欧洲大国介入印度洋：特点、动机及影响

〔提   要〕近年來，欧洲大国明显加大介入印度洋局势，纷纷推出本国“印太战略”，在印度洋地区加强军力部署和安全介入，加大区域机制参与力度，深化海上安全合作，旨在扩大自身经济利益、提升地缘政治影响力、助推大国战略。欧洲大国的介入导致印度洋地区进一步军事化，扩大了印度的战略优势，协同了美国的“印太战略”。上述政策也面临一系列制约，包括资源投入有限、多个战略方向难以兼顾、战略协调成效不足、各战略支点面临复杂挑战等。因此，短期内欧洲大国在印度洋地区将难有大的作为，虚实结合的综合策略会得到更大重视，扶持印度来维持地区均势将成为欧洲大国的主要策略。

〔关 键 词〕印度洋局势、印太战略、欧洲大国、大国关系、海洋安全

〔作者简介〕曾祥裕，四川大学南亚研究所副研究员

〔中图分类号〕D850

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2022）3期0082-24

*    本文为国家社会科学基金一般项目“印日‘亚非发展走廊’对‘一带一路’倡议的影响”（项目编号：19BGJ066）的阶段性成果。

曾祥裕：《印度海洋安全战略：政策规划与实践》，华夏出版有限公司2021年版，第40-42页。

印度洋是当代国际政治经济的枢纽之地。2017年以来，英国、法国、德国等欧洲大国纷纷采取行动，加大对印度洋地区的介入力度，印度洋由此成为大国势力云集、大国战略协作与政策分歧交织的热点地区。集中研究欧洲大国介入印度洋的新态势和影响，对于全面认识大国印度洋政策的协同效应与分歧点、客观分析印度洋局势的演变与发展，对“一带一路”倡议推进和拓展中国与其他大国在印度洋的合作均有较大的现实意义。

一、欧洲大国介入印度洋事务的主要特点

欧洲大国长期介入印度洋地区。英军长期占据中印度洋的查戈斯群岛，从两伊战争爆发后就持续派遣舰船赴海湾常态化巡航并延续至今，被称为“介子”行动（Operation Kipion）。2003至2011年间，英国海军又借“维和”行动之机介入海湾地区，为伊拉克保护两个石油平台并协助培训伊海军士兵。法国在印度洋有两个海外省和上百万人口，在西南印度洋地区有强大的军事政治影响力，长期驻军3000多人，2009年5月又启用在中东的军事基地。德国近些年也增加了在印度洋上的活动，其军舰2010年和2013年两次与美军舰船在阿拉伯海协同部署。此外，欧洲大国还积极参与西北印度洋地区的多边海军机制，主要聚焦三个方面。一是英国2009年8月起积极参加北约在西北印度洋的“海洋之盾”反海盗行动（Operation Ocean Shield），一直持续到2016年12月行动结束。二是英法德等欧洲多国在亚丁湾水域持续联合开展“阿塔兰塔”护航行动（Operation Atalanta）。三是欧洲大国积极参加美国主导的联合海上力量（Combined Maritime Forces， CMF），英法德迄今分别有13次、11次和5次担任其下属的多支联合特遣舰队司令。

美国在2017年末重提“印太”概念之后，英法德也陆续跟进甚至主动谋划（法国的表现尤为突出），在印度洋的介入行动进一步升级，从较为分散的印度洋政策举措升级为具有系统性的战略设计。这种策略积极利用了“印太”概念兴起的契机，但主要内涵仍然是对欧洲大国原有印度洋政策的进一步升级与深化，具体实施中也体现了欧洲大国在经济利益、地缘影响和大国战略上的强烈诉求。目前，英法德等国对印度洋事务的“升级版”介入主要有以下三个特点。

（一）以“印太战略”覆盖印度洋政策

“印太”和印度洋密切相关但并不完全重合。出于各种考虑，英法德等欧洲大国并未制定明确的印度洋战略，而是纷纷推出各自的“印太战略”，将对印度洋地区的战略考量融入“印太战略”之中。

英国“脱欧”后忙于各种繁杂事务，迟迟没有推出自己的“印太战略”，直到2021年3月才发布《竞争时代的全球英国》政策文件。该文件强调“（包括印度洋在内的）印太地区对英国经济、安全与支持开放社会的全球雄心均至关重要”，明确提出要将战略重心向这一地区倾斜，到2030年要在“印太”实现最广泛且最具融合性的深入存在。

