国有大型煤炭企业如何科学编制“十四五”发展规划

2022-06-05东忠岭

中国煤炭工业 2022年3期

文/东忠岭

将重要业务与主导产业并列，同步安排、同步规划，既有目标、又有思路，工作重点突出，投资项目明确

上兵伐谋，规划先行。每个“五年”规划都是在分阶段落实国家总体发展战略。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，为开启我国全面建设社会主义现代化国家新征程指明了方向。煤炭是支撑我国国民经济发展最重要的基础能源，因此，国有大型煤炭企业如何科学编制“十四五”规划，具有深远意义。

结合研究编制煤炭企业发展规划实践来看，国有大型煤炭企业在编制“十四五”规划中，应重点把握好规划的结构设计、规划的重点内容、规划写作总体要求等，这样才能使“十四五”规划更具科学性和可操作性，成为煤炭企业改革发展的行动指南。

一、规划的科学设计

煤炭企业“十四五”规划是煤炭企业的总规划，或称综合规划。煤炭企业“十四五”时期经济发展和各项事业必须一并纳入五年规划统筹安排。习近平总书记明确指出“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。在实际工作中，规划失误、规划折腾的情况在不少地方和煤炭企业都发生过。当然，并非要求每个单位的发展规划都必须十全十美、万无一失，容不得半点差错，这里强调的是只有最大程度地降低规划失误率，才能确保“一张蓝图绘到底”。

一些煤炭企业编制煤炭企业五年规划时，往往采用以下这种结构（称为第一种结构）：煤炭企业内部情况；内外环境分析；战略定位、发展思路和目标；发展重点；发展路径；保障措施；政策建议等。但在“发展重点”中，规划的都是产业发展重点，而将产业以外的其他业务，有的作为产业发展路径，有的作为产业保障措施来安排。这种结构存在三个问题：一是将“十四五”综合规划变成了产业发展规划，而产业以外的其他重点业务，究竟未来五年做什么、怎样做、做到什么程度，并没有像产业那样一并进行规划；二是将煤炭企业其他业务安排在“发展路径”或“保障措施”中，由于编制规划的角度不同，一般都写的比较笼统、简练，可操作性不强；三是“发展路径”与“保障措施”在内容上往往混淆甚至重复，同一项业务究竟属于“路径”还是“措施”并不是十分清晰。因此，规划的这种结构设计是有缺陷的、不完整的，对于推动煤炭企业发展也是不利的。

经过不断研究和实践认为，大型煤炭企业集团的“十四五”规划应当采用第二种结构（如图1所示），它是两个菱形和一个矩形的组合。这种组合将煤炭企业内部的重点产业、业务等各方面都能展示出来，一目了然。

图1 大型煤炭企业集团的“十四五”规划结构图

从第二种结构看出，第一部分“编制规划的企业基础”和第二部分“企业中长期发展环境”是并列的，各自分析了煤炭企业内部情况和外部条件，这是未来煤炭企业发展的两个关键因素。

在分析煤炭企业内、外部因素基础上，形成规划第三部分煤炭企业发展战略、发展思路、原则和目标，这是规划中煤炭企业最美的蓝图，居于整体结构中心。但要实现煤炭企业的战略、思路和目标，必须依靠“三个板块”来支撑：一是产业板块，即第四部分主要产业规划，是对煤炭企业主导产业在“十四五”期间如何发展进行规划；二是业务板块，即第五部分重要业务规划，是对除主导产业之外的其他重要业务，如科技创新、人力资源、安全生产、煤炭企业改革、生态环保、对外开放、风险防控、大数据建设、煤炭企业文化、民生改善等方面在“十四五”期间如何发展进行规划；三是项目板块，即第六部分投资融资规划，煤炭企业的产业、业务在未来发展中，都可能需要投资，有投资就必须有融资。规划的第三至第六部分是核心内容。第七部分主要保障措施和第八部分政策建议，都是规划中“管总”的，就是说要实现规划提出的目标和任务，不仅需要煤炭企业做出努力，采取相应保障措施，而且需要得到上级的大力支持，出台相关政策或协调帮助煤炭企业解决有关问题。

以上构成了煤炭企业“十四五”规划的完整结构。第二种结构与第一种结构的最大不同就是将煤炭企业重要业务与主导产业并列，同步安排、同步规划，既有目标、又有思路，工作重点突出，投资项目明确，真正使“十四五”规划成为指导煤炭企业未来发展的行动指南。

二、规划的规范内容

1.把握宏观环境

“十四五”时期外部环境错综复杂，面临各种不确定性和更加严峻的挑战风险。在编制“十四五”规划时，煤炭企业必须从两个方面把握未来宏观趋势。

一是深刻审视国际发展趋势。世界百年未有之大变局继续加速深刻演变，世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展，全球治理体系和国际秩序变革不断推进，新兴市场国家和发展中国家快速崛起，国际力量对比更趋均衡，世界各国人民的命运从未像今天这样紧紧相连。国家之间的竞争和博弈空前加剧，彰显了高质量发展的极端重要性。

