“三社联动”模式中社会组织的困境与策略

李想

社区作为基层管理的重要组织理应与时俱进，更好地服务社区群众，创新社会治理方式刻不容缓。社会组织参与社会治理已成为社会必然要求。“三社联动”作为社区治理新模式积累了一定经验，模式中社会组织参与社区治理的性质、类型、范畴、方式等仍处于探索阶段。深刻领会“放管服”实质内涵，更多赋权社会组织，培育多元社区治理主体，让居民走出“小家”融入“大家”，打造共建共享共治的社区治理格局。

研究背景

社会变革促使政府职能转变，推动服务型政府建设，社区治理理念发生了深刻变化。以政府为主导的一元化模式加重政府负担同时制约着社区服务功能，已不能适应新时代社区服务要求。社区治理模式以及方法亟待改善。随着改革开放不断深入，脱贫攻坚的全面胜利，中国经济快速发展，社会组织队伍的不断壮大为参与社区治理创造了必要基础性条件，社会组织参与社会管理的意愿逐渐强烈。截止到2020年，全国共有社会组织约90万个，其中社会团体 37.5万个，民办非企业单位51.1万个，基金会8385个，服务范围已延伸到政府、多个行业和相关领域。

社会组织参与社区治理的实践证明多元共治有利于社区治理能力提升。党的十七大报告第一次提出要“重视社会组织建设，充分发挥社会组织在社会治理中的积极作用，增强社会自我治理能力”；十八届三中全会在社会治理时提出要“坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的要求；党的十九大指出“社会治理的重心下移到社会基层，要发挥社会组织的作用，营造共治共享的局面”。顶层设计对社会组织参与社会治理鼓励并支持。

概念界定

1.三社联动

“三社联动”在理论研究中，不同时期学者的内涵界定有所差异，吴江、范炜烽结合《中共中央国务院关于加强与完善城乡社区治理的意见》认为“三社联动”是指社区、社会组织和社会工作以社区治理为根本目标，以三者互动为主要手段，在互助、互利、互惠原则的指导下，推动社区建设的行为。

2.社会组织

社会组织是政府体制之外的具有公共性质和一定公共职能的组织（汪大海《社会管理》）。美国学者萨拉蒙认为社会组织具有组织性、自主性、自愿性、非政府性、非营利性等。

3.社区治理

社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。

研究方法

1.文献研究法

通过查阅大量文献资料进行分析研究形成基本的理论基础。

2.个案研究法

对W市J区社会组织参与社区治理情况进行实地调查，构建治理新模型，为社会组织角色定位提供参考。

严梓凡、赵守成学者积极探索社区居民、志愿者以及社会工作者“三员互动”等社区治理“1+N”模式，培育公益性社会组织孵化园，为社会组织参与社区治理可行性提供了决策参考。

申云、潘世磊、吴平学者对社区“嵌入式”“融入式”“内生式”的“三社联动”治理模式进行分析，对社会组织参与社会治理模式选择提供参考。

张璐学者从行政力量和社会力量角度出发试图优化社会组织参与社会治理的实践路径。

路颖学者则是以某区“邻里之家”系列活动为例探讨社会组织参与社区治理的必要性。

笔者对W市J区进行实地调查，深入研究社会组织参与社区治理对提升治理水平的有效性。

W市作为长三角地区重要城市，在构建新时代具有中国特色社会主义社会治理体系建设中积极创新治理方式，营造共建共治共享新格局。笔者以W市J区“我们是一家人”活动为例，探索“三社联动”下社会组织角色定位。14个试点社区以“平安、向善、包容、共享”为基本理念，以“家人共治、家风共树、家事共商、家园共建”四大工程作为基本框架，运用社会化、法治化、智能化、专业化等方式着力推进基层民主建设，培育多元社区治理主体，旨在让居民走出“小家”融入“大家”，打造共建共享共治的社区治理格局。实践活动时间三年，即2018年1月至2020年12月。

以社区为平台构建社区治理组织体系

1.强化社区党组织核心作用。社区党组织是社区治理的核心地位，起到总揽全局协调各方的核心作用。社区作为社会治理的基本单元格，是群众的直接面对者，对优化资源配置促进优势互补普惠民生福祉起到至关重要作用。为了保障“我们是一家人”社区治理方案实施，一是充分发挥社区“大党委”制作用，以社区党建带动群建工作，发挥社区群团组织密切聯系群众的纽带作用，建立社区党组织牵头居委会、业委会、物业服务企业共同参与的四方联席会议制度和党群议事厅等，G街道通过“党建+公共管理”“党建+公共服务”“党建+公共安全 ”三项服务；二是以“党旗下的向日葵 ”为活动载体，根据社会组织党建 “三步走 ”要求，以社区为单位建立社会组织联合会，成立功能性党组织35个，有条件的业主委员会成立党的工作小组，G街道实施“向心聚力、三网共治”，依托住宅小区、楼道或居民小组将14个社区划分为113个党小组，推进社区党建工作全覆盖。

