从分散到综合：英国1872年食品、饮料和药品修正案法的由来和影响

兰教材

岭南师范学院 历史系，湛江 524048

19世纪后半叶，英国随着城市化和工业化的快速发展，食品药品掺假现象引起了越来越多的关注，英国议会在各种压力之下被迫先后通过了多部法律对此进行一定程度的管理。1872年的食品、饮料和药品修正案法是英国近代历史上第一部将食品和药品放在一起管理的法律(1)该法案的正式名称为“1872年食品、饮料和药品修正案法(The Food，Drink and Drug Amendment Act of 1872)”，本文为方便起见，简称为“1872年法”。。该法在议会辩论时面临的情况非常特殊，它没有遇到多少反对就在议会获得通过，但成为法律后却不仅遭到商人利益集团的反对，也遭到反掺假的改革者的反对。

虽然1872年法很快就被1875年食品和药品销售法取代，但它在当时发挥的作用以及对后世的影响却出乎人们的意料，扭转了当时食品销售领域流行的顾客负责的原则，初步确立了过错推定责任原则。目前国内外学术界对该法尚无专门的研究(2)英美涉及1872年法的研究较多，主要是在有关近代以来英国如何防止食品药品掺假的作品中对此有或详或简的分析论述，如Ernst Walter Stieb，Controlling Drug Adulteration in England (1820-1906)，Ph.D.Thesis，University of Wisconsin,1969;Ingeborg Paulus，British Food and Drug Legislation:A Case Study in the Sociology of Law，Ph.D.Thesis，University of London，1973;John Burnett，Plenty and Want，A Social History of Food in England from 1815 to the Present Day，London:Routledge，1989。国内的相关研究仅有魏秀春的《英国食品安全立法与监管史研究，1860—2000》(北京：中国社会科学出版社，2013年)对英国1872年法有所涉及。，本文拟对其来龙去脉及影响作一初步梳理。

一、1872年前改革者的活动

从19世纪50年代开始，著名的医学杂志《柳叶刀》不断发表调查文章，揭露英国食品药品掺假的泛滥状况。在媒体以及像约翰·波斯特盖特(John Postgate)等人的反掺假斗士的推动下(3)见魏秀春：《英国食品安全立法与监管史研究，1860—2000》，北京：中国社会科学出版社，2013年，第48-53页。，议会最终在1860年通过了一部防止食品掺假的法律。该法的通过，虽然对于食品掺假起到一定的抑制作用，但在许多反掺假斗士看来，它远远没有达到他们的预期目标。1860年法的缺陷非常明显：一方面，该法是非强制性的，地方政府可以执行也可以不执行，而且政府在起诉的过程中要证明商人故意出售掺假的食品，这在实践中难度非常大，所以许多地方政府根本不愿采取任何行动；另一方面，该法没有包含药品问题，在一些改革者看来药品掺假也很严重，亟需政府的监管。所以，1860年法通过后，波斯特盖特等反掺假斗士没有松懈，继续为通过一部更严格的防止食品药品掺假的法律奔走宣传。

1867年，波斯特盖特找到伯明翰新当选的下院议员乔治·狄克逊(George Dixon)，请他在下院提出反食品药品掺假的议案。狄克逊对波斯特盖特起草的议案进行了修改，规定制造掺假的食品药品的行为属于重罪，故意出售有毒或有害的食品药品为轻罪，要处以罚款和监禁劳役；零售商出售的食品药品如果证明是批发商掺的假，零售商免予起诉；要求地方政府任命检查员，由检查员购买样品交给公共分析师进行分析检测，同时要求地方政府必须任命公共分析师，公共分析师和检查员一同把有毒的或掺假的食品药品的分析报告提交给治安法官。治安法官接到报告后，要检查这些商品的制造点，如果在现场发现有毒有害的掺假物以及其他原料，要立即没收。内阁政府任命一些专门的委员，其职责是同地方当局协商并协助执行防止和惩罚掺假的措施(4)“Adulteration of Food，Drink，and Drugs”，The British Medical Journal，1869，435 (1)，p.402.。

