公益性铁路线运输补贴模式研究

佟 琼，赵宇浩

(北京交通大学 经济管理学院， 北京 100044)

铁路是国家重要的基础设施，也是国民经济的大动脉，国家重点推动的公益性铁路线更是具有特别的战略意义。随着我国各公益性铁路线逐渐建成和开通，保障持续、长久、有效的运营成为关键性目标，但公益性铁路线财务生存能力较弱，难以依靠自身收入满足运营需求，需要政府补贴。我国政府补贴短期内保障了公益性铁路线的基本运营，但并没有从降低成本、提高运量和减少亏损等方面实现应有的补贴效率，不利于公益性铁路线长期发展。本文总结和比较不同补贴模式，指出效率更高且对公益性铁路线更具适用性的补贴模式，有助于改善公益性铁路线补贴效率低下的关键问题，为公益性铁路线补贴制度的改革提供参考。

铁路运输补贴相关研究较多集中于补贴必要性和不同补贴模式。对于铁路补贴的必要性，部分研究从外部性视角指出铁路运输带来了经济、社会和生态效益，如带动相关产业发展，促进铁路沿线地区就业增加、经济増长，缓解城市交通拥堵，减少环境污染等[1-4]。还有研究认为由于公益性运输的受益群体是公众，因而政府应承担公益性运输服务的责任[5]；公益性运输亏损是企业不能自我化解的政策性亏损，在运价管制下，铁路企业的公益性运输成本无法转向消费者[6]，所以应当划定其公益性服务的程度，并给予相应的财政补贴来负担公益性所造成的损失[7]。

然而，在实践中补贴未必能达到政府预期的效果[8-9]，因此对补贴模式的探索逐渐成为提高补贴效率的重要研究内容。一些研究指出可利用土地开发后的增值来弥补损失，如文献[10-11]认为可以将铁路沿线的土地交给铁路企业，用土地使用的收益弥补公益性运输的损失。文献[12]认为铁路运输中运价补贴是通用做法，由于铁路运输不仅追求经济效益，还应注重社会效益，灵活的补贴和定价可以实现社会效益最大化；在一些铁路运输网络不发达的地区，可以实行政府定价，通过补贴来纠正价格扭曲[13]。文献[14]以挪威城际铁路旅客运输为例，研究基于最优绩效的补贴模式，提出政府和铁路企业可通过签订服务质量合同来计算政府应支付的补贴额；文献[15]也认为合理的补贴机制应当兼顾运营成本和运营品质两方面，实现经济效益和社会效益双赢。此外，一些研究深入分析特许经营权竞标模式，认为此模式能刺激客运市场竞争，提升运营效率，降低补贴成本，改善服务水平等，让政府为铁路客运提供的补贴发挥更大价值[16-18]。文献[19]研究认为，从长期来看，我国铁路运输将不可避免地引入竞争机制，应当借鉴其他国家的网运分离模式，允许铁路运输私营，在竞争的基础上采取特许经营权竞标模式补贴。

总体而言，对于铁路运输补贴模式的研究相对分散独立，较少涉及对不同补贴模式的比较分析，难以从理论层面表明何种补贴模式更优。本文采用数理分析方法，分别从运量、补贴额、企业利润和社会福利角度对4种有代表性的补贴模式进行比较，能够从理论上说明各补贴模式差异。

1 公益性铁路线的主要特征

公益性铁路线在投资建设、自然条件、市场竞争和公益性等方面具有特殊性，决定了其具有高运营成本、低运价水平、短期运量较少和外部效益显著的主要特征。

1.1 高运营成本

公益性铁路线建设耗资巨大，所以运输基础设施和运输设备的折旧分摊使平均固定成本必然高于一般铁路线。此外，受复杂地形的影响，运行速度频繁调整和坡度的变化会降低列车能源利用率，燃料与动力成本必然较高；气候条件、板块运动、地质灾害、生态环境等使轨道、路基等基础设施损坏频率要高于一般铁路线，养护维修更为频繁，维护铁路正常运营的可变成本也处于较高水平，如青藏铁路格拉段运营成本是全路平均水平的2倍[20]。

1.2 低运价水平

铁路运价的制定要充分考虑成本、市场竞争和公益性等多方面因素，由于公益性铁路线运营成本较高，依据成本加成定价理应制定高运价，但较强的公益性定位要求其满足沿线居民基本出行需求，高运价与公益性相违背；同时铁路与公路和航空之间存在竞争和替代关系，过高运价可能导致客源流向其他运输方式，所以总体上公益性铁路线很难通过制定高价提高收益。青藏铁路硬座票价执行国家铁路统一运价，软座、硬卧和软卧票价分别按国家铁路同等级、车型、席别统一运价加价分别为0.09、0.10、0.16元/(人·km)执行，而相较其他铁路线更高的运营成本，公益性铁路线运价仍处于较低水平。

1.3 短期内运量较少

铁路线的运量主要包含地区运量和通过运量两部分。通常情况下公益性铁路线沿线地区人口较少，如青海、西藏等西部地区总体出行需求处于较低水平，因而地方运量有限；公益性铁路线往往处于铁路网的边缘地带，对不同线路之间的衔接功能较弱，因此通过运量也低于主要铁路干线。从长远来看，公益性铁路线运量仍有较大发展空间。

1.4 外部效益显著

通常公益性铁路线沿线地区经济水平较为落后，铁路开通后能产生显著的外部效益，促进地方经济发展和提高社会福利水平。在我国，公益性铁路线的外部效益主要体现在满足地方资源和要素流通，促进民族团结，巩固边疆稳定，促进沿线土地开发和旅游产业发展等方面。外部效益的重要意义决定了需要通过政府补贴保障公益性铁路持续运营。

