产业链视角下成渝经济圈新能源汽车产业政策协同性研究

□计 方 刘 星

一、引言

自2011 年开始，国家在不同会议及文件中提出“成渝经济区”“成渝城市群”以及“成渝双城经济圈”。2021 年10 月，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。这一发展历程体现出在优化国家区域经济布局中，推动成渝双城经济圈建设已上升为国家战略。那么，如何抢抓双城经济圈建设的机遇，找到切实可行的建设路径，便是政策落地的第一步。成都和重庆都是国家创新型城市，成渝地区拥有绵阳国家科技城、重庆科学城等，使得创新资源在成渝地区不断聚集，但增长极作用的发挥，必须依靠产业的托举。川渝两地虽在信息化、电子装备制造等产业表现出较强的国内外影响力，但新能源汽车等依托传统支柱型产业的新兴产业还存在发展瓶颈。四川、重庆汽车整车生产能力较强，体量都很大，但仍应在推进新能源汽车产业协作及补链成群上下工夫，提高两地产业配套协同程度。鉴于产业政策的引导与支持对新能源汽车产业的发展具有举足轻重的作用，本文首先运用内容分析法对中央及地方政府（川渝两地）在2010—2020 年间颁布的所有新能源汽车产业政策文本进行编码，构建政策主体——产业链——政策工具三维分析框架，并从时间、空间及工具匹配三个维度对产业政策的协同性进行研究。其次以成渝经济圈内19 家新能源汽车企业为样本，实证检验了政策协同对研发投入与产出的影响，旨在从政策落实效果端逆向验证本文对产业政策协同性的基本判断，由此对两地加强战略协同、政策沟通与规划衔接提供政策建议，下好川渝一盘棋。

二、文献回顾

（一）新能源汽车产业政策

国家宏观产业政策是引导、保障和促进战略性新兴产业健康发展的重要手段。学者们最初将研究视角聚焦于对国家新能源汽车产业政策的归纳、整理、分类及量化上。Li W 等将新能源汽车产业政策分为七类，分别为补贴政策、宏观政策、技术支撑政策、示范政策、税收优惠政策、基础设施政策和规划类政策。王洛忠等将产业政策分为激励性政策、支撑性政策、限制性政策和参与性政策四个政策工具类别。熊勇清等将新能源汽车产业政策区分为供给侧政策和需求侧政策，从供需两个方面研究政策在市场培育中作用的差异性。计方等将产业政策分为供给、需求、环境三种类型，并进一步考察了异质性的产业政策对企业研发创新的影响。在新能源汽车产业政策的量化方面，部分学者采用内容分析法对产业政策文本进行编码并对相关指标进行频数统计分析；部分学者通过设置多样化的虚拟变量考察产业政策对研发创新或企业绩效的影响；还有部分学者开始尝试用专家打分赋值的方法多角度对产业政策进行量化。这其中较为经典的文献为彭纪生等针对技术创新政策所做的政策测量。该文在政策量化方面做出了有意义的探索性研究，以此为工具描绘出政策协同演变的路径并探索其对经济绩效的影响。后续研究基本沿袭了该文的研究思路或在此基础上根据研究对象的不同对产业政策的量化作出一定的调整。如乐为等基于中国2009—2018 年间国家层级发布的102 条新能源汽车产业政策，从力度、措施和目标三个维度对政策进行量化评分，进而分析其对新能源汽车市场渗透效果的影响。