1868年6月10日，狄克逊在下院提出了他修改后的议案。他说：“当前的法律完全没有执行议会的明智的意图，主要原因是消费者个人不愿意起诉商人。”(5)③ Hansard’s Parliamentary Debates 1868，Third Series，Vol.CXII，London:Cornelius Buck，1928，p.1351.狄克逊的这个议案的目的是：“把对故意出售掺假的食品药品的商人的惩罚扩展到掺假制造商身上”；把1860年防止食品掺假法的规定应用到药品上；最核心的是任命一些专门的官员，搜集掺假信息，然后根据他们掌握的信息起诉制造或出售掺假的食品药品的商人(6)③ Hansard’s Parliamentary Debates 1868，Third Series，Vol.CXII，London:Cornelius Buck，1928，p.1351.。6月23日，这个议案没有遭到多少反对就通过了下院的二读。然而，由于制药业协会提出的关于制药方面的议案也出现在议会的讨论议程之中，有议员以两个议案有重合之处、议会这次会期时间紧张为由，反对继续讨论狄克逊的议案，最终议案没有进入三读。波斯特盖特等人准备的防止食品药品掺假议案虽然失败了，但是1868年制药法却得以通过(7)兰教材：《从买主负责到卖主负责：英国1868年制药法的由来及意义》,《陕西理工大学学报(社会科学版)》，2018年第3期。，所以他们并不气馁，继续动员民众向议会施压要求通过一部令人满意的防止食品药品掺假的法律。

1869年4月13日，狄克逊将议案略微修改之后，再次在议会中提了出来，结果又未得到讨论。此后狄克逊转向了教育改革。波斯特盖特很快找到了另一位同盟者：菲利普·亨利·芒茨(Phillip Henry Muntz)(8)菲利普·亨利·芒茨的父亲是1857年去世的乔治·芒茨，他也是议会积极主张改革的议员。。芒茨是来自沃利威克郡的议员，敏锐干练，且熟知议会程序中的许多陷阱，尽管他也不能完全避免这些陷阱。1869年末，芒茨同意在下院为反食品药品掺假事业进行游说活动。波斯特盖特针对一些具体问题与芒茨进行了一次长谈，并提出了另外一个议案草案供他参考。

1870年2月，芒茨在下院提出了波斯特盖特的草案。下院很快通过了一读。3月初要进行二读时，议案的反对者开始在议会找机会阻挠它的通过。《泰晤士报》对此报道说：“1870年食品和饮料掺假法的修正案的二读被芒茨先生提了出来，但遭到布鲁斯(Bruce)先生的反对，理由是没有时间讨论。芒茨回答说，该议案已经讨论过了，已经确定三分之二的穷人正在被抢劫，另外三分之一的人被掺假毒害，他认为到了采取措施的时候了。斯特普尔顿(Stapleton)先生提议讨论休会。”(9)“Parliamentary Intelligence”，The Times，March 10，1870，p.6;John Postgate，Lethal Lozenges and Tainted Tea:A Biography of John Postgate(1820-1881)，Warwick:Brewin Books，2001，p.53.结果，一直到这次的会期结束，议会也没有对这个议案进行二读。5月26日，愤怒的芒茨先生给波斯特盖特写了封信，说昨晚他撤回了议案，这次会议没有机会获得通过，下次会期时必须更早一点提出议案。

在议会休会期间，波斯特盖特邀请芒茨去他的家乡伯明翰，参加反食品药品掺假者组织的集会，向他展示商人使用的各种掺假手段，同时他们还利用一切资源邀请当地以及伦敦的媒体对这些活动进行适当的宣传。经过短暂的休整之后，芒茨在1871年2月再次提出这个议案。议案很快就通过了下院的二读。5月末，议案进入下院委员会进行讨论时，又遭到了激烈的反对。反对者一方面提出了修正条款，要求延缓六个月再讨论，另一方面利用议会的程序，搁置了这个议案。虽然这次又遭遇失败，但芒茨仍很乐观。他认为这个议案太严厉，被议会搁置在预料之中，它能够进入委员会讨论阶段就是很大进步，明年将有更大的机会成为法律。

二、1872年法的通过及其主要内容

1872年2月3日，波斯特盖特为了能在当年通过议案，再次在伯明翰举行集会为芒茨造势。集会如往常一样，利用刚从本地购买的无数样品力图证明：食品、饮料和药品的掺假像1860年法通过前一样糟糕。

2月13日，芒茨再次提出一个把1860年防止食品掺假法和1868年制药法的原则糅合在一起的议案。这个议案顺利地通过了下院的一读，但是在二读前又生变故，该议案明显和另一个议案——政府提出的公共卫生议案——有重合之处。这对芒茨来说很不利，议案的反对者如果说政府提出的议案已经包含了有关反食品药品掺假的条款，再通过专门的反食品药品掺假议案就是重复立法，以此来反对二读的话，就会是一个很好的反对理由。3月6日，芒茨在下院提出对他的议案进行二读。对于政府的公共卫生议案造成的威胁，芒茨采取了以退为进的策略。芒茨说，他很高兴地看到公共卫生议案吸收了他这个议案中的某些条款，两个议案的目的有相似之处，所以只要政府的公共卫生议案通过，他的议案就没有必要在议会中进一步讨论，他现在只是要求议会对这个议案进行形式上的二读(10)③④⑤ Hansard’s Parliamentary Debates 1872，Third Series，Vol.CXII，London:Cornelius Back,1928,pp.1507,1507-1508,1508,1508.。