法国是最早拥抱“印太”话语的欧洲大国。2018年5月，总统马克龙率先表态接受“印太”概念，此后出台或更新5份“印太”政策文件。2018年，法国国防部发布《法国与印太安全》，将“印太”界定为从非洲海岸线到美洲海床的广阔地区，横跨整个印度洋和太平洋，并特别强调法国在该地区的独特作用。2019年5月，法国国防部发布《法国印太防务战略》报告，宣称法国是与“印太”安全形势发展息息相关的“印太”大国。此后，法国外交部又公布《法国在印太的伙伴关系》（2021年4月）和《法国印太战略》（2021年7月发布，2022年2月更新）等政策文件，强调“印太战略”已成为法国外交政策和软权力战略的优先任务，明确按印度洋和太平洋之分来阐述其具体行动。法国外交部还将该国的印度洋利益细分为发展蓝色经济、互联互通、应对气候变化、保护生物多样性、海上安全以及促进人员与文化交流等方面。

德国态度也较为积极。2020年9月，德国推出名为《德国—欧洲—亚洲：共同塑造21世纪》的“印太指导方针”，强调“印太地区是德国外交政策的优先议程”，其所界定的“印太”覆盖了整个印度洋和太平洋，表现出与法版“印太”相似的两洋性。在实践中，德国“印太战略”呈现“印太”概念建构的开放性、利益诉求的综合性、行动路径的多边性和政策倡议的实心化等特点。

（二）加强安全存在

军力部署和军事演习是欧洲大国介入印度洋事务的主要抓手。英国1971年后被迫退出印度洋，仅在印度洋中部保留一小块英属印度洋领地（The British Indian Ocean Territory， BIOT），可使用所属迭戈加西亚岛的军事设施。直到2016年“脱欧”之后，英国才决心重返苏伊士以东。2017年秋，英方启用巴林塞勒曼港（Mina Salman Port）的海军支持设施，驻扎英军300余人。2018年10月，英国启用位于阿曼杜库姆（Duqm）的联合后勤支持基地，该基地可驻泊英军核潜艇和“伊丽莎白女王”号航母。2020年9月，英国宣布将耗资2380万英镑（约3000万美元）来扩建杜库姆的后勤支持基地，将其面积扩大3倍并新建1个干船坞，完工后可驻泊英军航母，还可用于支持英国陆军的训练活动。2021年9月，英国第一海务大臣兼海军参谋长托尼·拉达金（Tony Radakin）又公开表示，“希望（英军）舰船能借助迭戈加西亚，更有力地与阿曼和印度乃至非洲东海岸协作”。这一表态引发外界猜测，英国或将在重返西北印度洋的中东地区之后，进一步“重返”中印度洋的迭戈加西亚岛。

除常驻军力，英国海军还积极在印度洋开展行动。2021年9月，英国“江河”级巡逻舰“添马”号（HMS Tamar）和“斯佩”号（HMS Spey）从英国启程前往“印太”海域长期活动，预计为期5年，期间会在印度洋和太平洋穿梭执行任务。2021年7月，英军派遣“伊丽莎白女王”号航母战斗群在孟加拉灣与印度海军举行“康坎”联合演习。同年10月，两国又联合举行规模巨大的首次三军联合演习即“康坎—萨克提”演习（Konkan-Shakti）。

法国在印度洋经营多年，早已在西南印度洋和西北印度洋实现了较严密的军力部署。法国在西南印度洋安全布局的中心是留尼汪岛（La Réunion），位于留尼汪的法军南印度洋地区武装力量司令部（FAZSOI）下辖陆海空三军约1600人，文职人员约300人，其司令直接对法军总参谋长负责。法国在西北印度洋的海上安全布局以非洲之角的吉布提和海湾国家阿联酋互为犄角。吉布提基地是法国最大的海外军事基地，驻军1450人。法国在阿联酋的“和平营”基地（Camp de la Paix）扼守霍尔木兹海峡，包括陆海空三块营地，可驻扎法军650人;扎耶德港附近的海军基地暨后勤基地是法国阿联酋驻军（FFEAU）的司令部，可驻泊除航母外所有种类的法军舰艇;如有必要，法军航母也可停泊于扎耶德港。

近两年，法国又以联合安全行动和军事演习为抓手，进一步加强在印度洋的安全布局。2020年2月，法德意等8个欧洲国家参加的欧洲在霍尔木兹海峡海上感知项目（European-led Maritime Awareness in the Strait of Hormuz， EMASOH）正式启动，其军事分支称“阿格诺尔”行动（AGENOR），主要致力于监控海湾、霍尔木兹海峡和阿曼湾航道。“阿格诺尔”行动由法国主导，司令部也设于法国驻阿联酋海军基地内，由法籍作战司令领导。2020年9月，法国又派遣核攻击潜艇“翡翠”号（SSN Émeraude）和后勤支持船“塞纳河”号（BSAM Seine）赴印度洋和太平洋巡航。法国和印度早已建立“伐楼拿”（Varuna）海军联合演习机制。两军2021年4月在印度洋举行第19轮“伐楼拿”海军演习，法军有“夏尔·戴高乐”号核动力航母战斗群、“阵风”战机与舰载直升机等参演。2022年3—4月，法印又在阿拉伯海举行最新一轮演习。

