房都拆了安置却被叫停

胡珊

由于城市规划变更，原来的安置区域不允许私人建房，贵州省×市×区政府不得已单方面解除拆迁协议，将原来约定的异地安置变更为参与式开发建设安置，此举引发一名拆迁户不满。他因此将区政府告上法庭，要求区政府履行原来的拆迁协议，但这一诉讼请求被最高人民法院驳回。

案例

2011年8月23日，贵州省原×市政府公布了一则房屋征收补偿安置实施方案，决定对辖区内×村×片区的所有建（构）筑物及附属物进行征收，房屋征收补偿实行货币补偿、产权调换、异地安置三种方式。

村民何某选择了异地安置。按照征收安置方案，他可以获得安置区域里的2块宅基地，面积共240平方米。订好拆迁协议后，他的房子随即被拆除。

原本在2013年3月30日前，何某就能拿到新的宅基地。但2011年11月，国务院发函撤销该地区建制，设立地级市，原×市行政区域变为×区行政区域。2012年4月23日，×区政府接到市政府紧急通知，要求从即日起全市城市规划区范围内停止审批私人建房申报，已批准但还未开工建设的，由审批部门通知建房户停止建设。同年11月22日，区政府通知何某所在村，对原来的安置方案进行变更，取消了用宅基地进行安置的方式，实行参与式开发建设安置，同时明确原来签订的拆迁协议废止。

2013年，×区政府拿出一块地开发了安置小区。按照变更后的新安置方案，何某可以在这片小区拥有3套120平方米的商品房以及1间70平方米的商铺。但对这一拆迁安置方案，何某表示不满，他多次要求区政府按原协议交付2块宅基地，都遭到拒绝。

何某遂在2014年11月提起民事诉讼，请求区政府继续履行原协议。此案经过一审、二审，何某的起诉被驳回。2015年11月2日，何某又向法院提起行政訴讼。

行政诉讼也经历了一审、二审。贵州省高院认为区政府为加快城市建设，提升城市形象，对城镇城市规划建设进行调整，导致与何某签订的安置协议变更、解除，这一行为合法，判决区政府只需对何某履行房屋征拆行政补偿的法定职责。

何某不服，向最高人民法院提起再审。最高人民法院认为，区政府出于公共利益的需要，单方变更、解除协议，必须对相对人进行补偿。二审法院判决区政府对何某履行房屋征拆行政补偿的法定职责，并无不当。该行政补偿既包括区政府对何某进行的安置补偿，也包括区政府因单方解除协议，给何某造成损失的补偿。最后，最高人民法院驳回了何某的诉讼请求。说法>

此案中，法院之所以支持行政机关，是因为行政机关在行政协议中享有优益权。行政优益权指的是，法律规范赋予行政主体在履行职责过程中，为实现行政管理目标或维护社会公共利益，享有的相较于行政相对人的优先权和受益权。

我国现行立法虽未对行政优益权的概念做出明确界定，但在司法解释中已予以认可。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告做出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求;给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”此规定赋予行政机关出于公共利益的原因，有突破行政协议约定，单方变更、解除行政协议的权力。

司法解释做这样的规定，是行政协议的性质所决定。行政协议虽然与行政机关单方做出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。它既保留了行政行为的属性，又具有合同性，这种双重属性决定：一方面，行政机关应当与协议相对人平等协商订立协议;协议一旦订立，双方都要依照约定履行各自的义务;当出现纠纷时，也要根据约定在《民法典》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表协议双方是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方协商一致。

由于行政优益权的行使无须征得协议相对人的同意，这意味着行政机关在履行行政协议过程中，可以既做运动员，又当裁判员，因此较易导致权力滥用。而尊重有约必守、合同自由的契约精神，是一切合同的生命力所在。如果行政主体动辄启动行政优益权，会严重损害行政相对人的权益和信赖，削弱政府公信力，导致行政协议丧失存在的价值。所以，在行政实践中，行政优益权的行使受到严格限制。

在司法实践中，一般认为行政优益权的行使必须满足以下条件：首先，必须是为了防止或除去对公共利益的重大危害;其次，做出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形进行释明;再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低;最后，应当对行政相对人因此遭受的损失依法或者依约给予相应补偿。

值得一提的是，行政优益权是行政机关在《民法典》的框架之外做出的单方处置，也就是说，行政协议本来能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地变更或解除。如果是由于行政相对人违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照《民法典》的规定或者合同约定采取相应的措施，没有必要行使行政优益权。1856727C-9B2A-4D8B-8173-E3726AD88D35