尤斯塔斯·塞西尔勋爵(Eustace Cecil)对芒茨的议案表示支持。不过，在他看来，芒茨提出的这个议案对掺假者还是过于宽大，不够严格(11)③④⑤ Hansard’s Parliamentary Debates 1872，Third Series，Vol.CXII，London:Cornelius Back,1928,pp.1507,1507-1508,1508,1508.。多米尼克·科里根爵士(Dominic Corrigan)原则上也支持芒茨的议案，但是他希望重新界定掺假，“应该被界定为在出售的物质中添加或去掉任何物质，不论这些物质是否有害”(12)③④⑤ Hansard’s Parliamentary Debates 1872，Third Series，Vol.CXII，London:Cornelius Back,1928,pp.1507,1507-1508,1508,1508.。科里根举例说，如果一加仑牛奶里面添加一品脱水，这就和添加了更有害的东西一样是掺假。科里根之所以强调这个问题，是因为他曾经担任调查爱尔兰精神病院问题的委员，发现监护人承包的脱脂牛奶有问题，奶油早已被缺德商人过滤走了。结果精神病人喝的牛奶缺乏营养，导致病人的身体健康进一步恶化(13)③④⑤ Hansard’s Parliamentary Debates 1872，Third Series，Vol.CXII，London:Cornelius Back,1928,pp.1507,1507-1508,1508,1508.。

总体来说，下院发言的议员没有反对芒茨的议案，并且都是要求加强它的效力，所以议案顺利通过了二读。为避免议案再次流产，改革派成功说服政府，删除了公共卫生议案中涉及食品药品掺假的条款。7月9日，议案再次被提交给委员会。辩论中，一位反对者再次提出议会程序问题，试图拖延时间。议案支持者针锋相对，采用了疲劳战术。支持议案的议员在11日晚上集会，通宵达旦进行讨论，让反对者疲惫不堪。12日凌晨两点半，议案经过修正后获得委员会通过。7月22日晚，对议案进行三读，23日凌晨1点50分议案获得下院通过(14)② John Alfred Langford，Modern Birmingham and Its Institutions:A Chronicle of Local Events，from 1841 to 1871，Volume 2，London:Simpkin，Marshall & CO.，1877，pp.463,463-464.。

就在议案获得下院通过的同一天，索尔兹伯里勋爵(Salisbury)在上院提出了这个议案。相对而言，它在上院比较顺利地获得了通过。7月26日，议案通过二读；29日，获得委员会通过。8月1日，议案很快通过了三读。8月10日，维多利亚女王批准了这个议案，1872年防止食品药品掺假议案正式成为法律(15)② John Alfred Langford，Modern Birmingham and Its Institutions:A Chronicle of Local Events，from 1841 to 1871，Volume 2，London:Simpkin，Marshall & CO.，1877，pp.463,463-464.。

1872年法与1860年防止食品掺假法相比，虽然有很多相似之处，但其独特性、进步性也很明显。

首先，它把1868年制药法的内容囊括在该法之内，成为英国近代历史上第一部综合性的食品药品法，开创了近代以来将食品和药品立法放在一部单一的法律中进行管理的一个先例。

其次，1872年法规定，商人在出售无害的混合物时，如果明确告诉消费者其产品不是混合的，结果被发现却是混合的，其行为就构成了违法。它对这种行为的惩罚力度，包括对故意出售有害掺假的处罚力度，与1860年防止食品掺假法相比，都加强了很多(16)Ingeborg Paulus，British Food and Drug Legislation:A Case Study in the Sociology of Law，Ph.D.Thesis，University of London，1973，p.138.。对添加有毒物质的处罚是，初犯处以不超过50英镑的罚款；再犯是六个月的监禁苦役。对于意图以欺骗方式增加商品的重量或体积且不告诉买方的，可处以不超过20镑的罚款；再犯的话，将由法官公布他的名字(17)⑤ “The Adulteration Act”，The British Medical Journal，1872，607 (2)，p.201.。

更重要的是，根据1871年地方政府委员会法，地方政府委员会有权约束地方政府。也就是说，只要地方政府委员会要求地方政府任命检查员和公共分析师，地方政府就必须服从这一命令。从这个意义上说，1872年法具有了强制性，地方政府委员会作为中央政府机构可以命令地方政府加强对食品药品掺假的打击力度。

