完善农村公共卫生重大风险防控机制的思考

谷满意 刘欣

【摘要】现阶段我国公共卫生重大风险控制主要集中在城乡统一的公共卫生风险评估、测量、处置与舆情控制等方面，具体到农村公共卫生重大风险防控机制的理论研究与实践探索还较少。加强农村公共卫生重大风险防控机制完善研究，需要以城乡融合发展为现实基础，以政治学、公共管理学等学科为理论基础，提出问题、梳理问题、提出解决建议。

【关键词】农村  公共卫生  风险防控机制

【中图分类号】R197.1                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.06.014

当前，农村公共卫生服务发展不足已经成为制约基本医疗卫生制度进一步完善的重要因素之一。习近平总书记强调，要“提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平”，“要强化风险意识，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制”。强化农村公共卫生重大风险防控必须要在城乡融合发展背景下体现农村公共卫生重大风险的特性，为农村政治社会稳定发展保驾护航。

完善农村公共卫生重大风险防控机制的必要性与紧迫性

完善农村公共卫生重大风险防控机制是全面推进乡村振兴战略实现的重要支撑。农村公共卫生重大风险防控与乡村振兴战略之间，既互为支撑，又互相推动，乡村振兴战略是经济社会发展与生命健康质量提升的统一体。乡村振兴战略有助于弥补城乡公共卫生发展的差距;有助于改变农村公共卫生落后的现状;有助于农村公共卫生发展获得更多的政策支援和制度供给;有助于在市场机制失效的地方，发挥各级政府和基层自治机构的作用。完善防控机制有助于破解公共卫生重大风险可能对乡村振兴造成的阻碍，为乡村振兴提供稳定的社会环境。

完善农村公共卫生重大风险防控机制是卫生领域改革成果全民共享的迫切需要。要实现改革开放成果全民共享，完善防控机制既是成果共享的组成部分，也需要城乡共享发展来实现。完善防控机制需要城乡资源共享的保障，城乡融合发展是城乡资源共享的主要途径。公共卫生资源城乡共享迫切需要资源分配向乡村地区倾斜，强化分配过程中的监管;利用现代技术手段，促进资源更加合理有效地向乡村地区流动;根据农村公共卫生重大风险控制的需要，实现多种资源的城乡统一调配。通过城乡共享发展，最终实现农村公共卫生重大风险防控能力的提升。

完善农村公共卫生重大风险防控机制是乡村医疗卫生服务体系完善的保障力量。完善乡村医疗卫生服务体系是农村公共卫生体系健全的基础，农村公共卫生体系的完善是乡村医疗卫生服务体系发展的保障，而防控机制是农村公共卫生体系发展的薄弱环节。农村公共卫生体系主要是通过基层医疗机构以及专业公共卫生机构来发挥作用，防控机制完善及发挥作用必然要求上述机构服务能力的提升。完善城乡融合发展体制机制对乡村医疗卫生体系健全的要求涉及传染病防治等诸多公共卫生问题，完善防控机制能有效助推乡村医疗卫生服务处置相关问题能力的提升。

完善农村公共卫生重大风险防控机制是农村应对突发公共卫生事件的迫切需要。当前，应以新冠肺炎疫情防控为契机，弥补农村公共卫生体系建设的短板，提升农村应对重大突发公共卫生事件的能力和水平。现阶段农村公共卫生服务主要在疾病预防与控制等方面，公共卫生重大风险防控面临着人员配置不合理、认知程度较低等一系列问题。城乡融合发展有助于完善农村公共卫生重大风险的快速反应信息传递机制，构建及时、科学及有效的疾病救助机制和疾病防治快速反应的物质保障机制。

农村公共卫生重大风险防控机制面临的主要困境及其原因

长期以来形成的城乡二元结构是根本障碍。城乡公共卫生服务的二元体制导致了城乡在防控机制发展上的巨大差异。农村公共卫生重大风险防控主要依靠城市机制来保障，没有适合农村特点的公共卫生重大风险的识别、评估、预警机制;农村公共卫生重大风险防控主要从统筹角度完善机制，难以体现城乡公共卫生服务二元体制的特点和农村实际状况及需求;城市有较为完善的防控机制，因此城乡在公共卫生重大风险控制的能力、方式与管理上存在巨大差异;同时，城乡治理机构和治理能力的二元性也是导致防控机制差异的重要原因。破除不利于城乡共享公共卫生服务的二元供给和规划体制，是防控机制完善的前提和基础。

多种原因造成的资源错配是主要阻碍。造成城乡公共衛生资源配置现状的根源在于城乡公共卫生资源配置的二元性。城市公共卫生服务大部分依赖公共财政投入，而农村公共卫生服务除去政府投入外，还要依靠村集体或者农民自己来投入，乡村地区公共卫生服务明显落后于城市地区。国家为解决问题还鼓励社会资本参与农村公共卫生服务，但受到医疗资源供给单一性的制约。由于受市场机制作用的影响，人力、物力、财力等资源向城市地区集中，再加上城乡公共卫生机构碎片化管理的制约，城乡公共卫生资源配置的不均衡不断加剧，导致农村公共卫生资源保障不够充分，公共卫生风险防控机制体系不够完善。