相较而言，德国在印度洋地区无海外领地亦无军事基地，行事风格较为低调。近两年，德国依托舰船访问、护航行动和小规模演习等，明显加大了在印度洋的安全介入。2020年3月初，德国宣布计划派遣“汉堡”号（FGS Hamburg）驱逐舰赴印度洋，途经西南印度洋的留尼汪岛，横跨印度洋前往澳大利亚，后因新冠肺炎疫情影响被迫取消此行。2021年7月，德国又宣布派遣“拜仁”号（FGS Bayern）驱逐舰赴印度洋活动，期间从地中海经苏伊士运河进入红海，跨印度洋抵达澳大利亚。该舰先后访问印度洋沿岸的巴基斯坦、澳大利亚、新加坡、斯里兰卡、印度等国。2022年1月，“拜仁”号抵达斯里兰卡科伦坡港，与斯海军举行联合演习，紧接着访问印度孟买。

（三）加大对印度洋区域机制的参与力度

近年来，欧洲大国在印度洋地区构建了一些新的区域机制。2021年9月，英国串联美国和澳大利亚推出所谓三边安全伙伴关系（AUKUS）。美国已公开表示要借“奥库斯”联盟等实现“印太”与欧洲伙伴的协同。德国的策略是同时加强与区域性、次区域性和功能性机制的协作关系。为此，德国已正式成为环印度洋联盟（IORA，简称“环印联盟”）的对话伙伴国;谋划加强与环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议机制（BIMSTEC）的对话关系，谋求建立机制化协作，在海洋安全和灾害管理领域加强与地区伙伴的合作;计划加入《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》机制（ReCAAP），为印度洋和太平洋地区的反海盗合作贡献力量。

与德国不同的是，法国对印度洋区域机制的参与表现出更强烈的地缘考虑，既重视区域性的机制，更谋划借多个次区域机制在印度洋构建完整的地缘布局。继2001年成为环印联盟观察员国之后，法国又在2020年12月成为环印联盟正式成员国，影响力进一步扩大。法国是印度洋海军论坛创始成员国，2021年6月起开始担任主席国（任期两年），期间主持了成员国海军首脑会议等多项交流活动，有效提升了该国的影响力。

近年来，法国在印度洋地区进一步推行“稳基地、补短板”的差异化地缘策略，借助次区域机制，稳定西南、巩固西北（中东）、打造北部和东南战略支点。在西南印度洋，法国与毛里求斯、马达加斯加、塞舌尔、科摩罗组建的印度洋委员会（Indian Ocean Committee）吸收了中国、日本、印度、联合国、欧盟、法语国家组织等担任观察员。该委员会以法语为官方语言，实际上相当于西南印度洋地区的法语国家共同体。2020年7月，法国人出任印度洋委员会秘书长;2021年5月，法国又担任委员会主席国，这些都稳固了法国在西南印度洋的力量部署和影响力。在西北印度洋，马克龙于2021年12月访问阿联酋、卡塔尔和沙特三国，一举敲定价值180亿美元的军售大单。法国国防部长2022年初表示，法国已安排其驻阿联酋的“阵风”战机帮助阿联酋进行空中侦察，协助其保护领空应对无人机和导弹侵入。而在欠缺传统影响力的北印度洋和东南印度洋，法国积极推动与印度、澳大利亚的关系，促成了法印澳三边对话机制。马克龙在2018年5月访问澳大利亚期间呼吁建立巴黎—德里—堪培拉轴心，将其称为“本地区以及我们在印太地区（Indian-Pacific region）联合目标的关键所在”。在法国的积极推动下，三国外长在2021年5月举行首次部长级对话，强调三国的合作建立在海上安全与安保、海洋与环境合作以及多边互动三大支柱的基础之上。印法关系持续深化。2020年3月和2022年5月，印军P8I侦察机先后两次赴留尼汪，与法军协同执行侦察任务。

二、欧洲大国加大介入印度洋事务的动机

英法德等欧洲大国进一步介入印度洋，体现出围绕经济发展、地缘政治以及全球战略的一系列深刻而复杂的考量。

（一）维护经济利益

英法德等国进一步介入印度洋，既是为了维护本国在区内的经济利益，也是要保障欧洲各国能安全而便利地使用印度洋航运通道。印度洋地区分布着欧洲大国的重要经济合作伙伴。英法德2020年与印度洋周边24个主要国家的贸易总额分别达1427亿美元、561亿美元和890亿美元。21世纪以来，英法德三国仅在区内最大新兴市场印度就投资541亿美元。截至2020年，英国在印企业有572家，雇员近42万人;同期的法国在印运营企业约1000家，雇员超32万人。

欧洲与大部分亚洲国家（特别是东亚、东南亚国家）的贸易也高度依赖印度洋航线。据统计，全球25%的海运（每天约2000艘船只）要经过马六甲海峡，而其中很多承担的是欧洲的进出口贸易。2020年，英法德三国与中国（含中国香港和中国澳门）、日本、韩国和越南的贸易额之和达5989.25亿美元，相当于三国外贸总额的12.78%。2017—2020年，中国和除俄罗斯以外的所有欧洲国家的年贸易额从6719亿美元扩大到8001亿美元，总额逼近3万亿美元。除少量通过航空和铁路运输外，中欧贸易大都要经过印度洋航道实现。