当然，1872年法也有缺陷。概括而言，其弊端主要有两个：其一，它规定任何食品、饮料或药品如果混合了任何其他物质，目的是不诚实地增加重量或体积，发货前若不把这种混合通知任何购买者，这就构成了掺假。这个定义忽略了对重量和体积没有明显影响的加色剂或调味剂的情况，而一些加色剂、防腐剂和调味剂的毒性很大，很容易引起食品安全问题(18)John Postgate，Lethal Lozenges and Tainted Tea:A Biography of John Postgate(1820-1881)，p.55.。随着工业化的进行和科技的发展，加色剂、调味剂和防腐剂等各色化工产品与生物产品的情况会越来越严重。其二，在犯罪意识(19)犯罪意识是刑法上的一个概念。英国普通法中最重要的原则是无犯罪意识的行为，不能构成犯罪。简单来说，如果一个人的违法不是有意的，就不应该承担刑事责任。在食品药品掺假问题上，商人往往以自己不知道掺假、不知道掺入的成分有害为由逃避刑事惩罚，而仅仅对商人处以民事惩罚又不能有效遏制掺假，所以很多改革人士呼吁，不论商人自己是否知道掺假、是否知道掺入的成分有害，只要发现掺假、发现掺入的成分有害，都可以对其进行刑事惩罚。方面，它基本沿袭了1860年法的规定，继续要求证明被告是“故意”出售掺假商品的，只是在表述上略有不同。

三、1872年法顺利通过的原因

与此前的防止食品药品掺假法相比，1872年法的通过颇为顺利。之所以如此，有如下原因：

(一)选举权的扩大

1867年英国议会第二次改革之后，选民的人数进一步增加，中产阶级中的下层也获得了选举权，他们对议会的影响越来越大，议员也开始更多地注意中产阶级的呼声。19世纪50年代以来，反食品药品掺假的中坚力量就是中产阶级，他们当中的许多人还是这场运动的发起者和领导者。为了防止食品药品掺假，推动政府保障食品药品的纯净，一些改革者如《柳叶刀》的创办人托马斯·威克利(Thomas Wakley)、亚瑟·哈塞尔博士(Arthur Hassall)和波斯特盖特医生都在为食品药品的纯净而奔走宣传。

一些反食品药品掺假的改革者联合起来，建立了反掺假协会，为实现食品药品的纯净开展行动。该协会的成员主要来自中产阶级，他们在利物浦、伯明翰和爱尔兰等地都设有分支，同时出版刊物《反掺假评论》。为了对议会施压，波斯特盖特不断举行群众集会，反掺假协会挨家挨户进行游说，获得了大批民众的签名支持。1872年初，反掺假协会将签名呈送议会，督促议会通过一部新的反食品药品掺假法。

另外一个中产阶级团体、对知识界影响颇大的“社科协会”也发挥了重要作用。1868年制药法通过之后，“社科协会”再次对食品药品掺假问题产生了兴趣，经常召开会议讨论这一问题。“社科协会”的成员包括当时英国大批专业技术人员，他们公开的讨论和随后通过的决议明显使议会感受到了他们的影响(20)Ingeborg Paulus，British Food and Drug Legislation:A Case Study in the Sociology of Law，pp.130，134.。

在新的选举形势下，反食品药品掺假的改革活动对议员个人前途的影响自然不容小觑，一些议员再也不能像以前那样可以无视这部分民众的诉求。这无疑为1872年法的通过提供了更多的支持。

(二)改革者千方百计的推动

食品药品掺假涉及巨大的商业利益，任何试图反对掺假的行动都会遇到商业利益集团的极力反对，而大多数议员都与商业利益集团有着千丝万缕的联系，自然很难指望议会主动通过防止掺假的法律。改革者的主动出击成为必然的选择。在这一方面，波斯特盖特和下院的芒茨、尤斯塔斯·塞西尔等支持反掺假的议员都为1872年法的通过作出了重要贡献。

波斯特盖特自从19世纪50年代投入反食品药品掺假的改革运动以后，一直全身心地投入此项事业，从未懈怠，甚至影响了子女的教育和家庭的幸福。1872年反食品药品掺假的议案在提交下院之前，波斯特盖特又开始为它的通过造势：一方面组织集会，动员媒体进行广泛的报道宣传；另一方面不断拜访可能支持反掺假的议员，介绍食品药品掺假的严重性，请他们支持芒茨的议案(21)John Postgate，Lethal Lozenges and Tainted Tea:A Biography of John Postgate(1820-1881)，pp.53，54，55.。

