案件工作规定（试行）》；《湖北省公安机关协助配合监察机关调查的办法（试行）》等。

刑事司法协助程序，主要适用于职务犯罪案件。刑事司法协助适用的法律法规主要是《监察法》《监察法实施条例》《刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》以及地方公安机关出台的配合监察委的内部规则。例如当监察机关需要公安机关进行搜查协助时，依据的就是《监察法》第二十四条、《监察法实施条例》第一百一十五条和《公安机关办理刑事案件程序规定》（2012年修正）第二百二十条的规定。（关于两者的细致区分，参见表1）

表1：行政协助与刑事司法协助的区分

（三）公安机关协助配合监察机关过程中调查措施程序的分类探讨

在区分公安机关协助配合监察机关的行政协助程序与刑事司法协助程序之后，下一步就应当对公安机关协助配合监察机关过程中调查措施程序进行分类探讨，这也是制度落地的关键所在。监察机关需要公安机关协助的措施到底有哪些，目前还存在一定的争议。不过分梳《监察法》《监察法实施条例》的规定，具体应当包括搜查、通缉、限制出境、案件移送、留置、技术调查、技术鉴定、监察机关为主的调查、证据转化、采取保护措施、追缴或责令退赔、防逃、防止财产转移、红色通报等事项。

上述公安机关协助配合监察机关过程中可以采用的调查措施，哪些只能适用于刑事司法协助程序，哪些又可以都适用呢？在笔者看来，可以类比刑事侦查措施[26]和行政措施进行分别归类。根据《刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》关于“侦查”的规定④根据《刑事诉讼法》关于“侦查”的规定，侦查权的范围主要包括：讯问犯罪嫌疑人，询问证人，勘验、检查，搜查，查封、扣押物证、书证，鉴定，技术侦查措施和通缉。《公安机关办理刑事案件程序规定》还规定了询问被害人，查询、冻结存款、汇款和辨认。杨正鸣,倪铁.侦查学原理[M].上海:复旦大学出版社，2013 : 84-88.，与侦查措施最为类似的调查措施是搜查、通缉、技术鉴定和技术调查，这四种调查措施只能适用于刑事司法协助程序。根据《监察法实施条例》的规定，监察机关为主的调查、证据转化主要在职务犯罪案件中，只能适用刑事司法协助程序。防逃、红色通报一般也是在职务犯罪案件中才会存在，也是适用刑事司法程序。留置⑤由于留置具有行政执法与刑事侦查的双重属性，其既适用于行政协助程序，也适用于刑事司法协助程序并无障碍。谭世贵.监察体制改革中的留置措施:由来、性质及完善[J].甘肃社会科学，2018,（2）: 170；姜涛.国家监察法与刑事诉讼法衔接的重大问题研究[J].南京师大学报（社会科学版），2018,（6）: 107.、案件移送、采取保护措施、追缴或责令退赔、防止财产转移等手段由于在行政执法和刑事司法中都可以运用，因此既适用于行政协助程序，也适用于刑事司法协助程序。比较特殊的是限制出境的相关规定。有学者就认为，公安机关协助限制出境执行权的法律属性归于一般治安管理权与出入国(边)境管理权，应当是行政执法行为。[27]按照限制出境的行政属性，其应当适用行政协助程序。不过，由于限制出境的适用往往与刑事司法存在紧密关联，出于实际考量，其运用更高标准的刑事司法协助程序也并无不可。（相关细致梳理，参见表2）

表2：公安机关协助配合监察机关过程中的调查措施

（四）分化基础上的转化和衔接

监察协助过程中适用的调查措施程序分化，并不是一成不变的。换言之，行政协助程序与刑事司法协助程序之间可以进行转化。在立案前的初查程序[28]，可以初步判定是职务违法案件还是职务犯罪案件，继而决定采取何种调查措施时，适用相应的程序机制。但是随着正式立案和调查的深入，可能发现原本职务违法的案件会升格为职务犯罪案件，或是职务犯罪案件会降格为职务违法案件，这时候就需要及时做好程序之间的转化和衔接工作，防止出现程序的混淆和错位，影响办案效率和人权保障。

