政府审计、贫困县官员政绩压力与债务风险

王善平　周钰

关键词：政府债务风险;官员政绩压力;政府审计

中图分类号：F239.44 文献标识码：A 文章编号：1003-7217（2022）03-0113-07

一、引言

贵州省独山县年财政收入不足十亿元人民币，但竟负债四百亿元，修建了“天下第一水司楼”的“政绩工程”“形象工程”。而在独山县前县委书记潘志立眼里，“脱贫攻坚费时费力，出不了成績，只有搞项目建设才能彰显政绩”。可见，官员错位的政绩观和缺乏对一把手的监督是地方政府“超负荷”举债的重要原因。层层考核是促使地方官员努力实施脱贫攻坚的有效方式之一，其中国内生产总值（GDP）增长是实现贫困户增收、扩大就业、完成脱贫攻坚任务的显性政绩，是地方官员获得晋升、重用的重要砝码。而任期制进一步强化了地方官员解决压力的某些机会主义，如不顾财政压力，设法投资一些“立竿见影”“博眼球”的项目等。如果这些工程事后不能成为增加财政收入、扩大就业的重要来源，那将使地方政府债务“雪上加霜”，甚至酿成地方政府特别是原贫困县的债务危机，进而难以巩固脱贫攻坚成果、促进乡村振兴。因此，需利用好审计监督来有效约束官员政绩压力异化，防控政府债务风险。然而，现有相关研究并未对贫困县官员政绩压力影响政府债务风险和政府审计对贫困县政府债务风险的治理效应做系统的理论分析和实证检验。

官员之所以有政绩压力，一是因为地方官员具有“经济人”和“政治人”双重属性。地方官员的“自利性”与“公仆性”交互作用，导致项目指标使用的低效率以及乡村经济社会关系的某种恶化，扭曲了资源配置。二是因为地方官员之间存在竞争与博弈。在政绩竞赛模式下，地方官员之间的竞争与博弈形成了某种“羊群效应”，债务增长易受到相邻地区的影响，形成“借债可以实现经济增长”的短期幻觉，却无视长期存在的抑制效应。三是因为地方官员考核指标具有单一性和短期性。考核指标重视GDP增长量、新项目开工量等，轻视复杂的能力建设和关乎高质量发展的评价体系构建与运用，从而加剧了官员行政行为的短期化。政府审计是国家治理的重要工具，对规范市场行为、揭示地方政府及官员的违法违规行为、防范化解地方政府债务风险能起到重要作用。有研究发现，地方审计机关实施的经济责任审计处罚力度越大，地方融资平台债务规模就越小，且增长速度越缓慢。自2013年实施大规模债务审计后，地方政府债务风险显著下降，且政府审计强度越大，国家审计功能发挥得越好，地方政府债务风险就越低。

综观已有相关研究，大多从地方政府债务风险与经济增长关系的维度来展开，很少关注贫困地区政府举债在需求上的迫切性、获取上的困难性和偿还上的不易性，以及官员政绩压力影响政府举债的机制与效果。有关扶贫审计的研究，主要集中在扶贫资金使用情况的合法性、经济性、领导干部经济责任和重大政策落实等方面，还未涉及贫困地区债务审计。为此，本文重点研究贫困县官员政绩压力对债务风险的影响及其治理效应，以期为降低官员行政代理成本，发挥政府审计的治理作用提供决策参考。

二、机理分析与研究假设

地方政府债务风险是指有债务的地方政府不能及时、足额偿还到期债务本息的可能性。其主要源于债务规模过大，超过了财政的承受能力;结构不合理，债务到期日过于集中;官员过于追求政绩大肆举债，未有效使用债务资金。

（一）贫困县官员政绩压力对债务风险的影响

政治锦标赛作为淘汰赛，最终会给参赛者政绩压力。一般来自官员执政期间有关经济增长、财政平稳与社会安定等方面的困难。在贫困地区，还包括贫困人口在内的就业保障、收入增长、遏制贫困发生率恶化。