议员芒茨虽然是反食品药品掺假改革运动的后来者，但他像此前支持1860年法的议员舍勒菲尔德(Scholefield)一样热情，而且更熟悉议会的程序和各种陷阱。在芒茨的带领下，议案有效避开了一些议员的反对。另一位议员尤斯塔斯·塞西尔对议案的通过也发挥了重要作用。早在1870年4月，波斯特盖特已经结识了塞西尔，当时他们两人进行了短暂的交谈，波斯特盖特请塞西尔积极支持芒茨的议案。塞西尔认为，只靠单个议员，很难使下院通过反食品药品掺假议案，若有政府的帮助，议案成为法律的机会就大为增加。所以他积极与内阁联系，要求政府对食品药品掺假采取措施。此外，议案能迅速在上院通过也得益于塞西尔的积极奔走。上院议员索尔兹伯里侯爵是塞西尔的兄长，塞西尔积极联系索尔兹伯里，请他支持这个议案，并在委员会阶段对它进行修正，提高违法成本，加强执行和惩罚的力度(22)John Alfred Langford，Modern Birmingham and Its Institutions:A Chronicle of Local Events，from 1841 to 1871，Volume 2，p.464.。反掺假协会的书记佩恩(T.Payne)先生曾对此评论说：“下议院的尤斯塔斯·塞西尔勋爵和上议院的索尔兹伯里侯爵对最初提出的法案作了许多改进，我们都要感谢他们。”(23)“The Adulteration Act”，The British Medical Journal，1872，607 (2)，p.201.

为了使议案能够获得议会通过，改革者经过协商，采取了疲劳作战的策略。芒茨深谙议员的心理，为了减少反对票，他与支持议案的其他议员采取了疲劳战术，通常在晚上提出讨论反食品药品掺假议案。由于此前他们在议会对这个议案没有进行大张旗鼓的宣传，所以反对者放松了警惕。加上经过几个小时的讨论之后，有些对议案并不是特别反感的议员可能会提前离开议会，而支持议案的议员则坚持到底，这样在凌晨进行表决时，支持议案的议员就比较容易争取到多数票。议案在下院进行辩论和表决的几个关键时刻，芒茨等人都采用了这个策略。因此，这项议案通过的速度以及基本没有引起太多争论的状况，使1860年反掺假法的支持者维利尔斯(Villiers)议员后来都评论说，该法的通过像是一个意外。他们当时都没有意识到这个意外对商业、公共分析师、消费者和未来的法律都产生了深远的影响。

(三)商业利益集团的大意

1872年反食品药品掺假议案在表面上和1860年法大同小异，导致商业利益集团没有对该议案予以重视。从主要内容上来看，1872年法除了增加关于药品的规定之外，它和1860年防止食品掺假法没有大的不同：1872年法最重要的第二款和1860年法的第一款表述的意思基本一样(24)两者的表述甚至都是很相似的，比如两个法令的核心部分，1860年法是这样的：任何出售食品或饮料的人，如果知道食品或饮料中混合的成分或物质对吃这种食品或饮用这种饮料的人的健康有害，以及任何将掺假的或不纯净的食品或饮料当做未掺假的或纯净的商品出售者，将……。1872年法的表述：任何出售食品或饮料的人，如果知道食品或饮料中混合的成分或物质对吃这种食品或饮用这种饮料的人的健康有害，以及任何将掺假的食品或饮料或药品当做未掺假的商品出售者，将……。；两者的差异之处是对违法者的惩罚程度有所不同，1872年法的罚款大大增加，同时区分了有害掺假和欺诈性掺假，而后者对部分商人是有利的。

反食品药品掺假议案在议会二读时，芒茨明确说，人们已经开始意识到这个事实，该法的目的不是干预商业习惯，仅仅是为了阻止有害的混合物。他举例说：“如果选择咖啡里混合豆类，或牛奶里添加水，根据该法没有人会说什么；但如果面包师在面包里添加砖粉、熟石膏或任何有毒的东西，那么该议案的条款就会使他遭到严厉惩罚。”(25)Hansard’s Parliamentary Debates 1872，Third Series，Vol.CXII，p.1507.芒茨的这种说法，明显减少了一些议员对这个议案的反对，使一些顽固的反对者降低了警惕性，为议案的通过创造了有利的环境。

商业集团一名重要的坚定的支持者霍尔本(R.M.Holborn)在1875年7月回忆说，当这个议案通过时，他们一直都处于混乱状态，谁都不知道发生了什么，也不知道这个议案意味着什么(26)Ingeborg Paulus，British Food and Drug Legislation:A Case Study in the Sociology of Law，p.136.。议会的辩论记录也证明了这一点，关于1872年反食品药品掺假议案的记载不足一页，没有议员发言反对这个议案，发言的议员都是认为这个议案不够严厉的。