具体而言，转化和衔接涉及两种情形，一种是由行政协助升格为刑事司法协助，此时就要注意证据、调查措施的及时转化，避免滥用行政措施的便宜性，导致公安行政权和侦查权的错位[29]以及监察机关违法和犯罪查处职能的混用，造成权力的滥用。[30]另一种是由刑事司法协助降格为行政协助，同样有转化的问题，此时一方面应当适用更为简便的行政程序，注重效率性。另一方面也能避免对仅涉嫌职务违法的公职人员采用更为严厉的刑事程序措施，违背平等原则和法制统一原则。[30]28

三、公安机关协助配合监察机关程序改革的未来方向

（一）程序分化视野下监警职务协助规则的出台

当运用程序分化理论时，应当从立法上积极明确。[22]62就目前公安机关协助配合监察机关相关的法律规范来看，基本没有贯彻程序分化的理念，可以说立法上处于空白状态。因此，加强立法就显得尤为必要。公安机关协助配合监察机关究竟选择怎样的一种立法模式？需要结合多方面因素来进行考虑。

首先是立法篇幅的选择。有学者提出，通过出台监察程序法，在其中设监察协助专章，对各类协助配合机制作统一规定。[2]171笔者认为，虽然监察程序法的出台，能够为公安机关协助配合监察机关提供底线的程序保障，但是公安机关协助配合监察机关毕竟不同于其它监察协助，即使在内部执法过程中也有行政协助与刑事司法协助。因此，只通过专章规定监察协助来为公安机关协助配合监察机关提供法律支撑，缺乏可操作性。比较可行的做法是在已经处于征求意见阶段的《监察法实施条例》提供最基本的程序条款的基础上，具体的程序分化视野下的制度建构，可以通过出台监警职务协助规则予以明确，将法律与实践连接起来。[31]

其次是立法位阶的选择。监警职务协助规则的立法位阶是定性为立法解释，法律、法规、规章，还是规范性文件？我国台湾地区机关制定的“职务联系办法”分为两种类型，一种是共同制定的法律，另一种是机关自己制定的内部规则。[32]结合我国大陆地区的实际状况，笔者认为由国家层面的监察委、公安部共同出台规章性质的监警职务协助规则比较适宜。具体理由如下：一是国家监察委员会已被明确，有根据宪法和法律制定监察法规的职权。国家监察委员会也已经制定《监察法实施条例》，作为实施《监察法》的具体规定。由于监察法规规定的全面性，从目前的条例来看，虽然有多条文涉及监警协助，但还是不够全面，比如搜查中“工作需要”的范围[33]、留置场所设置、被留置人员看护、阻止暴力抗法、收集调取证据、查阅调取信息、查封扣押、勘验检查等内容还需要进一步细化。因此作为其配套规则，监警职务协助规则的位阶只能是规章或规章以下的规范性文件。二如果是规章以下的规范性文件显然缺乏法律效力，立法位阶过低，基本等同于机关之间的内部规则，不利于被监察对象权益的保护。因此，衡量各方面因素，将监警职务协助规则定位为规章更合适。三是由国家监察委员会、公安部共同参与，国家层面统一出台的监警职务协助规则，能够汲取两机关之间的意见，做到利益平衡并且能够在全国统一适用。继而打破地方规则的不统一，克服公安机关自己制定规则时的利益保护与权责不对等问题。

最后是立法篇章的设置。监警职务协助规则，可以设置为总则、行政协助程序、刑事司法协助程序、法律责任四章。其中需要强调的是，行政协助程序与刑事司法协助程序中应当内含具体调查措施的适用条件、范围和程序规定，并且相关的规定不能与上位法相抵触，只能作为上位法的细化和补充。

（二）程序规制中的公私合作理念引入

公私合作，业已成为程序法治实践中的新动向。[34]在警察任务领域，治安承包，交通管理、消防救援等吸收民间力量参与等现象已经屡见不鲜。将公私合作的理念导入公安机关协助配合监察机关的程序规制中，由私人部门来承担部分传统上由国家机关承担的公共活动[35]83，一定程度上能够提高办案效率和效能。[36]96不过，公安机关协助配合监察机关程序规制中的公私合作，同样需要区分行政与刑事程序下的不同调查措施，并非所有调查措施都可以由第三方私营部门介入。

