高标准农田建设资金多元化投入问题研究

2022-06-02吕田宋保胜吕春蕾

郑州轻工业学院学报(社会科学版) 2022年2期

吕田　宋保胜　吕春蕾

摘要：高标准农田是确保国家粮食安全和加快农业现代化发展的物质基础，也是脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴战略有效衔接的重要保障。高标准农田建设需要大量的资金支持，通过对河南省N县高标准农田建设资金供求状况和相关制度制定执行情况的调研，发现：项目规划不科学、资金供应主体单一，致使高标准农田建设资金供求不均衡，出现资金缺口现象，影响高标准农田建设的可持续进行。结合“多中心治理”理论，应协调政府、市场、第三方和农户等各主体间利益与目标的匹配性，构建高标准农田建设资金多元化主体投入机制，促进建设资金的供求均衡，有效推动高标准农田高质量建设。

粮食安全是整个国家安全体系中的重要一环。我国是世界上人口大国，解决好吃饭问题始终是党和国家的头等大事。中华人民共和国成立以来，党和政府始终把粮食安全作为治国安邦的主要任务，特别是中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，中共十九大提出“实施乡村振兴战略”，强调确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。粮食安全的基础在于耕地。2018年9月，中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出，在18亿亩耕地红线面临挑战的背景下，各地区各部门要结合实际，立足我国国情、粮情，着眼于提升耕地质量，建设一批高标准农田，“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”[1]。高标准农田建设是一项系统工程，涉及面较广，建设内容较为宽泛，从建设到后期的修补、维护，持续时间较长，投资额度比较大，受益面较宽，具有一定的非排他性和非竞争性，属于“准公共产品”范畴，其投资大多是由政府财政支付。由于分税制的实施，中央与地方财权和事权不匹配，地方财政缺口较大，影响高标准农田建设的投入。在此背景下，构建以政府财政投入为主体、社会资本参与的多元化投入机制，是有效解决高标准农田建设资金投入不足问题的有效路径。

一、高标准农田建设资金投入多元化研究综述

目前，高标准农田建设资金投入多元化问题成为诸多学者研究的热点。孙小龙等[2-|4]通过对部分地区高标准农田建设资金供应情况实地调研或实证研究后指出，充足的资金供应能够促使各类资源有效利用，推动高标准农田高质量建设;孔祥智[5]提出，加大资金投入和实行相关扶持政策，能扩大资金的外溢性，增强高标准农田建设能力，为实现粮食的高产、稳产奠定坚实基础;曹博等[6-|8]认为，由于资金的供给机制不健全、资金供应主体单一、乡镇财政资金短缺，以及配套资金不足等原因，高标准农田建设受到影响;宋丙涛等[9]结合高标准农田具有的非竞争性和外部性特征，依据实地调研数据，实证检验了产权的稳定是影响社会其他投资主体对高标准农田基本建设投资行为的重要因素;赵谦等[10-|13]提出要创新高标准农田建设投融资模式，引导金融资源和社会资本流向高标准农田建设，以解决政府投入不足等问题;张正峰等[14-|16]指出高标准农田建设需创新管理体制，转变政府单一支付模式，构建包括各级政府、相关企业、农户和合作经济组织在内的多元化投资主体融合机制，推进高标准农田高质量建设。

总体来说，诸多学者围绕高标准农田建设资金的供给进行了较为全面的研究，但进行表象描述的较多，对高标准农田建设过程中资金供求不均衡的原因进行剖析的较少，制约因素分析得不全面，利用多中心治理理论对高标准农田建设投资多元化的路径研究缺乏系统和深入的实证研究。鉴于此，本文拟结合已有文献，运用多中心治理理论，以河南省N县高标准农田建设资金供求情况为例，分析探讨我国高标准农田建设资金有效供应的制约因素，构建投资主体多元化机制，探寻高标准农田建设资金供需双方有效衔接路径，以有力推动高标准农田建设，促进乡村振兴战略有效实施。