有鉴于此，经济利益自然成为欧洲大国介入印度洋的重要考虑因素。英国在论述其“全球英国”构想及“印太”转向时，将经济机遇放在第一位，强调英国与亚洲的贸易严重依赖印度洋一系列咽喉要道。为了充分利用区内提供的经济机遇，英国设想尽快与澳大利亚签订新的双边贸易协议，同印度建立巩固的贸易伙伴关系，考虑加入包括印度洋多国（马来西亚、新加坡和澳大利亚）的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），确保能有效增加其贸易与投资机会。法国总统为《法国印太战略》所作序言將经济诉求作为法国“印太”政策四大支柱的第二大支柱，该文件专门强调要推行出口支持措施，特别是促进涉及蓝色经济的出口。德国也坦承其繁荣依赖开放的船运路线，认为德国数以百万计的工作岗位依赖其在“印太”地区的贸易与投资关系。为了持续扩大自身竞争优势，增加市场准入机会，德国迫切希望加大对地区事务的参与力度，强调自己已无法满足于担任印度洋局势的旁观者。

（二）扩大地缘影响力

英国和法国均在印度洋拥有领地，均自认为是区内国家。英国曾是印度洋地区的殖民霸主，其在中印度洋的迭戈加西亚岛早在1966年即开放给美军使用，设施名义上由英美共用，实际上完全是美国主导。因此，英国在印度洋的战略布局实际上长期缺乏能够自主的强大支撑点，处境颇为不利。直到1980年两伊战争爆发后，英军又开始持续派遣舰船赴海湾常态化巡航并延续至今。1986年起，英军与阿曼三军开始定期举行联合训练与联合演习。2003—2011年间，英国海军在伊拉克沿海执行所谓“维和”行动。尽管如此，英国在西北印度洋仍然缺乏稳定的立足之地，直到2017年启用塞勒曼港海军支持设施、次年启用杜库姆基地，才实质性改变了这一不利局面，大大提升了英国在西北印度洋的影响力。

与英国不同的是，法国在印度洋地区长期保持较强的影响力。法国在西南印度洋和南印度洋有三块海外属地，即留尼汪岛、马约特岛（Mayotte）和法属南部和南极领地（法语缩写为TAAF），三地海岛总面积略大于1万平方公里，总人口超过100万，所形成的专属经济区面积占法国专属经济区总面积的20%。法国在西南印度洋有特殊影响力，在西北印度洋的吉布提建有法军最大的海外基地。尽管如此，法国在印度洋的传统战略布局仍有缺陷，隐患不小。一方面，这种布局严重偏向西印度洋特别是西南印度洋，对印度洋中部、北部和东南部的影响力微乎其微，与法国自我期许的大国定位并不完全契合。另一方面，这种南重留尼汪、北重吉布提的战略布局与法国在非洲的安全布局高度重合，实际上是用极为有限的安全部署来兼顾印度洋和非洲这两个跨越陆海的巨大战略空间。这种做法有利于节约资源，客观上也不无成效，但终究不是长久之计。为了改变这种状况，法国不仅在阿联酋建立大型基地并驻扎军队，更大力推动海军力量常态化巡弋中东海域，力推法印澳三边关系，持续提升法印合作，无疑是要弥补其在印度洋的地缘短板，真正建立其在该地区的全方位战略影响力。目前，这一政策已取得较明显成效。

德国在政治与安全领域长期刻意保持低调，不愿凸显自身举动的地缘政治意义。但是，德国重返印度洋的举动，客观上的确提升了其在区内的政治影响力，以至于备受鼓舞的德国高官偶尔也会发出一些颇为张扬的政治信号。2022年1月，德国海军司令舍恩巴赫访问印度并发表演讲，阐述德国的“印太战略”，将印度称为重要战略伙伴，公开呼吁两国强化海军合作并增加战略接触。

（三）助力大国战略

英法德等欧洲大国介入印度洋的根本动机是巩固大国地位，提升在全球的政治影响力。2016年6月公投“脱欧”之后的英国失去了欧盟的依托，仅靠与美国的特殊关系远不足以支撑其全方位大国地位。在这一背景下，英国“脱欧”仅一个月后就推出“全球英国”（Global Britain）构想，“向印太转向”日渐成为英国外交政策的一大重点。时任外交大臣鲍里斯·约翰逊还于同年12月在西北印度洋沿岸的巴林公开表示，英国已决定重返苏伊士以东。不难看出，英国重返印度洋不仅是要扩大在区内的影响力，更是将其作为维护英国大国地位不坠乃至有所提升的重要手段。