（二）新能源汽车产业政策协同研究

随着研究的深入，学者们开始认识到，仅考察产业政策本身可能会忽视宏观经济政策之间的协同作用，于是学术界将注意力聚焦到政策协同测度及效果评估等方面，明晰了政策协同的战略意义、量化方法及协同演进的历程。部分学者考察了产业政策与其他宏观经济政策之间的协同性。如Cejudo G M 等认为在解决复杂问题和做出战略性行政决策的过程中，协同起到了极其重要的作用，政策协同可以克服政府决策分散的低效行为。郭净等通过构建双重差分模型考察了单独的产业政策以及产业政策与财政、金融、货币政策协同对中小企业创新绩效的效应差异。结果表明：当前我国的产业政策弱势有效，单一性政策必须辅之以相似政策打组合拳，并向创新型政策靠拢。部分学者从产业政策出发，从政策目标、政策措施、政策颁布机构（政策级别）等视角研究了产业政策自身的多角度协同。如王洛忠等构建了一个包括内容维度、结构维度和过程维度在内的政策协同三维分析框架，借此分析新能源汽车产业政策协同存在的问题和优化的路径。乐为等从政策措施、力度和目标三个维度对产业政策自身进行量化，构建协同度模型，对我国新能源汽车产业政策的协同情况进行分析。张蕾等收集和梳理了139 条国家层面的新能源汽车产业政策，从政策力度和政策措施两个维度设计评分标准，构建政策协同度的量化模型，对新能源汽车政策和相关部门的协同及演化进行分析。考虑到我国独特的央地分权体系，产业政策的制定与执行也必然受其影响，单独考虑国家或地区级产业政策对微观主体行为的影响可能会失之偏颇，也并不利于对产业政策效果进行精准评估。于是，开始有学者将目光聚焦于国家与地方政府新能源汽车产业政策的协同研究。阳镇等不仅分别考察中央与地方产业政策对企业创新绩效的影响，还实证检验央-地协同及央-地不协同的两种情况对技术创新的影响，丰富了审视产业政策有效性边界的逻辑框架。

（三）文献评述

以上文献对新能源汽车产业政策的制定和执行提供了理论基础和实践指导，为后续研究打下了坚实的基础。但综观现有研究，也存在以下一些不足之处：一方面，从研究地域来看，现有关于新能源汽车产业政策及政策协同的研究，多为国家层面，或是中外政策对比分析。相应的研究对象为全国该产业所有符合样本要求的A 股上市公司。而四川、重庆整车生产能力较强，体量也很大，集聚了一批龙头车企，是新能源技术研发创新的重要基地；再加之在优化国家区域经济布局中，推动成渝双城经济圈建设已上升为国家战略，重要性不言而喻。但目前却鲜有以成渝两地新能源汽车产业政策为研究对象的文献，也并未发现针对成渝两地新能源车企研发创新的实证分析。另一方面，对产业政策进行恰当的分类与细化是解决“产业政策有效性争论”的基础。现有研究虽从多个角度对产业政策进行分类，但忽视了重要的一点：对产业的研究离不开产业链的各个环节。无论是中央还是地方性产业政策，均作用于产业链的某个环节进而影响整个产业的发展。因此，构建政策主体、政策工具与产业链的多维分析框架可能会使政策效果的评估更为全面。此外，主流文献的常用做法是用虚拟变量衡量协同与不协同，如果进一步尝试从时间维度、空间维度、政策工具维度去定义产业政策协同，就可能比多数研究仅用虚拟变量这种简单的二分法更为稳健。因此，本文的创新之处在于：理论方面结合产业链对政策效果进行评估，构建了完整的三维分析框架，也从多角度解构了产业政策协同性，丰富了指标内涵；实践方面，选取成渝经济圈内新能源汽车企业为独特样本，研究结论可为双城经济圈建设提供参考指导作用。

三、新能源汽车产业政策三维分析框架的构建

（一）政策主体维度

学术界通常将政策颁布的主体分为中央政府和地方政府，由于本研究的地域范围聚焦于成渝双城经济圈，因此，这里的地方政府特指川渝两地地方政府。地方政策主体有省（市）人民政府、发改委、科技厅、财政厅、经信委等相关部门。

（二）产业链维度

与以往研究不同，本文根据新能源汽车产业的内在发展规律及特点，将新能源汽车产业的范围定义为整车制造、配件、电池电源、电动机、充电桩五大类别，而不仅仅局限于汽车制造企业。并将新能源汽车产业链划分为新能源材料、电池电机及电源（三电系统）、整车制造、基础设施配套[主要指充电设施，如充电桩（站）等]、售后及回收、全产业链六个方面。由于在政策文本整理过程中发现，很多政策笼统地对全产业链进行支持，并没有特殊区分针对产业链中的哪一个环节。为了不遗漏这一类政策，我们单独以全产业链分为一类，以期全面反映政策工具分布情况。另由于成渝地区新能源汽车企业在产业链分布上的特殊性，后文将着重分析电池电机及电源、整车制造、基础设施配套三方面。