零和博弈（zero-sum game）式政治升迁竞争，主要表现为政绩竞争，政绩竞争主要表现为经济增长竞争。在拉动经济增长的“三驾马车”中，投资无疑是短期内拉动GDP、就业和税收增长最有效的途径，最受地方政府青睐。一方面，如果官员执政期间未能促进地方经济高速增长，难以改善当地的营商环境和就业环境，那么，官员的政绩考核结果将不理想，很难获得晋升机会;另一方面，地方官员想要在政治博弈中胜出，就需要快速发展经济，突显政绩。投资是对股权性资本、债权性资金的运用，债务融资是获取债权性资金的渠道，是地方政府筹资，进而快速发展经济的主要源泉。“加杠杆”是贫困县官员快速发展经济、彰显政绩、获得晋升的不二选择。而贫困县资源禀赋差、财政保障能力弱，再加上官员任期制的限制，新官“不理旧债”或“难理旧账”比较盛行，因此，贫困县官员可能会不计成本地借债。若没有上级政府对贫困县政府债务的严格管控，贫困县政府债务风险必将“滚雪球”式地增加。鉴于以上分析，提出研究假设1。

H1 贫困县官员政绩压力与债务风险显著正相关。

（二）政府审计抑制贫困县官员政绩压力对债务风险的影响

政府审计受人民之托监督政府部门，作为一种政治工具有效维护着公共利益。首先，《中华人民共和国审计法》赋予了审计机关深入审查公共资源的管理使用情况、查处官员在行政执法中损害国家和人民利益以及失职渎职等问题的权力。其次，国家制定了完备的地方政府债务管理制度，将地方政府债务的募集、使用和归还等都纳入了预算资金管理的范畴，使政府审计约束地方政府举债有了权威的制度依据。再次，政府审计可以依法开展预算资金执行情况审计、重大政策落实跟踪审计、领导干部经济责任审计等，监督官员举债行为的合法性、廉洁性和经济性。如果官员为追求政绩，在举债时存在性质上不合法、程序上不合规、绩效上表现差以及借债用债时行贿、受贿等，必将被审计机关依法查处。最后，审计机关出具的债务审计报告，会呈报给审计委员会、纪检监察机关和组织部门等，作为任用、考察地方官员的重要依据，也是预判地方经济发展趋势、化解政府债务风险、完善社会管理政策等方面的参考依据。近年来，政府审计为遏制地方政府债务无序扩张对经济等方面产生的负面影响、有效防范与化解金融风险、维护市场经济平稳运行发挥了积极作用。

政府审计是国家治理中具有揭示、抵御及预防作用的“免疫系统”，即政府审计在国家治理中可以发挥预防性、保障性、建设性及调控性作用。在贫困县债务管理方面，可从债务的“借、管、用、还”四个环节实施全过程防控。

1.政府审计通过揭示举债用债的合法合规性，防止贫困县债务自我膨胀和违规使用，降低政府债务风险。审计机关通过对财政预算执行情况的审计，揭示贫困县债务规模、偿还期限、发行和使用上是否合法合規的情况，进而及时叫停不合规范的债务发行、不合规定的债务资金使用;同时，也迫使贫困县必须特别重视债务项目的绩效和对财政的贡献，科学、高效地举债和用债。

2.政府审计通过抵御债务资金投向政绩工程，避免官员过于追求政绩而举债，降低政府债务风险。政府审计通过揭示功能发现债务问题后，向本级或上级审计委员会报告，若涉及违法，要移交纪检监察等执法机关，以终止债务资金投向“政绩工程”造成资金的浪费，规范地方官员借债行为，抑制“立竿见影”式的政绩追求和融资冲动。

3.政府审计通过预防过度负债，遏制增量债务规模和优化存量债务结构，降低政府债务风险。在此，政府审计的主要作用：一是信号传递机制。通过披露违法违规举债及处罚结果，贫困县官员会权衡债务审计对自身政绩考核的影响，及时采取合理措施，有效规范举债行为，避免受到处罚。二是协助政府划定债务红线机制。政府审计具有独立性、专业性等特点，可以协助财政部门制定科学合理的债务限额和管理制度，为贫困县债务规模划定红线发挥支撑作用。三是违法违规必究机制。通过审计、报告、处分和移交等程序完善官员违法违规处理流程，协助落实债务终身问责制，迫使贫困县官员为自身利益最大化不敢盲目举债。鉴于以上分析，提出研究假设2。