法国长期奉行维护其国际政治独特地位的“戴高乐主义”。2017年5月开始执政的马克龙强调独立自主的大国外交，甚至公开表示北约已“脑死亡”。法国将包括印度洋在内的“印太”概念兴起视为重振其大国地位的一大机遇，在欧洲率先表态接受，马克龙还公开将法国称为“全方位的印太国家”（Full-fledged Indo-Pacific State），提出了借安全与防务、经济、多边主义和促进公益等四大支柱扩大地区事务参与的综合策略。不同于英德刻意突出经济考虑的做法，法国的印度洋政策和“印太战略”旗帜鲜明地将安全与防务置于首要地位，试图在传统安全和非传统安全领域一展雄风。这种偏好鲜明地反映出法国借参与印度洋事务提升全球政治影响力的大国战略。

冷战结束后，德国开始逐步扩大政治影响力，积极推动欧盟一体化并借欧盟平台来扩大影响，谋求成为联合国安理会常任理事国，同时在热点地区增加存在。2020年9月，德国发布“印太指导方针”，重点阐述了德国参与印度洋事务的必要性，指出包括整个印度洋在内的“印太”地区对未来国际秩序的影响已超过其他任何因素，强调德国无法对印度洋事务袖手旁观，必须深度参与地区事务。通过深度参与印度洋事务来作出国际贡献，俨然成为德国提升大国地位的重要举措。

三、欧洲大国介入印度洋事务的影响

英法德等欧洲大国加大对印度洋的介入力度，推动地区格局发生了较明显变化，集中体现在以下几个方面。

（一）加剧印度洋军事化

大国进一步介入印度洋显著强化了该地区的军事化。在美国宣布“重返亚太”特别是从2017年底开始推行“印太战略”后，英法德等欧洲大国的军事力量也紧锣密鼓地加强在印度洋的存在：英国启用位于巴林的海军支持设施和位于阿曼杜库姆的海军基地，2020年宣布对杜库姆基地进行大规模扩建;法国在留尼汪、吉布提和阿联酋持续驻扎陆海空三军人员3700人左右，法军舰艇包括航母和核潜艇等加强了在印度洋的巡航、护航和演习等活动;相对低调的德国也开始将海军活动范围从亚丁湾—索马里海域扩大到整个印度洋。

欧洲大国的军备出口也大量流入印度洋地区。英法德分别是全球第六、第三和第四军备出口国（地区），三国2014—2018年间的军备出口分别占全球的4.2%、6.8%和6.4%，合计占全球的17.4%。印度洋地区是全球主要军备进口地，其在这一时段的军备进口占全球的51%，囊括了全球五大武器采购国中的四个（沙特、印度、埃及和澳大利亚）。该地区也是英法德等国军备出口的主要客户。据统计，英法德同期分别有80.4%、62%和45%的对外军售流入了印度洋地区。英国军备出口的三大客户（沙特、阿曼和印尼）全部分布在印度洋地区，其采购总额占英国军备出口总额的70%。法国的三大客户（埃及、印度和沙特）同样全部来自印度洋地区，采购总额占其军备出口总额的比例也高达45.2%。总之，大国势力纷至沓来，以自身军力布置和对外军售显著加剧了印度洋地区的军事化倾向。

（二）强化印度战略优势

欧洲大国在介入印度洋的过程中不约而同地提出要提升与印度的伙伴关系，将其作为自身扩大地区影响力的一大抓手。英国在“全球英国”构想中强调要推进与印度的防务合作，借此提高印度洋地区的安全水平。法印两国早在2018年就发布《印度—法国印度洋地区合作联合战略愿景》，以一半篇幅来强调双方要加强海上联合演习，强化印度洋地区的海域态势感知等。《法国在印太的伙伴关系》文件更将同印度的伙伴关系放在首位，强调两国在防务、核与空间领域的伙伴关系不断深化，围绕海洋安全、可再生能源和海洋污染防治的合作颇为重要，重申两国已同意在环印联盟、印度洋委员会等机制内开展合作。德国同样重视印度的作用，将其称为“印太”地区大国和核大国，认为印度很快会成为世界第四经济大国，强调要将德印关系建立在多领域合作的基础之上，更将德印联合推动联合国安理会改革作为其地区政策的一大要素。为了笼络印度，欧洲大国在外交上也更愿意照顾印度的想法。例如，法国2022年2月以欧盟轮值主席国身份在巴黎举行首届“印太”合作部长级论坛，出于对法印关系的考虑，法国并未邀请同为印度洋沿岸国的巴基斯坦参会。

上述做法主观上当然是要服务欧洲大国自身的利益，客观上却令印度处于一种左右逢源、多方得利的有利地位。相对于中俄等大国遭遇重重质疑乃至围堵、伊朗和巴基斯坦等区内国家频遭排挤的复杂情况，印度的战略处境确实较为有利。