二是准确把握国内战略机遇。“十四五”时期是我国经济由高速增长向高质量发展的转型攻坚期，是积极应对国内主要矛盾转变和国际经济政治格局深刻变化的战略机遇期。“十四五”规划是十九大提出推动高质量发展、在全面建成小康社会基础上开启社会主义现代化建设新征程的第一个五年规划。我国经济稳中向好，长期向好的基本趋势没有变，人民对美好生活有更多期盼和追求。立足我国基本国情和发展阶段，突出以人民为中心的思想，坚持发展第一要务和稳中求进工作总基调，践行新发展理念，适应经济发展新常态，深化供给侧结构性改革，实施新旧动能转换重大工程，加快构建新发展格局，是“十四五”时期的大逻辑。

2.紧贴煤炭企业自身实际

编制“十四五”规划，尽管不同煤炭企业的情况存在差异，但在共性方面应当把握以下内容。

第一部分编制规划的煤炭企业基础，明确三个方面事项：

一是“十三五”规划执行情况。重点将期末指标完成情况与期初规划目标比较，看哪些指标完成了，哪些指标没有完成。同时，深入分析指标完成与否的各种原因，是当初确定的指标不合理，还是在规划实施中外部环境或内部条件发生了重大变化，或者煤炭企业实现重大创新或工作努力不够造成重大影响等等。总之，对比分析有利于总结经验、吸取教训、改进工作。

二是“十三五”时期取得的突出成绩。重点是“面”上突出的成绩，个别“点”上突出的成绩也可以总结。

三是“十三五”时期存在的且影响到今后发展的突出问题。

第二部分未来发展环境分析，明确三个方面事项：

一是宏观环境分析。主要分析国际环境对未来发展影响，从经济、政治、社会、技术上进行分析；还有国内环境、行业环境对煤炭企业发展影响，主要从政策环境、市场环境等方面深入分析。在环境分析时，重点是“十四五”时期的环境分析，远景可展望到“十五五”或“十六五”时期，时间跨度应在10年，最多不超过15年,超过20年则很难把未来环境分析清楚。

二是对标煤炭企业选择。按照业务相似性、行业领先性、学习借鉴性的原则选定对标煤炭企业，确定对标项目进行分析对比，找出所在煤炭企业与对标煤炭企业之间的差异。

三是煤炭企业SWOT分析。分析煤炭企业在“十四五”发展的优势、劣势，面临的机遇和挑战，确定煤炭企业发展战略应当采取的模式。

第三部分煤炭企业发展战略、发展思路和目标。战略定位、发展思路和原则是管方向、管长远、管大局的，煤炭企业必须顺应未来形势和环境变化，站位要高、眼光要远，体现出规划的前瞻性、方向性、综合性。目标设置应做到三点：

一是近期与远期结合。近期是“十四五”前三年，中期是“十四五”末期，远期一般是下一个五年规划末期。

二是考核与鼓劲结合。近期目标一般是上级对煤炭企业经营考核的参考目标，中期目标主要是煤炭企业动员职工鼓劲争先的目标，远期目标一般是煤炭企业发展远景的展望目标。

三是产业与业务结合。在规划目标时，既要有产业目标，也要有科技、人才、民生、环保、文化等业务目标，还要有定量目标和定性目标，从而使“十四五”规划目标有利于提振信心、鼓舞士气。

第四部分产业发展规划和第五部分重点业务规划。在这两部分中，要求对每个产业、每项业务都要确立未来发展思路（或发展定位），同时明确“十四五”时期的工作重点，体现出规划的科学性、合理性、可操作性。

第六部分投资融资规划，应当确定煤炭企业投资原则和投资战略类型，同时明确融资渠道及融资方式，以及产业和业务的主要投资项目等。

第七部分主要保障措施，要求保障举措必须具有足够力度，切实能够保障规划落地。

第八部分政策建议，要求提出具有重要价值的具体建议，有利于上级研究、采纳。

三、规划写作总体要求

煤炭企业的一部五年发展规划，既有前五年指标分析、工作总结，又有后五年的战略谋划、任务安排，还有远期的发展展望。纵向跨越10～15年，横向涉及内部各单位、各业务、各区域，各产业。从开始研究到完成定稿少则半年多则一年以上，一般经过调查研究、文件起草、讨论修改、专家论证、会议决策、上报批准（或备案）、宣贯执行等环节，其历时之长、难度之大、涉及范围之广、参与人员之多，在煤炭企业管理科学研究中是首屈一指的，但它在推动煤炭企业发展中所起的作用也是极端重要的。因此，科学编制一部高质量的煤炭企业五年发展规划是一项责任重大、使命光荣的任务，除做好上述工作外，在写作上还要做到以下几点。