(四)政府的支持

从1850年《柳叶刀》分析卫生委员会开始调查揭露食品药品掺假以来，虽然舆论汹汹，但英国内阁政府很少对反掺假运动予以正式的支持，在1860年反食品掺假议案获得议会通过的过程中很难找到政府的影子。一直到1871年7月，《食品杂志》发表文章说，直到此时，“政府可能还没有认识到，为了保护女王陛下的臣民的健康，通过一些适当的措施并不损害它的立法尊严”(27)Ingeborg Paulus，British Food and Drug Legislation:A Case Study in the Sociology of Law，p.135.。

也就在1871年，《食品杂志》发表文章不久，内阁政府的一些重要成员和反掺假的民间支持者开始对负责这方面的政府官员施压，要求审查过去的立法是否起到了防止掺假的作用。对政府有重要影响的一些名人，包括在社会上具有广泛影响的德比勋爵(Lord Derby)和迪斯雷利(Disraeli)，都作了公开演说，支持公共卫生立法。在内外压力下，政府被迫改变态度。首先，内阁提出了地方政府委员会法案。该法案在议会获得顺利通过，这为强制地方政府任命卫生检查员和公共分析师提供了可能。接着在1872年，政府提出了公共卫生议案，其中包含一些食品药品方面的规定。后来为配合芒茨的反食品药品掺假议案的通过，政府又在他们的公共卫生议案中删除了涉及食品药品管理的部分。因此，政府的支持和配合对议案的通过起了非常重要的作用。

四、1872年法的影响

反对掺假的议员为了争取最大多数议员的支持，减少议案通过的阻力，不得不对议案的一些措辞采取模糊化的处理方式，并降低对商人的要求，增加了执法的难度，由此导致1872年法在执行方面存在一些漏洞。不过，尽管该法存在一些问题，但与此前的法令相比，也展现了明显的进步性，尤其是王座法院对该法的解释，赋予了它新的含义，直接影响了英国食品药品立法的进程。

(一)执法方面

首先，该法的执行仍然没有强制性。在改革者看来，1860年通过的防止食品掺假法之所以在许多地区形同具文，就是因为没有要求各地必须任命分析食品掺假的公共分析师。为了弥补这个漏洞，改革派希望在新的法案中能够加入这个规定，但是芒茨为了安抚反对派，没有这样做，1872年法仍然由地方政府执行。由于地方政府的官员多由当地的商人构成，这些商人不希望令他们的同行不满，所以其执法的积极性自然不高。

政府态度的转变以及地方政府委员会的设立，令改革派又看到了希望。他们希望地方政府委员会能够督促地方政府积极执法，改变此前的消极心态，提高执法效率。令改革派失望的是，虽然地方政府委员会可以强制地方政府执行1872年法，但在该法生效的最初一段时间里，地方政府委员会对它的执行非常谨慎。由于地方政府委员会收到了出售进口商品的零售商提交的大量的备忘录，抱怨1872年法给他们带来的困难，加上委员会估计下院下一届会议将任命一个特别委员会调查该法的实施情况，因此暂时推迟了有关任命分析师的任何强制行动(28)“Report of the Local Government Board”，The British Medical Journal，1874，717 (2)，p.421.。1872年法能否得到有效实施的关键是公共分析师的任命，但是到1874年7月，在英国171个市镇和54个郡中，只有26个市镇和34个郡任命了公共分析师(29)“Report from the Select Committee on Adulteration of Food Act (1872);Together with the Proceedings of the Committee，Minutes of Evidence，Appendix and Index”，British Parliamentary Papers，Shannon:Irish University Press，1968，p.iii.。此外，即使地方政府任命了公共分析师，他们还有两个方法避免执行1872年法：第一，能阻止检查员购买样品；第二，可以根据公共分析师的证明书拒绝起诉，因为公共分析师的证明书是起诉的基础，他们完全可以在起诉书中找出不适合起诉的理由。

其次，由于1872年法没有规定执行标准，导致各地公共分析师在执法时执行的标准不统一。一些分析师认为，对于第一次掺假的商人，只给一个警告，如果发现商人再次掺假，他们才请求地方政府起诉；另一些分析师则认为，不论是初犯还是再犯，发现掺假就须起诉。此外，由于公共分析师之间的认知和技术水平差距较大(30)“Analyses under The Adulteration Act”，The British Medical Journal，1872，620 (2)，p.559.，在证据的认定方面，分析师内部经常意见相左，导致政府的起诉败多胜少，有时令真正的掺假者逍遥法外，有时无端骚扰了一些诚实的商人(31)对于面包中是否包含了明矾问题就是一个最好的例子，详见“The Adulteration of Bread”，The British Medical Journal，1873，672 (2)，pp.575-576。。这些事情被曝光后，公共分析师立即成了众矢之的。一些报纸大肆报道公共分析师之间的矛盾冲突，那些相互冲突的证词成了商业集团的笑料，甚至降低了公众对“专家”这个词的评价。