（三）对美国的“印太战略”发挥了有限的协同效应

欧洲大国进一步介入印度洋地区，对美国的“印太战略”有较复杂影响。英法德等欧洲大国都是美国盟国，各方深层战略一致，其印度洋政策与美国没有根本性矛盾，对美国“印太战略”的助力值得高度关注。

一方面，欧洲大国的印度洋政策在认知上均不同程度地将中国因素视为挑战，尽管表述各有不同，但防范牵制中国的思路仍保持一致。英国直接将中国界定为“制度性竞争者”，认为中国对英国及其盟国和伙伴的安全、繁荣与价值观构成系统性挑战。法国国防部表示，中美竞争的结构性效应是塑造“印太”地缘政治版图的首要因素，认为中国正寻求借助军力来重新界定均势。《法国印太战略》进一步将“中国国力上升，领土主张表达得越来越强烈”以及“中美竞争、中印边界和朝鲜半岛紧张局势加剧”界定为本地区的主要战略变动。德国外长为“印太指导方针”所作前言也将中美战略对立视为当今世界的主要趋势之一。显然，英法德均将各种涉华问题视为不稳定因素。

另一方面，欧洲大国均高度重视与美国和“四边机制”（Quad）的合作。从冷战时代起，英国就一直是美国最坚定的盟友。英国“脱欧”后，英美特殊关系的价值进一步凸显。英方公开表示，英美同盟有至高的价值，英美关系是最重要的双边关系。法国政府将美国视为“印太”地区的中心伙伴国，强调法国与美日印澳四国价值观相同，与四国的战略伙伴关系对维持地区稳定并阻止单边逻辑至关重要。为此，法国积极推进与美日印澳的军事合作，将提高与四国的操作兼容性视为维持战略稳定的首要手段。德国将美国视为“关键伙伴”，德国外交部称两国友谊建立在历史纽带、共同经历、共同价值观和共同利益之上，又强调跨大西洋协调对维护欧洲与世界的和平与安全至关重要。以上两点相结合，客观上就形成了对美国“印太战略”的默契支持。

四、欧洲大国介入印度洋所面临的挑战

欧洲大国介入印度洋进展较快，受到关注较多，但在各种战略规划和亮眼表现的背后仍有若干严峻挑战，对欧洲大国介入印度洋的成效和前景构成重重制约。

（一）可投入的资源有限

长期保持有效海外安全存在的成本很高，资源消耗极大。在2008年全球金融危机和2011年欧债危机的冲击下，欧洲大国普遍经济低迷，失业严重，财政负担沉重。2011年之后，英国经济增长率一度从1.4%攀升到2014年的3%，随后持续下滑到1.6%左右;法国从0.3%攀升到2017年的2.3%后持续下降;德国则从2012年0.4%的最低点曲折攀升到2017年的2.7%，随即大幅下降到1%上下。到2019年，英法德经济增长率分别仅为1.672%、1.843%和1.056%。受新冠肺炎疫情冲击，三国经济在2020年大幅萎缩，增长率分别降至-9.396%、-7.855%和-4.570%。欧洲大国的失业情况也较为严峻。2009年以来，英德两国的失业率持续降低，但2020年均首次上扬，成为值得警惕的信号。法国的失业率从1984年起一直在8%以上的高位运行（只有2007和2008两年例外），1993年起连续7年超过11%（最高達到12.59%），2014年起连续3年超过10%。欧洲大国要大幅提升在海外的安全投入，客观上必然存在一定困难。考虑到这一背景，对于英国宣称要在印度洋或太平洋新增基地（候选地是新加坡或文莱）并重返迭戈加西亚，进而构建中东—迭戈加西亚—新加坡轴心的说法，外界的评估仍颇为审慎。

（二）多个战略方向难以兼顾

欧洲大国均需兼顾多个战略方向。“印太”地区的确受到高度关注，但这一地区却绝非英法德等国的唯一战略方向。欧洲大陆及其近周边一直是欧洲国家特别是德法两国的第一战略关切，包括印度洋在内的“印太”地区再重要也不可能与欧洲大陆相提并论。简言之，“印太”地区只是德法的战略次重点，而印度洋又只是这个次重点的组成部分而不是全部。目前，俄乌冲突已升级为欧洲在二战后规模最大的战争，严重冲击了现行欧洲安全体系。欧洲大国特别是德法两国必须集中精力和资源来优先处理乌克兰问题及后续危机，向欧洲的战略“收缩”会成为未来一段时间的大趋势，这必然会影响到其对“印太”包括印度洋地区的战略投入。一个典型例子是，2022年2月在巴黎举行的欧盟首届“印太”合作部长级论坛本来是欧洲大国提升其印度洋影响力的良机，各方有望在会后推出一系列政策措施跟进。孰料，乌克兰危机恰在会议期间升级为战争，欧洲大国不得不全力投入应对。结果是，整个会议虽按原计划举行，但国际影响大为缩减，法德等国更是无暇顾及此次会议的后续跟进措施。