二、高标准农田建设资金供求状况审视

为了解高标准农田建设资金的筹措与投入使用情况，本课题组以高标准农田建设比较典型的N县为例进行实地田野调查。该县地处黄淮海平原，境内海拔为42～50 m，地势平坦，属暖温带大陆季风性半干旱气候区，全年冷暖适中，无霜期长，光照充足，适合农作物生长，是国家重要的商品粮生产基地。N县耕地面积65.4万亩，有效灌溉面积49.01万亩，中低产田面积28.1万亩，易受旱灾面积11.2万亩。近年来，为确保国家粮食安全，N县规划建设高标准农田32.56万亩，已完成20.31万亩，涉及70个建设项目。本课题组成员于2020年和2021年暑假对其中的65个高标准农田建设项目资金供求情况进行了实地调查和访谈，利用实地调研数据，结合调研样本所在区域的政策、规章制度等，在广泛查阅文献的基础上，运用Stata16软件对数据进行处理，针对高标准农田建设资金多元化供应存在的问题进行现状描述和分析，结果如下。

1.高标准农田建设资金投入主体单一

高标准农田建设投资主体的多元化，可以拓宽资金的来源渠道，有利于加强监督管理，保证高标准农田建设质量。但由于高标准农田是针对整个社会提供农产品，属于社会公共物品，其效用为整个社会成员所共享，而不能将其分割，为某个个体或某个企业所独享，在消费层面上具有非排他性特质，造成一部分人享受利益而不承担相应的费用，结果政府成了高标准农田建设的资金提供者。根据对65个高标准农田建设项目资金的来源情况进行的实地调查，有54个高标准农田建设项目资金由政府单一提供，占比83.08%;有7个高标准农田建设项目资金由政府、金融机构和农村专业合作社聯合提供，占比10.77%;有4个高标准农田建设项目资金由政府和农产品加工企业联合提供，占比6.15%。高标准农田建设资金投入主体的单一化，造成建设资金的供应力度相对弱化，因为政府要承担大量的社会公共事务，一旦财政支出达不到高标准农田建设所要求的水平，高标准农田建设项目就要停工或出现偷工减料情况，增加高标准农田建设的风险，影响粮食生产安全。

2.高标准农田建设资金筹资方式过于集中

筹资方式多样化主要是指采取灵活多样的方式筹措资金和运用资金。地方政府通过不同方式筹措资金，可以缓解财政负担过重的压力，满足地方政府庞大的资金需求，保持重大公共项目建设的可持续性。另外，建设资金投入方式的多样化，可以使投资主体在建设过程中明确各自的责、权、利和相互关系，保证投入的资金发挥综合效益。对65个高标准农田建设项目资金的来源情况进行调查，结果显示：有51个高标准农田建设项目资金以政府财政直接支付或转移支付的方式筹集，占比7847%;有7个高标准农田建设项目资金以政府财政补助、财政贴息、财政担保三位一体的财政支持方式筹资，占比10.77%;有5个高标准农田建设项目资金以政府为主体委托金融机构发行政府債券的方式筹资，占比7.69%;有2个高标准农田建设项目资金以联合投资方式筹资，占比308%。高标准农田建设项目资金筹资方式过于集中于财政支出，造成地方政府财政负担过重，同时，也不利于调动社会各方面的积极性，缺乏各界对高标准农田建设资金使用的监督，不能发挥社会分工协作的优势，影响高标准农田建设的速度和质量。