再次，大多数分析师的工作积极性不高。由于地方当局对于执法不积极，为了应付1872年法的要求，虽然一些地方任命了分析师，但并不期望分析师做什么事情，所以各地支付给分析师的薪资普遍不高(32)“Parliamentary Expert”，The British Medical Journal，1873，645 (1)，p.540.。由此带来的结果，一方面是地方政府任命的很多分析师都是无能之辈，不能胜任分析工作，导致他们出具的证明书经不起检验质疑；另一方面是考虑到分析工作和随后诉讼中需要付出的时间和精力，许多分析师对他们的新工作并不热情(33)“The Adulteration Act”，The British Medical Journal，1872，618 (2)，p.511.。

(二)司法方面

由于在民众的眼中，刚通过的1872年法与1860年法有太多的相似之处，所以不仅要求政府防止食品药品掺假的改革派和从掺假中获利的食品药品商业利益集团，对于1872年法的通过没有表现出特别的高兴或担忧，即使是法官，很多也没有突破1860年法的限度，仍然按照此前的思维判案。1873年克勒肯维尔的两个案件就证明了这一点。由于控方不能证明犯罪故意，当地的治安法官根据1872年法的第三部分，驳回了两个关于掺假牛奶案件的传唤(34)“The Adulteration of Food Act in Islington”，The British Medical Journal, 1873，645 (1)，p.540.。

然而，出乎人们意料的是，王座法院在两个案件中的著名判决使1872年法有了不同的含义，使这部法律起死回生，获得了额外的威力，不仅影响了商业利益集团和消费者，也影响了改革者对1872年法的看法，而且彻底改变了英国的食品药品管理的法制进程。

第一个案件是菲茨帕特里克诉凯利案(Fitzpatrick v.Kelly)。利物浦的黄油商凯利，被检查员指控出售的黄油掺有不相干的脂肪，经过地方法院审理后，双方最终上诉到了王座法院。1873年，王座法院的法官在判决时，对1872年法关于“犯罪故意”的条款进行了解释，认为只要证明掺假了，不需要再证明商人是故意行为就可以对其进行惩罚。第二个案件是罗伯特诉埃杰顿案(Roberts v.Egerton)。1874年，公共分析师认为伯肯黑德的一个茶商在制作茶的过程中添加了普鲁士蓝和其他物质，构成了掺假。王座法院的多数法官，重申了此前对1872年法的解释：不需要证明商人知道掺假(35)Ingeborg Paulus，British Food and Drug Legislation:A Case Study in the Sociology of Law，pp.140-144.。

王座法院对菲茨帕特里克诉凯利案和罗伯特诉埃杰顿案的判决，进一步推动了民事案件中的过错推定责任原则的发展，即在一些商业买卖行为中不必由控方证明被告的故意，如果被告不能证明自己无过错就要求被告承担一定的责任，甚至是刑事责任。在此之前，举证的责任在控方，要求控方证明被告的过错，也就是犯罪故意。与此前的刑法相比，这是一种严格的责任。体现这个原则的判决当然不是在这两个案件中才出现的，早在19世纪60年代，甚至40年代已有相似的判决，1868年制药法也体现了类似的原则(36)兰教材：《从买主负责到卖主负责：英国1868年制药法的由来及意义》，《陕西理工大学学报(社会科学版)》，2018年第3期。。

这两个案件判决的意义在于，它把药品领域的过错推定责任原则延伸到了食品领域。此后，这种判决原则逐渐成为法官思想观念的一部分，已经流行几个世纪的顾客负责(过错责任原则)的格言逐渐被抛弃，人们开始认为商人应该对他们出售的东西负责。商人经营某种生意就可以被解释做包含了一种特定的责任：他应该知道其出售的商品的构成和性质。所以，商人在其经营范围内应该了解他出售的物品的情况，因此要为他的商品的所有问题负责。在罗伯特诉埃杰顿案中，首席大法官科伯恩(Cockburn)就强调说，虽然商人出售的茶和进口的时候一模一样，他没有对茶做任何改变，甚至包装都没有打开，但必须推断商人知道掺假，因为他在这个行业工作，对他的生意应该有充分的了解(37)② Ingeborg Paulus，British Food and Drug Legislation:A Case Study in the Sociology of Law，pp.144,151.。

王座法院的法官们之所以对1872年法作出有利于消费者的解释，是因为他们认为，如果想掺假的商人知道不能从法网逃脱，如果他们不想被公众厌恶、不想被政府起诉，最终会采取措施确保他们的产品符合法律的要求，只不过要略微麻烦一点，要付出一点代价，而这点麻烦和代价远远比被起诉遭受的损失要小得多。法官们知道，时间和金钱是商人最能理解的两件事，如果商人得知他们面对的是一部有效的法律，他们很快就会确保不会因为违法而浪费时间和金钱(38)② Ingeborg Paulus，British Food and Drug Legislation:A Case Study in the Sociology of Law，pp.144,151.。