（三）政策工具维度

借鉴韩超等的研究将产业政策细化为供给、需求与环境三种类型：其中，供给型政策是指政府通过研发补贴、技术支持、公共服务、人才培养等，直接扩大要素供给，促进产业发展；需求型政策是指通过用户补贴、政府采购、应用示范、贸易政策、价格指导等措施减少市场的不确定性，扩大需求；环境型政策是指政府通过法规管制、目标规划、产权保护、税收优惠、金融支持等政策来改变环境因素，间接影响产业发展。

（四）三维分析框架的构建

我们以国家法律法规数据库及各部委官网为主、以各产业政策研究院、各级地方政府门户网、各种财经类数据库中的资料为辅，通过全文检索、逐项查找进行政策的收集与整理。截至2020 年12 月30 日，项目组共搜集2010—2020 年间涉及新能源汽车产业的中央（国家）级政策文本112 份，川渝地方级政策文本102 份。进一步根据研究需要对214 份文本进行筛选，最终整理出有效文本91 份，其中国家级49 份，地方级42 份。

识别上述政策文本的言辞和语意并按照政策工具、产业链、政策主体进行三维分类，对分析单元进行编码。编码规则设定为“政策发布年份——政策编号——具体条款——所属地区”，其中A 代表四川地区，B 代表重庆地区。将其归入到政策主体——产业链——政策工具三维分析框架中，最终形成成渝地区新能源汽车产业政策央地两级内容分析单元编码表（见下文图1 至图3）。新能源汽车产业政策文本的具体条款为其分析基本单元。经过编码将政策文本转化为半结构化数据，据此可进行量化分析。

图1 供给型政策工具——产业链编码表

图2 需求型政策工具——产业链编码表

图3 环境型政策工具——产业链编码表

（五）政策文本量化分析

1.政策主体——政策工具维度

从中央政府政策工具的统计结果中我们发现：需求型政策工具所占比重最少（14%），供给型政策工具（30%）次之，环境型政策工具占据最大比重（56%）。环境型政策工具中的目标规划占比在数量上形成绝对优势，高达85.71%，其次是法规管制与税收优惠，分别占比10.71%和3.57%。在供给型政策工具中，技术支持占据绝对比重（70%），其次为公共服务和研发补贴，分别占比16.67%和13.33%。在需求型政策工具中，应用示范占比最多（64.29%），其次为销售补贴与价格指导，占比均为14.29%，再次为贸易政策（占比7.14%）。除此之外，我们发现金融支持、产权保护、政府采购、人才培养这些政策工具在我们的统计范畴中均未体现。

从川渝地方政府颁布的政策文本中，我们发现供给型政策工具占比最少（21.43%），其次为需求型政策工具（26.53%），而环境型政策工具占据最大比重（52.04%）。这与国家级政策的排序有一定差异。在环境型政策工具中，从高到低排序依次是目标规划（78.43%）、金融支持（11.76%）、法规管制（7.84%）与产权保护（1.96%）。在需求型政策工具中，应用示范占比61.54%，排在第一，其次为销售补贴（30.77%）和政府采购（7.69%）。在供给型政策工具中，占比最高为技术支持（57.14%），其次是研发补贴（23.81%）和公共服务（19.05%），人才培养同样为0。

以上数据表明：无论是中央还是地方，环境型产业政策都是最常用的政策工具，特别是其中的目标规划，均占据绝对优势。两个政策主体的区别体现在一个偏重宏观的技术支持、公共服务及研发补贴等供给型政策工具，一个偏重微观的销售补贴、应用示范等需求型政策工具。川渝地方政府减少了环境性政策所占比重，增加了需求型政策工具，将国家政策中的目标规划落到实处。如重庆市财政局在《关于印发重庆市2019 年度新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》中提出：对全市范围内物流车、出租车、公交、网约车、环卫专用直流充电设施等，给予400 元/千瓦的建设补贴；其他公务车辆、服务车辆、行政事业单位车辆等给予直流充电设施300 元/千瓦、交流充电设施100 元/千瓦建设补贴。除此之外，金融支持也是地方政府运用较多的政策工具，特别是针对新能源产业链中的基础设施配套环节。如重庆市人民政府办公厅在2016 年《关于加快新能源汽车推广应用的实施意见》中提出通过PPP、BOT 等方式探索合作路径，加快拓展吸引社会资金参与新能源充电基础设施建设的方式。