除了欧洲大陆和“印太”，欧洲大国还有其他的战略方向需要兼顾。英国“脱欧”之后迅速推出“全球英国”构想，其规划文件以2页篇幅来论述“印太”转向，却花费5页篇幅来论述英国与世界各国的关系定位。法国的外交战略特别重视非洲特别是法语非洲地区，为其投入了很大精力。2014年8月，法军在非洲萨赫勒地区启动多国协同打击恐怖主义的“新月形沙丘”行动（Operation Barkhane），常年派遣法军4000人左右，到2021年6月才宣布结束行动。显然，法军仅投入“新月形沙丘”行动的人员就已超过投入印度洋的军力。可见，欧洲大国要兼顾多个战略方向确实极为困难。

（三）战略协调成效有限

欧洲大国介入印度洋的政策措施虽对美国“印太战略”有一定配合作用，但二者并不完全合拍。英国“脱欧”之后急于在全球打开外交局面，至今仍未制定覆盖印度洋和太平洋的系统化“印太”战略文件，且其权力资源相对短缺，能给美国提供的实质支持颇为有限。例如，英美共用迭戈加西亚军事设施，但英方人员只有40～50人且主要负责岛屿的日常管理，美方人员则多达数千人，实际上是美主英从，英军的存在只有象征意义。法国则明确将包括印度洋在内的“印太”地区视为法国建立稳定多极秩序战略的核心，认为两极化将破坏地区平衡。这与美国努力追求的单极体制或美国一统西方的体制有明显差别。更有甚者，法国还将印度、澳大利亚、日本和东盟列为与法国有相同看法（致力于以法治为基础的国际秩序）的伙伴，却偏偏排除了美国，已近乎直接批评。德国将“反对单极或两极”明确界定为其在印度洋和太平洋地区的重大利益，强调“任何国家都不应被迫在两边之间选边站队，或被迫陷入单边依赖状态”，因为两极性将破坏德国所仰赖的一系列利益。可见，德国也不希望直接卷入中美对抗。

欧洲大国和美国对“印太”地理范围的界定存在差异，这也对其战略协调产生了不利影响。美国所界定的“印太”地区实际上基本相当于原来的亚太+印度：特朗普政府2017年12月公布的《美国国家安全战略》将“印太”界定为从印度西海岸到太平洋东岸的地区;拜登政府2022年2月公布的《美国印太战略》虽泛泛地将“印太”界定为“美国太平洋沿岸延伸到印度洋”的区域，却在列举各次区域的时候完全不提中东和非洲，实际上仍然是集中关注东印度洋和西太平洋。具有指标意义的是，美军虽将“太平洋司令部”改名为“印太司令部”，但其辖区仍然不变，在西侧终止于印度洋中部而不继续向西延伸。这种侧重东印度洋的地理界定与欧洲大国有不小差距。英法德对“印太”范围的表述有异，但其实际政策行动均高度关注西印度洋特别是西北印度洋，对东印度洋的关注虽有明显增加，整体投入仍然有限。在欧洲大国中，法国在印度洋的战略布局最为完整，但其扎根西南、经营西北、开拓北部和东南部的整体设计，也清楚地表明了其战略重心所在;与印澳合作开拓东印度洋之举也说明，法国并不打算在东印度洋投入过多。法国在“印太”积极与美国开展安全与防务对话，但针对的主要是法国最为关心的印度洋和南太平洋。这与美方诉求也有较明显差异。

英法德三国之间的战略协调也面临各种困难。英国“脱欧”之后与欧盟国家拉开了距离，虽然号称要开展合作，实际协作并不多。更重要的是，英国追随美国的动力要大大强于其寻求欧盟或欧洲大国协作的动力，英美协调甚至经常冲击欧洲伙伴国的利益。英国与美澳两国突然推出“奥库斯”三边机制一事就颇为典型。法国近年来一直力推法澳合作，《法国在印太的伙伴关系》还专门将对澳合作和法印澳三边对话機制置于最优先地位，排序甚至优于东盟和欧盟。在法国的积极推动下，法印澳三国机制在2021年上半年连续举行两场活动（包括5月举行的部长级会晤）。孰料，英美澳同一时间也频繁沟通，且丝毫未与法国通气，三国谈妥之后才在2021年9月突然公布消息，导致法国此前与澳大利亚谈妥的数百亿美元潜艇合同告吹。这种在涉及重大利益时完全瞒着法国的做法，不仅严重损害了法国经济利益，也极大地削弱了其国际威望和政治信誉，自然引起法国强烈不满，迫使后者以取消即将举行的英法国防部长（大臣）会晤、召回驻美大使和驻澳大使等方式表示抗议。深受刺激的法国甚至修改了《法国印太战略》，在2022年2月的最新版中已不再单列同澳大利亚的伙伴关系和法印澳三边机制，强调将来会以个案方式来处理与澳大利亚的关系。