H2 政府审计能有效抑制贫困县官员政绩压力对债务风险的影响。

H2a 控制其他条件不变，审计揭示功能可以抑制贫困县官员政绩压力对债务风险的影响。

H2b 控制其他条件不变，审计抵御功能可以抑制贫困县官员政绩压力对债务风险的影响。

H2c 控制其他条件不变，审计预防功能可以抑制贫困县官员政绩压力对债务风险的影响。

上述作用机理如图1所示。

三、实证设计

（一）样本选取与数据来源

选择中部H省51个贫困县2015—2018年的数据为研究样本。政府性债务数据源自对各贫困县政府官网的搜集与整理，政府审计数据来源于《中国审计年鉴》中地方审计机关的审计工作综合情况报表，其他数据源来自《H省统计年鉴》《中国农村贫困监测报告》和EPS全球统计数据库等，样本量为204。为避免异常值对研究结果造成影响，对连续变量在1%和99%的水平上进行缩尾处理。

（二）变量定义和模型设立

1.贫困县债务风险（Risk）。国际上常规的衡量方式为负债率（地方性债务余额/地方GDP）和债务率（地方性债务余额/地方财政收入），同时也是审计署判断债务风险的主要指标。依照举债规模与偿债能力相匹配原则，选择各年贫困县债务余额与贫困县国内生产总值的比值作为模型的被解释变量。

2.官员政绩压力（PS）。选择GDP增长率、财政收入增长率和从业人口率作为贫困县官员核心的“参赛指标”。将这三个指标分别与经GDP加权后的加权平均值相比较：当其小于加权平均值时，打分为1;否则，为0。三者相加即为贫困地区政府官员的压力指数（PS），取值范围为0～3。为了避免由此带来的内生性问题，将滞后一期的政绩压力纳入回归方程。

3.政府审计（Audit）。已有研究主要通过构建综合指标或直接运用审计结果作为国家审计功能的替代变量。相较于这一综合指标，直接以审计结果反映国家审计功能的方法存在以偏概全的可能。本文根据《中国审计年鉴》中地方审计机关工作情况表数据，采用因子分析法构建政府审计综合指标来衡量政府审计对贫困县债务风险的总体影响，其KMO值为0.713，Bartlett球形检验在1%的置信水平拒绝原假设，指标权重及变量选取列于表1。对政府审计免疫功能的检验，采用比率法衡量政府审计揭示、抵御和预防功能。

4.控制变量。财政分权、官员晋升激励、预算软约束、城镇化水平等因素均无法单独对地方债务风险构成充要条件，因此，本文在控制变量上充分考虑这些因素的影响。

各变量定义见表2。

四、实证结果及分析

（一）描述性统计

表3是描述性统计结果。政府债务风险Risk的最大值为1.458，最小值为0.0431，标准差为0.176，贫困县之间的债务风险存在差异。PS的均值和标准差分别为1.480和0.885，政绩压力整体分布较为均匀。衡量政府审计的变量之间的差异为5.871，表明各地审计投入与产出差异较大。

（二）回归分析

表4报告了贫困县官员政绩压力与债务风险之间的关系，列（1）为混合回归模型，列（2）为固定效应模型，官员政绩压力（PS）的系数都大于0，而且在统计上具有较好的显著性，表明贫困县官员政绩压力与债务风险之间存在显著的正相关关系。据此假设1得到验证。

表5中列（1）反映的是政府审计对贫困县债务风险的总体影响，关注政府审计和政绩压力变量交互项（Audit×PS）的系数。交互项系数为-0.008且在5%的水平上显著为负，表明政府审计对政绩压力引起的贫困地区债务风险具有显著抑制作用，政府审计总体抑制效应显著，从而假设2得以验证。

为检验审计免疫系统功能，采用比率法来衡量政府审计揭示、抵御和预防功能。为了控制地区之间审计投入的差异，衡量各审计功能时充分考虑被审计单位的数量。表5的列（2）～列（4）分别列示了审计免疫系统揭示、抵御和预防功能对贫困地区债务的治理效果，将Audit替换为AUD1、AUD2、AUD3分别与PS构建AUD1×PS、AUD2×PS、AUD3×PS代入回归方程中，可知列（2）、列（4）的系数显著为负，表明政府审计通过披露审计中的违规问题、提出审计建议，避免了官员因政绩压力造成盲目融资，有效约束了贫困地区政府的发债行为，降低债务风险。但列（3）抵御功能结果并不显著，可能的原因是政府审计产生的震慑作用并未起到实际效果。