2.发挥社区居委会主导作用。居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是基层政权的重要基础，组成人员由群众直选产生，具有广泛代表性，在社区治理中处于主导地位，具有组织、领导、协调、监督等政府职能。9个乡镇街道的14个试点社区居委会均成立活动领导小组，制定“我们是一家人”工作方案，统筹推进社区治理工作。G街道为了解决物业问题，物业公司负责人到居委会“挂职”，居委会主任列席业主大会，形成“三位一体”工作格局。

3.将社会组织引入社区治理。社区治理涉及面广难度大，特别是近年来随着城镇化不断推进人口向城市聚集，给社区治理带来了新挑战，单依靠社区居委会已很难治理到位，J 区是快速扩张的新城区，人口50多万，居民素质差次不齐，矛盾尤为突出。政府将部分权利让渡社会组织是形势所需。J区通过试点先行、品牌带动、示范引领，有计划地将社会组织引入社区治理，参与治理，发挥多方协同作用，解决社区管理者无法顾及群众急需问题，打造出特色鲜明的服务品牌、项目品牌和组织品牌，构建有温度、有品质、有活力的社区。G街道先后引入“零距离 ”“老吾乐 ”“ 新希望” “向日葵社会工作服务中心” “援通嵌入式养老”等社会组织，“老吾乐”社会组织进驻社区，开展居家养老服务，还孵化了16支草根社会组织。试点社区已建立起在“大党委”统一领导下，以社区党组织为核心、居委会为主导、社会组织参与、居民为主体、业主委员会、物业公司、群团组织以及驻区单位共同参与的社区治理体系。

以需求为导向拓展社会组织参与社区治理空间

1.通过公益创投大赛等形式培育社会组织。2018年J区社区社会组织较少，大都以志愿者身份参与社区治理且参与的范围有限。根据 “我们一家人” 社区治理活动需要，依托专业社工机构和社区社会组织联合会，以居民需求为导向开展区、镇（街道）、社区三个层面的公益创投大赛，积极培育社区社会组织，将与群众密切相关的社区治理类、服务类、互助类、公益慈善类、文体活动类、专业调处类等列入重点培育对象。要求每个试点社区成立枢纽型社区社会组织不少于1个，培育孵化各类服务群众的社会组织不少于10个，且年度新培育孵化社区社会组织不少于2个，形成2个以上有特色、有影响力的社会组织服务品牌。2019年J区三个层级同时开展第一届公益创投大赛，共培育社会组织260家，其中枢纽型社会组织22家，备案登记的社区社会组织600余家。2015年至今W市已连续开展七届“公益创投”活动，总投资超过1000万元，配套项目有100余个，也助推了J区社会组织培育。

2.以特殊群体为突破口助推社区社会组织参与社区治理。特殊群体是社区治理的重点也是难点，包括低保对象、特困人员、空巢老人、困境儿童、残疾人等，需要长期提供生活照料、文体娱乐、医疗保健等服务，构建社区便民服务网络需要专业队伍的加入。J区根据W市《关于鼓励和规范社会组织积极有序参与社会治理的意见》，将便民服务网络项目纳入公益创投项目库，以此为突破口推动社区社会组织主动融入其中。H社区通过歌者盟、巾帼书画等社会组织与当地医院在社区开展“我们是一家人·助残献爱心”迎新春联欢会，通过一系列的活动服务提高社会对残疾人的尊重，提高社会交往的能力，满足残疾人精神以及物质需求。

3.设立专项经费激励社会组织。社区社会组织中60%以上是由志愿者服务组织演变而来。最先参与J区社区治理的社会组织是无偿服务，主要是应急服务，已不能适应新时代群众对美好生活的追求，有品位高质量对社区治理提出新要求。J区通过设立公益创投项目库，鼓励社会组织参与投标，畅通购买社会组织服务的机制和通道，制定社会组织购买公益项目的实施办法，通过专项资金、政府购买服务和公益创投等措施，拓展社会组织参与社区治理空间。J区财政每年安排500万元专项经费用于“我们是一家人”活动开展，对社区创建工作进行以奖代补，其中70万元用于公益创投，同时积极引导社会资金和群众自筹资金用于社区治理。

以社区工作者为基础强化社会工作者队伍建设

配优社区专职工作者，社区党委及支部组成由街道选派或从社区党员中选举产生，居委会组成人员由群众和团体推荐并经严格审查确定后普选产生；引进社工专业人才，建立社区社会工作服务中心，配备不少于1名专职社工；提升志愿者专业素养，将律师、教师、企业家、在校大学生、“五老”人员等引导到志愿者服务队伍中来，组成专业团队，有针对性地开展志愿者服务，构建以社工专业人才为引领，以社区工作者和志愿者服务团队为两翼的社会工作者队伍。Y社区组织党员志愿者、“五老”人员、楼栋长等组成“红袖标”治安巡防群防群治队伍看楼护院，加强人防、物防、技防建设，老党员调解室、老陈调解室、律师进社区、两代表一委员工作室等为群众排忧解难。