2.政策主体——产业链——政策工具维度

在产业链各环节的政策工具统计中，国家和地区级产业政策的分布特征基本一致。占比第一的为基础设施配套环节（国家32.86%，地区48.33%），其次为售后及回收环节（国家25.71%，地区23.34%），三电系统及整车制造差别不大，排名最后的为新能源材料环节，占比仅4.29%（国家）和6.67%（地区）。这说明无论是国家还是地区，均对新能源汽车产业的基础设施建设环节较为重视，这也和新兴产业发展的初级阶段相吻合。其中，环境型产业政策占据绝对比重。中央政府更偏好于目标规划和法规管理，而川渝地方政府则较多应用金融支持鼓励新能源基础设施建设。

在售后及回收环节，国家层面的政策工具仍偏重于环境型，而到了地方层面，则出现三种政策工具协同使用的局面。其中，技术支持与应用示范运用较多。如在2019 年四川省政府发布的《四川省新能源汽车动力蓄电池回收利用试点工作方案》中指出：支持企业开展拆解利用，攻克技术难点，解决高效再生利用等突出瓶颈问题。对于企业废旧动力电池的材料回收及处置项目均可优先得到支持。

对三电系统和整车制造环节来说，国家级的需求型政策工具均缺失，这一点在地区级政策工具中得到弥补。如成都市经信委在2019 年发布的《成都市支持氢能暨新能源汽车产业发展及推广应用若干政策》中表明：实行销售奖励政策。优先扶持三电系统生产企业，根据销售额按一定比例进行奖励，奖励额度最高达到500 万元。又如市政府在《关于印发成都市促进五大高端成长型产业发展的若干专项政策的通知》中对整车生产企业、关键零部件企业、电机、电控企业的年度新增销售部分均设置了奖励。奖励标准与国家购车财政补助资金挂钩，最高达2000 万元。

在新能源材料环节，地方政府仅运用了环境性政策工具，而中央政府也仅增加了一项应用示范。而两个政策主体均没有足够地重视与支持新能源材料方面，这会影响企业生产产品的成本及技术创新，不利于从源头控制产业链成本。

除此之外，无论是中央还是地方，都有约30%的政策针对全产业链，并未细分到具体的环节中。这说明很多政策文本较为笼统，不利于从产业链的角度给出具体的指导，这也是未来政策制定中有改进空间的地方。

通过将国家产业政策与川渝地方政府政策的对比，我们发现：川渝地区积极响应国家号召，均较为重视环境型政策工具的运用，对基础设施配套环节也更为看重。同时，地方政府也依据当地新能源汽车行业的发展情况做出了适当调整。如减少了国家政策中环境型政策工具（目标规划）所占比重，增加了需求型政策工具所占比重，增添销售补贴和应用示范，将国家政策中的目标规划落到实处。与此同时，为提高川渝地区新能源汽车企业的积极性，地方政府在电池电机及电源、整车制造、基础设施配套（主要指充电设施）三方面均出台了较多的金融支持和销售补贴等相关政策，为企业减负。总体来说，川渝地区紧跟“顶层设计”，并且根据当地新能源汽车企业的实际发展情况做出了一定的调整，促进川渝地区新能源企业蓬勃发展。

四、基于三维分析框架的新能源汽车产业政策协同性分析

对于“政策协同”的定义，学术界存在分歧，比较典型的观点有“过程论”和“状态论”等。何源等支持政策协同过程论的观点，将“新能源汽车产业政策协同”定义为新能源汽车产业通过政策制定主体、不同的政策措施、不同的政策目标相互协调，以实现或支持该产业的发展。本文参考前人的研究，将政策协同定义为三个维度（层面）的协同：时间维度的协同性、空间维度的协同性及政策工具的协同性。