3.高标准农田建设资金的筹措协调机制碎片化严重

高标准农田建设涉及的产品和服务种类多、区域广，需要各相关部门统筹协调。健全、有效的协同机制有利于部门间协调、沟通，明确共同利益和职责，特别是建设资金的供应主体之间的有效沟通、交流，可减少推诿扯皮和部门冲突的现象，提高高标准农田建设速度和质量，促进粮食安全生产和农村现代化建设。对65个高标准农田建设项目资金的筹措协调机制运行调研发现，政府围绕高标准农田建设项目能够单独成立一个综合协调部门的有9个，占比13.85%;相关政府财政部门、农业农村局、自然资源局、生态环境局、扶贫开发办公室、金融办、财政局、水利局等部门就高标准农田建设项目资金筹措问题进行过沟通，有相关会议纪要的有21个，占比32.31%;政府就高标准农田建设项目与金融部门签订融资协议的有14个，占比2154%;政府就高标准农田建设项目与企业签订有合作治理协议的仅有10个，占比1538%。政府高标准农田建设资金筹措协调机制运行的碎片化，导致筹资成本加大、资金集聚效应不明显，影响高标准农田建设效果。

4.高标准农田建设项目资金预算不科学

科学合理的资金预算能够对项目整体运行进行合理的计划安排，对项目运行周期计划进行科学的分解和量化表述，能够做到统筹兼顾、因地制宜、讲求绩效和收支平衡。从严从紧、科学合理进行预算编制，可以提高财政资金配置效率和使用效益，有利于项目规划与日常监控执行。通过对河南省N县65个高标准农田建设项目资金投入情况的实地调研，发现：有41个高标准农田建设项目并没有进行事前项目论证，对建设资金的供应主体定位模糊，占比6308%;有14个高标准农田建设项目对资金的供应主体进行了认定，但相关资金供应者的供应能力达不到要求，占比21.54%;有10个高标准农田建设项目的资金预算没有树立零基预算理念，没有按照工作量和价格标准测算细化项目支出明细，占比15.38%。部分高标准农田建设项目的资金预算编制和运行不严谨、建设资金投入主体支撑度不强，造成资金的供应与项目实际运行不匹配和资金供求脱节，影响了高标准农田建设项目的有效执行。

三、高标准农田建设资金供求不均衡因素分析

1.高标准农田建设项目“准公共产品”属性造成资金供应渠道狭窄

高标准农田建设项目属于国家商品粮基地建设项目，是确保国家粮食安全的根基。国家层面实施高标准农田建设，目的是增加整个社会福利，保障国家粮食安全生产，因此，从社会效应方面来看其具有一定的正外部性和空间外溢性，呈现出非排他性和非竞争性的特质。依据萨缪尔逊和桑得莫相关“公共产品”理论和“准公共产品”理论，高标准农田具有典型的准公共产品特征。该特征致使企业、农户和相关经济主体在成本利益驱动下，对高标准农田建设呈现“搭便车”现象，普遍缺乏供给动机，造成政府成为高标准农田建设资金的单一供给主体，建设资金供应渠道较为狭窄。一旦地方政府财政税收等公共资源失配，在政府“有限理性”诱导下，存在高标准农田建设资金配置不足或被挪用，出现供需结构不均衡现象，建设资金缺口较大，高标准农田建设效率较低，制约国家粮食安全生产，影响农业现代化建设和乡村振兴战略实施。

2.政策约束致使融资方式较为单一

分税制的制定，实质上是政策的调整和一种制度安排，是对财政资源进行重新配置，是对中央政府和地方政府就财政权力进行的又一次分配。这种税制设置和运行的原则是，把税收收入较大、对国民经济调控能力较强、与维护国家稳定发展关系紧密、便于中央政府集中掌控和征收管理的税种，界定为中央税，而把那些方便发挥地方优势、税源较为分散不便统一征收管理的税种，界定为地方税。这种税制一方面有利于加强税收的征收管理和强化税收功能;另一方面使大部分财权为中央政府所控制，但相关的事权却没有随财权上移，地方政府仍被赋予了诸多财政支出责任，财权与事权的不匹配造成地方政府普遍存在着较大的财政收支缺口。为解决分税制实施带来的地方财政缺口较大问题，初期各地市大多采用预算外借贷缓解资金的约束。为避免地方债务风险加剧，2014年我国新修订的《预算法》和国发〔2014〕43号文明确规定，只允许我国省、自治区、直辖市以及计划单列市进行举债，市、县级政府层面的债务融资取消。高标准农田建设资金仅依靠地方政府财政直接支付和上级政府举债进而转移支付，导致高标准农田建设资金始终处于“缺口”状态。