2 研究假设

本文在既有研究基础上对比分析亏损补贴、固定每单位运价补贴、绩效补贴和土地补贴4种模式。虽然在理论和实践中特许经营权竞标模式具有较好的效果，但需要建立铁路运营的竞争机制，短期内较难付诸实践，因此不对特许经营权竞标模式展开分析。此外，本文不考虑铁路企业内部交叉补贴情形。基于此，对4种补贴模式的一般性假设如下：

(1)补贴参与者为政府和负责运营公益性铁路线的铁路企业，政府与铁路企业之间为委托代理关系，政府作为委托方补贴铁路企业运营亏损。

(2)铁路企业通过制定运营决策实现利润目标，考虑到成本和价格相对稳定，运营决策主要是对运量的选择，运量是包括客运量和货运量在内的广义概念。因此铁路企业的利润主要由运营收益、运营成本和补贴额构成，利润πi为

πi=r(qi)-c(qi)-c0+sic0>0

(1)

(2)

式中：i=1、2、3、4分别为亏损补贴、固定每单位运价补贴、绩效补贴和土地补贴4种模式；qi为第i种补贴模式下的铁路企业的运量(客运单位：万人次；货运单位：万t)；r(qi)为铁路企业的运营收益，r(qi)=pqi，亿元。其中，p为单位运价(客运单位：万元/人次；货运单位：万元/t)；c(qi)为第i种补贴模式下可变成本，亿元；c0为固定成本，亿元；b为可变成本系数；si为第i种补贴模式下铁路企业获得的补贴，亿元。

(3)政府通过对补贴额的选择影响铁路企业决策，以达到期望的社会目标，假设政府主要关注社会福利的变化，而社会福利Wi为

Wi=e(qi)+r(qi)-c(qi)-c0-si

(3)

(4)

式中：e(qi)为铁路企业在铁路运输中产生的外部效益，亿元；d为外部效益系数。

(4)假设补贴过程是两阶段博弈，第一阶段政府以福利最大化为目标在选定的补贴模式下确定补贴额si，第二阶段铁路企业以利润最大化为目标确定运量qi，运量相关数据均可公开获得，所以假设中央政府能够获得关于qi的完全信息。

3 模型计算与分析

3.1 亏损补贴

亏损补贴是政府根据铁路企业运营亏损直接支付相应补贴额。当中央政府对铁路企业采用亏损补贴时，铁路企业的利润π1为

(5)

式中：α为铁路企业亏损额，亿元。

(6)

而在亏损补贴下社会福利W1为

(7)

(8)

(9)

(10)

式中：α*为铁路企业仅在利润目标下的实际亏损额。

因此，亏损补贴无法使政府实现应有的社会福利目标。

3.2 固定每单位运价补贴

固定每单位运价补贴是政府与铁路企业签订合约对每单位运营亏损进行固定额度的补贴。所以中央政府对铁路企业总补贴额为单位补贴额β(客运单位：万元/人次；货运单位：万元/t)与运量q2之积，即s2=βq2，铁路企业的利润π2为

(11)

(12)

在单位运价补贴下社会福利W2为

(13)

(14)

(15)

(16)

(17)

3.3 绩效补贴

绩效补贴是指政府基于铁路企业绩效表现来决定最终补贴额。当政府对铁路企业采用绩效补贴时，假设绩效标准为外部效益，则补贴额s3为

(18)

式中：θ为外部效益补贴比例，表示以外部效益为基数确定补贴额时选定的比例。

铁路企业的利润π3为

(19)

(20)

而在绩效补贴下社会福利W3为

(21)

(22)

(23)

(24)

(25)

3.4 土地补贴

土地补贴是指政府根据实际情况将部分土地划拨给铁路企业，铁路企业不仅可以建设铁路线路，还可以通过土地开发获得增值收益。当政府对铁路企业采用土地补贴时，铁路企业的利润π4为

(26)

式中：μ为土地原始价值，亿元，补贴额度为s4=μ；t为土地增值收益系数，表示单位运量对土地增值收益的影响程度，增值收益为μtq。

(27)

土地补贴下社会福利W4为

(28)

(29)

(30)

(31)

(32)

4 补贴模式比较

为判断何种补贴模式更优，需要根据各补贴模式的计算结果，分别从运量、补贴额、企业利润和社会福利4方面进行比较，见表1。

表1 各补贴模式的运量、补贴额、企业利润和社会福利

4.1 运量比较

4.2 补贴额比较

4.3 企业利润比较

4.4 社会福利比较

5 结论与建议

各补贴模式比较结果表明土地补贴下的运量更高，企业利润和社会福利水平优于其他模式，因此可作为公益性铁路线补贴模式的主要选择，但公益性铁路线沿线可利用土地往往较为有限，土地补贴后的规划、开发、利用和利益分配等还存在不确定性，短期内难以保障铁路运营所需资金的稳定性，所以采取单一的土地补贴模式风险较大。为减少土地补贴风险，可与其他补贴模式结合使用，而在其余补贴模式中，绩效补贴可以达到更高的运量和社会福利水平，能够弥补土地补贴中存在的不足，可与土地补贴并用，实现优势互补。

基于以上结论，在土地补贴实施过程中，政府首先要根据沿线地区土地情况确定补贴方案，充分考虑公益性铁路线沿线可利用土地较为有限的客观条件；其次要保障土地开发后的多元化经营，以发挥土地补贴模式对铁路企业的激励作用；最后应当加强对土地开发的监管，避免过度注重土地开发而运输服务提供不足的情况。在绩效补贴实施过程中，政府首先要依据地区经济发展目标以及现实可行的评价标准，构建综合全面的绩效评价体系；其次要对绩效成果和真实性进行评价和审核，作为发放补贴的依据；最后要在补贴过程中分析不足，不断优化绩效评价体系。