（一）时间维度的协同性

时间维度的协同亦可称为政策的连续性，指政策群在不同年份间的延续情况。图4 展现了不同政策主体的不同类型政策在时间维度上的协同性。左边为国家级产业政策在2010—2020 年间的政策工具数量，右边则为不同年份间地区级政策工具数量。从政策工具总数来看，无论是国家级还是地区级，在不同年份间都有较大的波动，分别在2012 年和2016 年出现了两个峰值。究其原因，主要在于2012 年国务院办公厅发布了《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020 年）》，通过多项政策工具的运用详细规划了新能源汽车产业链上各个环节的发展路径。而在2016 年，正值“十三五”规划的开局之年，国务院发布了有关新能源汽车产业发展的一系列规划，如“十三五”国家战略性新兴产业发展规划、生态环境保护规划、科技创新规划等。因此，政策工具数量达到峰值。而在其他年份，则出现数量不均衡、延续性不强、协同性较差等特点。具体到不同政策工具，我们发现，不同类型政策工具时间维度的协同性与政策工具总数情况基本一致，不同年份间波动较大，协同性较差，一定程度上体现了政策群的不稳定。

图4 不同政策主体在时间维度上的协同性

（二）空间维度的协同性

空间维度的协同亦可称为政策主体的协同，即中央政府与地方政府发布的政策在内容上的互补性。政策的制定和执行需要中央和地方政府的协同合作，实现政策合力。从图5 及相应政策工具的条目数量来看，国家级与地方级政府在研发补贴、公共服务、目标规划、法规管制这几方面较为协同，政策工具数量相近，且遵循先国家后地方的政策落实路径。而在供给型政策中的技术支持，川渝地方政府政策工具数量明显落后于国家层面；在需求型政策中的政府采购、销售补贴与应用示范则是国家层面的政策落后于地区层面的，协同互补性较差；环境型政策中的金融支持与产权保护同样体现出国家层面政策的缺失。综合来看，中央与地方两类政策主体在需求型产业政策上的协同性最差，政策数量的匹配性最低。当然，这也跟需求型政策的内涵相关：像政府采购、销售补贴及应用示范这类具体的政策措施，本就该由地方政府依据国家政策方向做出相应细则。如2016 年成都市人民政府发布的通知就对新能源汽车企业销售补贴做了详细的规定。补贴的基数为年度新增销售部分，标准为国家购车财政补助资金标准的40%。具体补贴比例根据产业链不同环节有所区分。如整车生产企业补贴阈值高达0.2 亿元，三电系统企业按销售额的10%进行补贴，最高限额为0.1亿元。2019 年成都市经济和信息化委员会提出对本市新能源汽车“三电”系统生产企业，按照相关产品年销售额的1%给予奖励，最高不超过0.05 亿元。而国家层面关于销售补贴的政策，则是方向性、指导性、言语表述较为笼统的。如2018 年国务院办公厅印发《完善促进消费体制机制实施方案（2018—2020 年）》，指出要促进新能源汽车消费优化升级。2020 年国家四大部委联合发文，对不同种类、不同用途的新能源汽车应用国家财政补贴的年限、范围、力度、标准以及节奏做出规范。如提出2020—2022 年补贴标准按比例进行梯度退坡，第一年降低10%，第二年降低20%，第三年降低30%，以达到平稳退坡的目的。除此之外，国家层面政策的短板还表现在金融支持、产权保护、人才培养及政府采购等方面，这也是今后需要加强的地方，而地方政府在贸易政策、价格指导、税收优惠等方面也需紧跟国家步伐，配套出台相应指导性细则。

图5 不同政策主体在空间维度上的协同性

在众多不同类型的支持政策中，我们观察到：政府补助对新能源汽车企业的发展有着最直观、效力最明显的影响。作为成渝地区新能源汽车整车制造的代表企业，长安汽车和北汽蓝谷的新能源业务发展阶段与政府政策补助力度密切相关，而这也是空间维度上协同性较高的结果。

长安汽车在2010—2019 年接收到中央和地方政府补助总额累计68.8 亿元，其中支持新能源汽车方面的专项资金累计5.54 亿元。政府补助渠道与北汽蓝谷类似。长安汽车于2008 年成立重庆长安新能源汽车有限公司，主营新能源汽车的整车制造。政府的研发补助提升了长安汽车的研发能力，使其所研发制造的新能源汽车框架与零部件质量在国内名列前茅。