“我们是一家人”项目吸引了更多的社会组织参与社会治理的同时也催生了一批新的社会组织，社区公益资源得到有效整合，助推了“三社联动”模式在基层社区治理机制创新中运用并积累了一定的实践经验。

从J区“三社联动”实践来看，社会组织在社区治理中起到了一定作用，但存在诸多困境。

“放”不开，社会组织参与社区治理空间不足

居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实际工作中扮演着政府角色。“三社联动”中社区居委会处于主导地位。“放管服”落地后，政府权力进一步下放，社区居委会职能增多，重压思变，受传统观念与工作方式等影响仍存在顾虑。通过社会组织及其他方式减轻社区治理负担的同时顾忌社会组织壮大后的管控问题，特别是不良社会组织的产生导致顾虑增加。社区居委会在制定社会组织参与社区治理清单时较为慎重，社区管理者“放”不开，社会组织参与空间有待拓展。

“补”不足，社会组织参与社区治理意愿不高

每年以鼓励社会组织参与社区治理而安排的专项资金设立公益创投项目库不满足于全区庞大的社区治理事务，并且社区只能拿出很少的项目让社会组织参与，每个项目得到的资助极为匮乏，社会组织作为非营利性机构存在保运转问题，“补”不足，社会组织参与社会治理的意愿不强。

“玩”不转社会组织参与社区治理能力不强

社会组织起步晚发展慢。组织机构松散、管理水平低下、经费有限、人员稀缺、对参与社会治理公益性认识不足、服务形式单一等诸多问题导致项目具有较强的盲目性、功利性，成效难以保证。“玩”不转，易陷入恶性循环，社会组织发展受到限制，参与社区治理能力得不到提高，部分社会组织成为“僵尸型”组织。社会组织发展方向狭窄，往往处于恶性竞争之中。社会组织得不到正确的引导壮大，社会组织为了迎合政府的意愿，将自己原有的发展方向对标政府，从而获得政府资金支持。S服务中心原本是以儿童为服务对象的，针对儿童的健康发展服务，然而近几年政府大力支持留守老人，为了顺应政府需求，将服务方向转为留守老人，自身优势得不到充分发挥。

“联”不够社会组织参与社区治理作用微弱

“三社联动”在于“联”。社区、社会组织、社工三者之间是相互联系相互作用的，互联互动中提升社会治理水平。社区管理者既是“三社联动”主导者也是参与者，在起着组织协调作用的同时也要参与治理之中，社会组织、社工既是参与者也是组织者，在一定范围内三者之间的角色可能还要实行互换，居民是社会治理主体，既是参与者也是参谋者、监督者。社会组织在取得项目后往往是单方行动，因社会组织缺乏公信力，出现“社会组织在干，群众在看”的独角戏现象，“联”不够，社会组织参与社区治理作用很难发挥。

完善理论体系为社会组织赋权

社会综合治理体系已基本成熟，社区治理作为社会综合治理的重要组成部门，起着至关重要的作用，“三社联动”作为社区治理的一种模式具有一定的典型性，但在具体实践中还存在着社会组织概念模糊、角色定位不准等诸多问题，社区治理创新迫切需要一整套完备的理论支撑。我国社会组织参与社会治理理论是建立在西方成熟的理论基础上的，形成具有中国特色的理论体系还需要不断实践。党的十九大报告明确指出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。作为社区管理者在“党委领导、政府负责”的前提下，要细化社区治理清单，做到能放则放，“放管”结合，赋予社会组织更多的自主权，激发社会组织参与社区治理的活力。

健全制度建设为社会组织赋能

近年来社會组织的范围、功能等不断扩张，覆盖了政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设以及党的建设等多个领域。 2018年民政部发布了《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》，对社会组织进行规范，目前尚未正式出台。与社会组织相关的规章制度主要有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等，深化社会组织供给侧改革，在向服务型政府转变过程中将社会公共服务职能等向社会组织逐步转移，社会组织也要强化内部制度建设，提升服务能力，实现自我赋能。给社会组织赋能既能让政府从繁杂的社会事务中解脱出来也能促进社会组织健康发展。

总体来说，社区治理是一项系统工程，需要多方参与，特别是要注重为社会组织赋权、赋能，让其在社区治理中有更多的话语权，真正发挥社会组织效用，让居民走出“小家”融入“大家”，打造共建共享共治的社区治理格局。

[本文系基金项目：安徽省教育厅教学研究重点项目“基于‘服务—学习’的社会工作专业实践教学方法创新与模式研究”（编号：2018juxm0859）的研究成果。]

（安徽农业大学人文社会科学学院）