农村公共卫生法治建设落后是关键梗阻。立法上，还没有相应法律法规保障农村公共卫生资源投入者的权益以及资源投入的公平与效率;未能实现公共卫生法治建设与乡村治理结构、乡村振兴战略的同步发展;未体现农村公共卫生重大风险的特殊性。执法上，由于大部分农民对公共卫生法律法规的认知不足，以及受到传统习俗与文化的影响，且由于执法人员对农村公共卫生缺乏了解及执法能力不足，导致执法上难以有法必行、执法必严。司法上，专门针对农村公共卫生司法的工作机制还未建立，并未把制度优势转化为司法效能。促进守法上，守法的防线未能得以有效强化与巩固，农村公共卫生风险的相关法制宣传与教育仍有不足，农民的知法、守法意识较为薄弱。

政府管理与服务不到位是重要组织障碍。防控机制完善关键靠党和政府，当前还未有不同层级政府、基层自治组织、公共卫生机构等权责的明确划分;未能构建科学的信息传播与舆情控制体系;风险网络直报系统还未完善;未能实现公共卫生资源配置向农村倾斜;城市地区的公共卫生管理组织未能突破利益局限，未将农村公共卫生重大风险防控机制作为区别于城市的防控机制加以完善;专家咨询系统与政府决策体系未有效衔接;各级政府在重大风险控制中宣传与教育的职能未充分发挥;未充分发挥专业公共卫生机构的作用;未充分发挥农村社会组织的作用。5D69B603-520B-4699-9A40-33D355244244

农村公共卫生重大风险防控机制的完善建议

提高政治站位，破除城乡二元结构是根本路径，充分发挥党组织的引领和党员的带头作用。各级党组织都要提高政治敏锐性和政治判断力，在城乡融合发展体制机制完善中重视破除防控机制固化的城乡二元性;在防控机制的规划上要体现乡村地区的特点;要将公共卫生服务城乡均等化作为重要政治任务，加大对防控机制的投入和支持力度，特别是强化对贫困地区的资源投入;要发挥和规范基层党组織在防控机制完善及任务执行中的责任;强化党员的政治责任感，激发党员在防控机制完善中的政治责任意识;要将防控机制完善与党的其他农村发展战略相协同;将公共卫生重大风险防控机制的完善纳入党组织和党员的政治考核。

提升政府资源配置的公平性，改进现有资源配置方式是根本保障。以资源配置理论为指导，按照农村实际需要，处理好政府与市场在资源配置过程中的关系。一要加大资金投入力度。在公共财政分配和转移支付过程中优化乡村财力配置，不仅要根据防控机制的特殊情况及需求，还要根据农村获取资金的能力进行资源配置。二要加强物资投入力度。重大风险控制所需要的物资要优先配置，保障防控机制有充足的物质基础。三要强化人力资源内引外培。采取多样化教育途径培养农村的公共卫生人才;采取物质与精神鼓励相结合措施吸引公共卫生人才向乡村地区流动，在职称晋升等方面加大支持力度。

坚决落实依法防控理念，健全农村公共卫生法治是关键支撑。全面提高依法防控能力，加强防控机制的顶层设计需要以习近平法治思想为指导，以法治建设理论为基础。立法上，通过立法来规范防控机制的内容、发展方向以及发挥作用的过程;加强舆情控制，加强对政府与基层自治组织责任划分以及对防控机制参与者的权责等方面的规范。执法上，强化各级政府执法规范及执法能力;加大对破坏机制相关因素的惩罚力度;处理好法律与文化传统和习俗的冲突。司法上，要重视农村公共卫生重大风险发生的特殊性，采取特定的司法手段，加强司法上的公平性。促进守法上，采取德法互济的治理方式，以教育理论为手段，加强宣传与教育力度;培养农民知法基础上的守法，以及执法者公正执法的意识。

推进治理能力提升，加强政府“放管服”改革是重要基础。在完善农村公共卫生重大风险防控机制方面，要以习近平总书记关于国家治理的重要论述为指导，以推进国家治理体系和治理能力现代化为抓手，各级党政机关和基层组织要加强风险意识和底线思维，明确各级政府的权责;将更多的权力给予基层自治组织和专业公共卫生机构;完善网络直报系统等的管理作用;加强防控机制运行时的监管;促进多元主体的协同治理;利用现代信息技术，发挥城市的助推作用;通过分级诊疗等制度来实现城市对农村公共卫生风险防控的支持，加强数据治理，加快信息传播与控制体系建设;同时规范与加强农村社会组织的作用，将防控机制完善纳入政府绩效考核评价机制;加大对相关学术研究、科技成果转化和专家建言的支持，推动医疗保障制度建设。

（本文系四川省社科规划项目“城乡医疗服务融合下加强四川农村公共卫生法治保障研究”和四川大学社会发展与社会风险控制研究中心项目“城乡融合发展视域下农村公共卫生重大风险控制机制完善研究”的阶段性成果，项目编号分别为：SC20FZ022、SR21A01）

责 编∕桂 琰5D69B603-520B-4699-9A40-33D355244244