（三）进一步分析

1.财政分权、金融发展对贫困县债务风险的影响。财政分权程度直接影响地方财政收支情况，财政分权程度的高低关乎地方建设所需资金是自有资金还是需要借债。地区金融发展水平关乎当地政府能否借到资金、是否会陷入债务风险。从财政分权程度看，在财政分权程度大的地区，资金缺口较大，会对贫困县债务风险产生显著影响。以《H省县域金融竞争力评价报告》中关于县域金融竞争力的排名进行分组回归分析（见表6），实证结果表明，仅在金融发展落后的地区，官员政绩压力才会显著影响政府债务，而在金融发展较好的地区，其影响更弱。

2.地区异质性。相较于非集中连片特困山区，集中连片特困山区可用于快速发展经济、贫困户增收的资源更匮乏，贫困户住房更差，交通等基础设施更落后。因此，官员政绩压力更大，为政绩而违法违规举债用债的欲望更强，政府审计更应关注其债务风险。从表7的分组回归分析结果可知，仅在集中连片特困山区官员政绩压力显著影响债务风险，政府审计也仅在集中连片特困山区发挥显著的治理作用，而在非集中连片特困山区并不显著。

（四）稳健性检验

1.工具变量法。财政转移支付由于公共池问题和预算软约束的存在，可能引发地方政府的道德风险，进而导致政府债务的增加。为了控制影响债务风险的其他相关变量，选择上一期的地方转移支付收入作为工具变量进行检验。根据Heckman两阶段回归结果可知，贫困县官员政绩压力与政府债务风险仍显著正相关。

2.替换贫困县债务风险的衡量指标。为了避免计量方式不同造成实证结果的偏误，选用债务率纳入回归模型中再次检验。结果显示，模型（1）中官员政绩压力PS的系数仍显著为正，模型（2）中交乘项Audit×PS的系数仍显著为负，表明实证结论的可靠性。

3.改变政府审计的衡量方式。审计查出违规金额可以有效反映政府审计的监督力度，同时，为消除各地区异质性带来的公共支出规模、政府审计特征等差异影响，选择审计查出违规金额与公共支出总额的比值衡量政府审计。结果显示，政府审计对官员政绩压力影响的政府债务风险仍具有显著抑制作用，说明本研究结果具有稳健性。

五、实证结论与政策建议

以上研究表明：（1）贫困县官员政绩压力与政府债务风险显著正相关，尤其在金融竞争力弱、财政分权程度大的地区。（2）总体上，政府审计有助于抑制贫困县官员政绩压力对政府债务风险的影响。政府审计的揭示、预防功能作用显著，但政府审计的抵御功能不显著，可能的原因是地方官员的举债行为还没有得到有效控制。（3）相较于非集中连片特困山区，仅在集中连片特困山区官员政绩压力显著增加政府债务风险，且政府审计可以有效抑制这种影响。

基于以上结论，為助力实施“巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”战略，提出如下政策建议：（1）构建和运用有关政府债务的“数智审计”。政府审计要发挥更全面、专业的监管和咨询作用，不仅要强化重大政策执行审计、领导干部经济责任审计，紧盯债务“借、管、用、还”四个环节的合法性、经济性，而且要节约审计资源，提高审计工作的质量和效率，做到既避免重复审计，又不让审计监督有“死角”。这就需要多单位、多项目地协同合作，加速大数据审计智能化的发展，进一步提升政府审计的治理功能，抑制地方官员的机会主义和举债冲动。（2）系统改进官员绩效考核制度，促使官员在经济高质量发展、社会健康稳定、有效保护和利用生态资源等方面取得更优的综合成绩，破解政府官员对政府债务的“滥用”和“怕用”难题，夯实民生福祉，引导地方官员合理追求政绩。（3）科学合理地利用政府债务的杠杆作用，为助力实施“巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”战略，一要用好财政资金对债务资金的牵引作用，二要激励金融机构让普惠金融真正惠及农民（特别是易返贫户）发展特色农业和规模农业的可持续发展。