3.协调沟通机制欠缺导致高标准农田建设资金的集聚效应不明显

健全完善的沟通协调机制是高标准农田建设有效实施的保证。高标准农田建设是一项涉及机构较多、投资额度较大的项目，从项目的上报、审批、建设、竣工等诸多环节牵扯到政府众多部门，每一个步骤、每一个环节都需要相关机构通力合作。例如，高标准农田的选址、建设规模、建设用地的审批需要住房和城乡建设局、自然资源局和农村农业局等部门参与;高标准农田建设区域内环评需要生态、环境、水利部门参与;资金筹措、划拨、管理等需要财政部门、扶贫开发办公室等部门参与;项目竣工验收需要农村农业等部门参与。但N县没有就高标准农田建设组建一个沟通协调机构，也缺乏相应的规章制度，各参与部门无论是市、县、乡（镇）、村之间的纵向联系，还是职能部门之间的横向沟通，都缺乏有效顺畅的协调，致使高标准农田建设投入主体对项目的具体情况了解不深入，地方财政状况与高标准农田建设规划设计不匹配，资金的集聚效应不明显，资源配置效果较差，预期效益达不到设计要求，制约粮食安全生产。

4.项目规划不合理影响资金使用效益

地方政府是高标准农田建设项目中的政策决策者、建设资源的分配者和建设方案的执行者，规划合理、设计科学的高标准农田建设方案，能够促使项目发挥预期效用。高质量的建设规划设计是高标准农田建设顺利实施的保证，也能促进建设资金最大化发挥效应，但高质量的建设规划设计需要业务能力较强、综合素质较高的专业人员对高标准农田建设项目的选址、方案的设计、建设的规模、资金的筹措、项目建设的管控等进行合理论证和设计。N县在实际开展高标准农田建设过程中，地方政府相关部门管理人员业务素质低，在进行前期规划阶段，没有进行详细的走访、座谈和现场勘察，农民参與度低，规划设计人员的规划方案与农村实际诉求契合度不够，资金配置不合理，资金动态化供应不到位，造成结构性供求矛盾，影响资金的使用效益。

四、高标准农田建设资金多元化供求均衡的对接路径

高标准农田在保证国家粮食安全生产、推进农村经济发展和促进乡村振兴战略有效实施等方面具有非常重要的作用，但资金投入不均衡已成为高标准农田建设的难题。结合高标准农田“准公共产品”的属性，探索多元化投入机制，加强各部门之间的协调沟通，扩大融资渠道，提高资金使用效率，可有效促进高标准农田建设项目的顺利实施。

1.营造宽松的融资环境，构建多元化主体资金投入机制

高标准农田建设属于“准公共产品”的范畴，体现公共产品和私人产品双重特质，呈现出较强的正外溢效应，国家（政府）、企业和农户都会获取较大的收益。解决高标准农田建设资金供需不平衡问题，应按照“谁获益，谁付费”的原则，营造宽松的融资环境，构建多元化主体资金投入机制。首先，高标准农田建设属于“准公共产品”，政府应成为建设资金投入的主导力量，财政投入应成为高标准农田建设投资的主要渠道之一。因此，地方政府应结合高标准农田建设项目，进行详细调研，做好预算，统筹安排财政资金，最大限度满足高标准农田建设资金需求。其次，地方政府应围绕高标准农田建设的资金投入，遵循市场经济规律，构建竞争机制，从对建设资源的支配性转为引导性，搭建合理的高标准农田建设融资平台，优化社会资源配置，整合社会各类资金，有效促进高标准农田建设的快速、稳定发展。再次，应打破单一的政府投资模式，创新产权制度，放开高标准农田的建设权，扩大高标准农田的经营权，鼓励企业投资、大户承包和外来资金投入高标准农田建设，用市场的手段调动高标准农田建设多元化主体投入。