北汽蓝谷在2018—2019 年接收到中央和地方政府补助总额累计10.43 亿元，其中支持新能源汽车方面的专项资金累计8.56 亿元。补助资金的主要来源有：基地基础设施建设补助、自动驾驶技术研发补助、纯电动汽车技术研发补助、燃料电池汽车技术研发补助。作为北汽集团在成渝地区2018 年正式成立的子公司，北汽蓝谷在初创阶段受到政府的直接经济支持，促进了其对新型新能源汽车产品和全新驾乘系统——“达尔文系统”的研发，进而提升了其市场竞争力。两年间北汽蓝谷的新能源汽车总销量达30.86 万辆，在国内市场连续保持着销量领跑的位置。

（三）政策工具间的协同性

政策工具间的协同是指供给型、需求型与环境型产业政策之间的匹配与互补。由前文可知，在国家层面，需求型政策工具所占比重最少（14%），其次为供给型政策工具（30%），环境型政策工具占据最大比重（56%）；在地区层面，供给型政策工具占比最少（21.43%），环境型政策工具占比最大（52.04%），居中的则为需求型政策工具（26.53%）。因此，需求型政策在国家层面存在一定的缺失，地区层面的供给型政策也滞后于中央政府的政策指导。具体分析图6 各年间政策工具的协同性，我们发现：国家级产业政策在2010—2016 年间三策并举，协同度较高，而2017—2020 年间则存在某一类型政策的缺失；地区级产业政策在2012 年、2015-2019年协同度较高，而其他年份则存在某一类型政策的缺失。国家层面，供给型产业政策与环境型产业政策协同性较高，两者与需求型产业政策协同性较差，存在结构性失衡；地区层面，三种政策工具的协同度相较国家层面有了一定程度的改善。从图中还可以看出，地区级新能源汽车产业相关政策的制定、出台时间晚于国家政策出台时间1-2 年左右，有一定的时滞性。总而言之，政策工具间的协同性在川渝地区表现较为明显，国家层面则存在需求型政策工具的缺失。

图6 不同政策工具间的匹配与协同

（四）稳健性检验——产业政策协同与企业研发创新

为了从政策落实效果端逆向检验前文对产业政策协同性的基本判断，同时也为了探求产业政策协同性对成渝两地新能源汽车企业研发创新的影响，我们以政策协同为自变量，企业研发创新为因变量，对成渝经济圈中19 家新能源汽车企业的数据进行实证分析。具体样本如表1：

表1 川渝两地归属于新能源汽车产业的企业概况

对于政策协同的度量，现有文献多采用虚拟变量的方式，如阳镇等将同一年度中央产业政策与地方产业政策均支持的企业，定义为央－地产业政策协同，变量赋值为1；将中央支持但地方不支持的产业以及地方支持但中央不支持的产业分别定义为政策不协同的两种情况，并分别用虚拟变量表示。在借鉴前人研究成果的基础上，本文定义3 个不同维度的政策协同变量，具体如下：

时间维度的协同亦指政策的连续性和稳定性，即政策群在不同年份间的一致性和延续性，具体表现为政策内容的继承性、政策实施及持续的时间以及政策实施过程的整体连贯性。结合对政策文本具体内容的判断，当本年度的产业政策工具数量在供给、需求、环境三种类型中有两种及以上表现为数量上的持平或增加，则将本年度定义为协同，时间维度协同虚拟变量赋值为1。

空间维度的协同亦可称为政策主体的协同，即中央政府与地方政府发布的政策在内容上的互补性。从时间序列来看，如果当年国家级产业政策工具总数与地区级产业政策工具总数相近（此处的相近不仅体现在数量上，还体现在各类型政策工具的配比上），则央地协同虚拟变量取值为1，否则为0。通过政策文本梳理，对国家地区间产业政策工具数量及类型匹配度进行打分，我们将央地协同虚拟变量在2014—2016 年、2020年定义为1，其余为0。