王座法院对1872年法作出的解释，影响重大，改变了英国已经存在了数百年的法律观念。此后，许多法官追随王座法院的先例，采取了过错推定责任原则。1874年，一个牛奶商的牛奶被证明掺了水，虽然她声称出售的牛奶和她批发时的完全一样，但仍被南瓦克的治安法庭判处罚款；在曼彻斯特市治安法庭，一名牛奶贩子同样因为在牛奶中掺水而被罚款5英镑(39)“Adulteration of Food Act:Prosecutions”，The British Medical Journal，1874，697 (1)，p.630.。19世纪中后期，随着工业革命的继续发展，大型食品药品公司的扩张势头迅猛，个人在面对这些“巨无霸”时完全没有自我保护的能力。王座法院的判决使个人在对抗大公司、大企业的过程中有了更好的依据，使消费者个体的利益得到了更好的保护。

余 论

总体而言，1872年法意义重大，不但改变了一些商业行为，比如制造商和批发商开始给某些混合产品贴标签以便避免被起诉掺假，而且确实减少了掺假的数量，但是其效果有限。由于许多地方政府的不作为，针对食品药品掺假的起诉与定罪仍然困难重重。1872年法的缺陷对改革者来说是不能忍受的；王座法院作出的对商人不利的解释，也导致商业利益集团对1872年法非常不满。在双方的夹击之下，议会成立了专门委员会，调查1872年法存在的问题，最终在1875年通过了食品药品销售法。

1875年食品药品销售法继承了1872年法将食品和药品放在同一部法律中并采用类似的方法进行管理的原则，这一做法直到第二次世界大战之后才有所改变——食品和药品重新分开管理。1875年法虽然对商业利益集团作出了一些妥协让步，但也弥补了1872年法的部分缺陷。更重要的是王座法院根据1872年法确立的过错推定责任原则得以保存，明确成为1875年法的一部分。此后法官在判决相关案件时，逐渐又将过错推定责任原则扩展到了对其他法律的解释上，使消费者的权益得到了更好的保护。比如在霍布斯诉温切斯特公司案(Hobbs v.Winchester Co.)中，根据1875年公共卫生法，一个商人出售的肉因变质而被销毁，商人起诉要求赔偿。上诉法院的法官肯尼迪(Kennedy)勋爵判决说：“从该法及其目的所推断出的自然意义是法律处罚无辜出售变质肉而给肉商带来的危险远远小于因在每个案件中要求证明犯意而给公众带来的危险。”(40)〔英〕J.C.史密斯、B.霍根：《英国刑法》，马清升等译，北京：法律出版社，2000年，第117页。

“在英国，大部分的法律都是法官造法”(41)〔英〕A.V.戴雪：《公共舆论的力量：19世纪英国的法律与公共舆论》，戴鹏飞译，上海：上海人民出版社，2014年，第278页。，法院的判决对于法律的改善某种程度上比议会所起的作用更大，它保证了法律的确定性，弥补了其部分缺陷。王座法院在食品领域确立的过错推定责任原则对于防止食品药品掺假，效果显著。1875年之后，掺假数量明显减少，民众平时常用的食品药品的质量大为改善。以面包为例，《柳叶刀》1872年的调查发现，所检查的面包有一半还是掺假的；1875年法生效不到两年，公共分析师1877年给地方政府委员会的季度报告表明，其分析的998件样品中，有74件是掺假的，掺假比例已经降到了7.4%；1881年，分析样品1037件，有49件掺假，掺假比例是4.7%；到1884年，分析样品1217件，有24件掺假，掺假比例已经降为2.0%(42)John Burnett，Plenty and Want，A Social History of Food in England from 1815 to the Present Day，pp.232—233.。应该说，食品药品掺假的大幅度减少，与1872法确立的原则以及引起的反响有莫大的关系。

更重要的是，食品药品领域确立的过错推定责任原则很快也扩展到了其他领域。到19世纪末，在雇主责任、产品缺陷、产品责任、儿童保护、妇女保护、环境污染、工业活动管理以及特许经营场所的行为等方面，都出现了比过错推定责任原则更进一步的法律和判例。这些法律保护公民免受某些危险的伤害。由于现代生活的复杂性，这些伤害，虽然民众有的能够避免，但要耗费巨大的精力；有些伤害是普通民众自身无法避免的，所以由国家出面对公民提供保护是社会发展的一种趋势。