即便是共同语言颇多的法德两国，要真正协调其印度洋战略，也是困难重重。法德两国都提出要推动欧盟出台覆盖印度洋和太平洋的“印太战略”。在两国联合推动之下，欧盟外长理事会在2021年4月发布《欧盟印太合作战略》报告，9月由欧盟委员会正式批准。然而，法德两国安全力量在印度洋的实际协同仍然较少，成效不彰，德国本来计划派遣“汉堡”号驱逐舰经留尼汪横跨印度洋，最后也因疫情未能成行。

（四）战略支点面临复杂挑战

欧洲大国介入印度洋局势需要借助众多的战略支点，但这些支点往往面临各种复杂挑战，有些还颇为棘手，其战略支撑作用面临越来越大的不确定性。

迭戈加西亚的法律地位问题是英美面临的一大挑战。毛里求斯一直要求英国归还包括迭戈加西亚在内的整个查戈斯群岛，其诉求得到外界特别是印度洋国家的普遍支持，在联合国大会上也获得压倒性支持。不仅如此，从20世纪90年代末起，查戈斯群岛的原住民及其后裔就开始寻求返回迭戈加西亚的权利，英国法院2000年的一项判决裁定1971年禁止原住民返回的法令违法，英国政府2008年上诉至上议院才推翻了这一裁决。2017年，联合国大会正式要求国际法院评估毛里求斯是否已依法完成非殖民化，以及英国统治迭戈加西亚所带来的后果。国际法院2019年2月作出裁决，裁定毛里求斯尚未依法完成非殖民化过程，建议英国尽快向其归还迭戈加西亚。这一建议性裁决虽无強制力，仍构成不小的政治与道义压力，在英美一再鼓吹所谓“基于规则的秩序”和尊重国际法的当下，显得格外讽刺。

法国在西南印度洋的战略支点也不无挑战。法国长期围绕马约特岛归属与科摩罗争论不休，两国争端在2018年明显升级，科摩罗民间出现大规模抗议活动，强烈主张马约特岛是科摩罗领土。围绕法属印度洋诸岛部分岛屿的归属问题，法国与马达加斯加、毛里求斯和科摩罗等国也存在领土争端。这些长期争端不仅形成了政治上的不确定性，也对法国区内海上安全布局形成牵制，客观上削弱了其政治与安全影响力。

五、结语

评估欧洲大国进一步介入印度洋的前景，需要综合考虑各种有利与不利因素，以及内政和外交两方面的制约。初步评估之后，可以得出如下几点结论。首先，欧洲大国会进一步加大印度洋政策与“印太战略”的融合力度。如果单独制定印度洋战略，就既要设法避免印度洋国家特别是区内大国的警惕，又必须直面资源不足、投入有限的困境，还难以灵活地在传统的亚太和印度洋间灵活调配资源。可能正是考虑到上述困境，欧洲大国很少单独阐述其印度洋战略，而是将其融入“印太战略”的大框架之中。目前看来，只有法国在较明确界定本国在印度洋的利益分布、战略考量和政策措施的基础上，较好地实现了印度洋政策与“印太战略”的融合。而英德两国关于本国印度洋政策的论述仍然分散而零碎，往往是笼统而含糊地使用“印太”概念。考虑到英德两国着手制定“印太”文件的时间较晚，在印度洋地区的战略布局尚不周全，这种情况应视为一种过渡现象。随着时间的推移，这种战略规划上的裂隙有望逐步得到弥补。

其次，尽管欧洲大国均谋求进一步介入印度洋，但它们近几年普遍难有大的作为，虚实结合的综合策略将会受到更多重视。世界经济特别是欧洲大国经济长期低迷，近两年又有新冠肺炎疫情和乌克兰危机层层叠加。短期内，欧洲大国能投入印度洋的资源将面临更严重约束。但是，恰恰是为了弥补资源投入的不足，欧洲大国会有更大动力来加强政策规划和相互协调，强化宣传效应明显的高端会晤、联合声明和舰艇访问等，积极营造更大的宣传声势，借这种软性策略来弥补硬投入有限的弱点。

最后，印度已隐然成为欧洲大国印度洋伙伴关系的焦点，其战略地位会进一步得到提升。与欧洲大国相比，印度的国力并不是最强的。但印度位于北印度洋中部，地缘位置极为有利，其国力提升迅速但又远不足以有效排挤欧洲大国，且意识形态和政治制度与西方相同，外交政策总体也较灵活，故英法德等国均将其视为最合适的合作伙伴。在乌克兰危机严重牵制大国精力的情况下，欧洲大国有更大的可能性来鼓励印度，推动印方更主动地成为印度洋地区的领头羊，借此保持印度洋地区的实力均衡，特别是抵制中国影响力进入印度洋。这种策略对印度洋局势、印度海权发展和中印互动均有复杂影响，值得进一步加强研究。

【完稿日期：2022-5-10】

【责任编辑：肖莹莹】