政策工具间的协同是指供给型、需求型与环境型产业政策之间的匹配与互补。国家级产业政策在2010—2016 年间三策并举，协同度较高，而2017—2020 年间则存在某一类型政策的缺失；地区级产业政策在2012 年、2015—2019 年协同度较高，而其他年份则存在某一类型政策的缺失。因此，将工具协同（国家）变量在2010—2016 赋值为1，在2017—2020 赋值为0，工具协同（地区）变量在2012 年、2015—2019 年协同度较高，赋值为1，其余年份赋值为0。

对于企业研发创新的度量，借鉴郭净的研究，一般从创新投入和产出两个角度选择定量指标来评价。变量定义具体见表2：

表2 变量定义

我们拟构建如下模型对产业政策的协同性进行检验，其中模型（1）检验政策协同各变量对企业研发投入的影响，模型（2）检验政策协同各变量对企业创新产出（专业申请）的影响。

表3 为2010-2020 年间时间维度协同变量、央地协同变量、政策工具协同变量的分布情况。比较突出的特点是2015—2016 年间，政策协同度非常高。据统计，在2015 年，中国超越美国成为全球最大的新能源汽车市场。截至2015 年底，推广新能源汽车45 万辆，基本实现《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》50 万辆的目标。在整个汽车市场的比重已经超过1%，预示着行业即将进入快速发展的新阶段。2016 年正处于“十三五”规划的元年，国务院印发了一系列新能源汽车产业发展规划。紧接着建立国家动力电池创新中心、提高整车企业准入门槛、启动新能源汽车试点专项申报、出台碳配额接档补贴政策。政策的密集出台会提升了央地产业政策的协同度，新能源汽车产业在这两年的高速发展也逆向验证了我们对政策协同性的基本判断。

表3 产业政策协同度一览表

表4 是不同产业政策协同类型与企业研发投入的回归结果。我们发现：在时间维度上，国家级产业政策协同性正向促进了企业研发投入，但地区级政策协同却并未显著影响研发投入。究其原因，主要在于前文分析表明，国家级产业政策更偏重于供给型，而其中的研发补贴更能直接作用于微观企业研发投入；地区级产业政策更偏重于需求型，因而其时间维度协同性对研发投入的影响并不直观。在空间维度上，央地协同能显著促进研发投入。无论是国家级还是地区级政策工具协同，都能正向促进研发投入。

表4 产业政策协同类型与企业研发投入的回归结果

表5 是不同产业政策协同类型与企业专利申请数量的回归结果。我们发现：国家产业政策时间上的连续性能显著促进企业专利申请，而地区级并未出现这种情况。央地政策协同性越强，企业的创新产出就越多。政策工具方面，无论是国家级还是地区级，均表现为专利申请数量随着工具间协同性的增大而增多。但总体而言，政策协同类型与企业创新产出的正向关系并没有与企业创新投入的正向关系显著，这是由于产业政策对创新投入的影响更为直接，而投入传递到产出则会出现一定程度的效能损耗。

表5 产业政策协同类型与企业专利申请的回归结果

综上所述，无论从时间维度、空间维度还是从政策工具匹配的视角，中央与地方产业政策协同均能显著促进企业研发投入与产出，区别仅在于影响程度的不同。实证结果印证了前文对产业政策协同性的基本判断。

五、研究结论与对策建议

（一）研究结论

成渝经济圈在全国区域发展格局中具有重要战略地位，推动成渝地区双城经济圈建设是形成高质量发展重要增长极的战略决策。而新能源汽车产业的发展必须有良好的制度支撑，既要有市场驱动也需有政府引导。只有将有为政府与有效市场相结合，强化一盘棋思想，树立一体化理念，加强战略协同、规划衔接与政策沟通，不断深化川渝两地的产业协作及补链成群，才能有效促进产业协同发展，提高两地产业配套协同程度。