首先需要讨论的是只能在刑事司法协助程序下使用的四种调查措施：搜查、通缉、技术鉴定和技术调查。在技术鉴定领域，我国目前已经开放司法鉴定、车辆检测的市场，第三方私营机构所具备的技术优势和人力优势，相较于国家机关更具有灵活性。[37]84因此技术鉴定中公私合作完全可行，公安机关协助配合监察机关过程中完全可以由私营部门提供技术支持。至于搜查、通缉与技术调查这三种调查措施，笔者认为目前还是不宜引入公私合作，由第三方机构替代协助完成。理由是这三种调查措施，极易侵犯公民的基本权利，并且是特殊机关所拥有的专属刑事措施，第三方私营机构显然不具备相应的实施能力。此外，监察机关为主的调查、证据转化以及防逃、红色通报本身就是国家机关的职责，不宜由第三方机构协助完成。

其次需要讨论的是同时能适用行政协助程序与刑事司法协助程序的限制出境、留置、案件移送、采取保护措施、追缴或责令退赔、防止财产转移等措施。在留置领域，监察体制改革过程中，浙江等地的公安机关就已经聘请安保公司人员负责留置人员的看护工作，解决警力不足的问题。因此，留置措施中引入公私合作完全具有实践可行性。不过，由于限制出境、案件移送、采取保护措施、追缴或责令退赔、防止财产转移等手段与警察协助办案的职权存在密切关联，职权的专属性更强，不建议直接由第三方私人部门直接介入，但是可以通过招募辅警的方式，在辅警职权范围内协助完成。

最后梳理上述公安机关协助配合监察机关调查措施可以发现，技术鉴定、留置等调查措施程序中，引入公私合作完全是具备可行性的。其他暂时不宜直接进行公私合作的，可以通过招募辅警的方式进行，以缓解地方公安协助监察机关办案时出现的警力资源紧张的问题。

（三）程序法治的组织机构保障

公安机关协助配合监察机关程序分化的法治化运行，离不开组织机构的有效保障。监察机关内部的组织机构设置应当围绕职务违法与职务犯罪查处分别构建。前者属于行政调查处置部门，后者属于刑事调查处置部门。①监察机关是行政调查部门与专门调查部门的二分，笔者认为将专门调查部门明确为刑事调查部门更贴切。郑曦.监察委员会的权力二元属性及其协调[J].暨南学报（哲学社会科学版），2017,（11）: 71.实践中，宁波市监察委的机构职能设置就由内设的监督检查部门负责轻微违纪违法的案件，由审查调查部门负责严重的违法犯罪案件。因此，当需要公安机关协助时，应当分别由上述部门与公安机关法制部门②有学者提出，明确公安机关的法制部门作为配合监察委办案的牵头部门，负责具体协调工作，并予以相应的职责和程序保障。周佑勇,周维栋.宪法文本中的“执法部门”及其与监察机关之配合制约关系[J].华东政法大学学报，2019,（6）: 92.对接，然后再由法制部门转交给公安机关对应的职能部门，由职能部门负责具体实施③福建地区的实践就是如此操作，福建泰宁县《公安机关支持配合监察机关查办案件的工作规定(试行)》（泰公综〔2018〕51号）。，通过对口协作将配合机制化、常态化。[38]

也有学者提出，当前公安机关协助配合监察机关频繁，很大程度上因为监察机关的“弱权能”取向，为此应当通过监察警察的方式，限缩公安机关协助配合监察机关范围，走向监察机关的“强权能”。[4]104未来可以考虑“对于监察机关的警察设置，在修订《监察法》时在监察机关的内部组织部分加以规定。”[39]笔者认为，设立监察警察是可以考虑的方式，能够进一步增强监察机关的强制力。监察警察与公安警察的协助配合，因为警务的亲密性，配合也会更流畅。当然，在组织结构层面设立专业警种，是协助配合的最高级形式，需要一定的门槛。即使未来因为监警协助的重要性和复杂性需要设立监察警察，监察警察与公安警察的协助配合同样要遵循程序分化的理念，根据案件类型分走行政协助程序或刑事司法协助程序，在提高执法效率的同时，充分保障人权。

结 论

公安机关协助配合监察机关定性为兼具行政与刑事司法性质的职务协助行为，为之后程序分化的构造奠定了基础，能有效避免调查措施程序的混淆和错位。公安机关协助配合监察机关中的程序分化则具体表现为在行政协助与刑事司法协助二分的前提下，对于调查措施程序分类构建。未来的公安机关协助配合监察机关改革，应当继续围绕程序分化构建，包括国家层面出台规章性质的监警职务协助规则，适度引入公私合作以及加强组织机构的保障。笔者相信，通过公安机关协助配合监察机关的不断完善，必然能够进一步增强国家机关的反腐败能力。