本文运用内容分析法对搜集的政策文本进行编码，构建出政策主体——产业链——政策工具三维分析框架，并从时间、空间及工具匹配三个维度对产业政策的协同性进行研究。结论表明：（1）无论是中央还是地方，环境型产业政策都是最常用的政策工具，目标规划在其中占据绝对优势。两个政策主体的区别体现在一个偏重宏观的技术支持、公共服务及研发补贴等供给型政策工具，一个偏重微观的销售补贴、应用示范等需求型政策工具。地方政府减少了环境性政策所占比重，增加了需求型政策工具，例如出台了较多的金融支持、销售补贴等政策，将国家政策中的目标规划落到实处。（2）无论是国家还是地区级产业政策，均对新能源汽车产业的基础设施建设环节较为重视；对三电系统和整车制造环节来说，缺失国家级的需求型政策，这一点在地区级政策工具中得到了弥补。在新能源材料环节，地方政府仅运用了环境性政策工具，而中央政府也仅增加了一项应用示范。在售后及回收环节，国家层面的政策工具仍偏重于环境型，而到了地方层面，则出现三种政策工具协同使用的局面。其中，运用较多的是供给型政策工具中的技术支持与应用示范。（3）不同类型政策工具时间维度的协同性与政策工具总数情况基本一致，不同年份间波动较大，协同性较差，一定程度上体现了政策群的不稳定。从空间维度看，中央与地方两类政策主体在需求型产业政策上的协同性最差，政策数量的匹配性最低。国家级与地方级政府在研发补贴、公共服务、目标规划、法规管制这几方面较为协同，政策工具数量相近，且遵循先国家后地方的政策落实路径。政策工具间的协同性在川渝地区表现较为明显，国家层面则存在需求型政策工具的缺失。

（二）对策建议

1.国家层面

从国家层面看，应针对性地尽快补齐政策协同短板。时间维度上，应注意不同年份间政策群的连续性。如何做好新能源汽车产业政策“十三五”与“十四五”的衔接，是加强政策协同的重要着眼点。空间维度上，应注意多出台一些需求型政策如政府采购、销售补贴与应用示范等，具体指导地方政策的制定和执行。政策工具间的协同上，应注意环境型金融支持与需求型销售补贴、应用示范的协同。在后补贴时代，国家应进一步健全金融体系，吸引金融机构、大型企业及社会资本参与，挖掘更持久的资金来源，从而应对补贴退坡带来的资金依赖。此外，从产业链角度，国家层面产业政策应细化为具体针对产业链上各个环节进行指导。政策整理结果表明：约30%的政策针对全产业链，这种“大水漫灌”会减弱政策力度，影响实施效果。

2.地区层面

川渝地方政府的薄弱环节在于基于产业链的技术创新，新能源材料的研究和开发是整个产业链的短板，针对这方面的产业政策也相应较为匮乏，这会影响企业生产产品的成本，不利于从源头控制整个产业链的成本。与之相对应，川渝地区以生产零部件为主的企业（如东方电气、浩物股份、广安爱众、天齐锂业等），其新能源汽车零部件生产制造的专业化程度明显不高，还需政策的有效引导和企业自身的努力。政策梳理结果也表明：在供给型政策中的技术支持，川渝地方政府政策工具数量明显落后于国家层面。面对政府补贴大幅退坡的复杂市场背景，川渝两地的新能源汽车企业需合力成团，在动力电池、充换电技术等领域协同研发，探索可持续的充电运营模式，对驱动电机、电机控制方面的投入继续增加，加强产业科技人才培养力度，进一步提高新能源产品的质量，由投资驱动“硬基础”转向技术研发“软环境”培育，推动地方打造产业链、投资链、服务链、人才链等核心资源元素集聚的创新生态圈。

3.协同层面

从协同层面看，应注重不同政策主体与工具间的功能性协同。积极寻求政策主体之间的沟通协商，通过建立合理有效的利益协调和激励机制进行政策工具的设计和选择。中央对新能源汽车产业整体发展战略进行宏观指导，地方政府根据中央精神，因地制宜地制定区域产业协同发展政策，落实生产、消费、研发等环节的资源配置，形成川渝两地优势互补、中央和地方齐心协力的新能源汽车产业发展的良好局面。川渝两地需以开放、共赢的心态进行区域专业化分工和跨地区产业链构建，如整合资阳市和大足高新区智能产业园等汽车工业园，打造汽车零部件产业集群。两地必须在抱团做大产业支撑方面不断推进，注意经济圈内主导产业的支撑扶持与配套产业体系发展政策之间的协同，充分发挥已有的区域性合作机制，增强协同创新能力。在后补贴时代继续制定科学合理的产业发展政策，为消费者提供更加优质的产品，共同促进中国新能源汽车产业的发展。