2.扩大政策有效供给，助推融资方式多样化

有效的政策供应能够促使政府较好地解决社会公共问题供给进而满足社会各阶层的公共诉求，提高政策执行力，树立政府的权威。高标准农田建设属于“准公共产品”，建设规模较大，周期较长，资金需求量较多，单一的财政支付方式不能满足资金需求，需要政府结合高标准农田建设的实际情况，制定相应的融资政策，拓宽建设资金融资渠道，有效推动高标准农田建设。首先，政府在设计政策制度时，应有针对性和时效性，在政策规划和起草前，应对农村耕地实际分布、地方财政能力、社会资本、金融市场等情况进行详细调研，把握社会民意，供给适量、适当的金融政策，避免政策供给的超前或滞后，为高标准农田建设融资方式多元化提供宽松政策环境。其次，应依据高标准农田建设资金需求特征，结合资本市场运转情况，构建完善的地方政府融资机制，推动财政与社会资本合作，采取股权投资和委托担保等融资路径，多方筹措资金，有效推动高标准农田建设。再次，应将地方政府性债务纳入新预算法的框架内，鼓励各地方政府融资平台提高偿债能力，提升信用等级，搭建良好的融资合作平台，最终建立起政府、企业、金融机构和社会资本多方参与的多元化的投融资体系，确保实现政府投融资运作目标。

3.各职能部门加强协调沟通，保证高标准农田建设资金合理配置

高标准农田建设作为一项综合性较强的系统工程，涉及土地的征用、杆线的迁移、沟壑的填平和生态环境的维护等，建设内容较多，投资额度较大，因此，其设计规划与方案的制定，需要各相关职能部门群策群力、协作沟通，从各自职能权限层面，提出建设实施方案，配置相应资金，保证高标准农田不同建设阶段资金有效供应。首先，围绕高标准农田建设资金的筹集和使用，应成立联合工作组，着力协调不同职能部门间高标准农田建设工作的有效衔接，完善跨部门间联防联治协同机制，将有关涉农资金集中使用，使建设资金统一调配，发挥资金聚合效应。其次，区域内各职能部门应定期或不定期举行高标准农田建设会议，就高标准农田建设方法、技术、规模和费用的分担等事宜进行充分探讨，达成资金合作框架协议，建立农田建设资金多元化投入机制，以尽可能达到资金效应最大化。再次，在高标准农田从规划到实施整个过程中，各职能部门应合理配置建设资金，平衡农田建设项目的资金筹集使用方案，加强信息沟通交流，严格资金的流转程序，保证建设资金的有效供应，既不能出现资金闲置，也不能出现资金短缺。

4.做好全程规划预算，提高资金使用效益

高标准农田建设项目作为一项建设周期长、动态化管理较为明显的项目，前期勘察、中期建设和后期管护任务十分繁重，资金需求持续增加，建设部门应结合高标准农田建设特点，协调好各职能部门的建设任务，做好规划，以充分发挥农田建设资金的使用效益。首先，应组织相关工作人员对高标准农田建设的规模、内容等进行讨论，结合地方财政和社会资本融入情况，对建设项目不同内容进行优先序排列，按照重要性程度不同做好项目预算，既要保障高标准农田建设项目当年的资金需要，也要合理规划以后年度资金的持续，保证建设项目资金和债务的均衡。其次，针对建设过程中有可能出现的项目变更情况，应配备储备资金，在启用前，召集专家进行充分论证，完善资金使用手续。另外，应发挥现场监理人员的作用，对一些隐蔽工程，应保留图片或录像资料，作为决算和支付现金的依据，确保资金的使用效益。再次，应围绕区域内高标准农田建设资金的配置情况，独立设置政府部门之外的监督核查机构，对有关建设资金筹集和使用进行事前、事中、事后监督，对划拨资金不及时、不到位，拖延项目进度的进行惩治，确保区域内高标准农田建设工作高效运行。

五、结语

高标准农田建设是落实国家“藏粮于地、藏粮于技”战略的基础，是实现农业现代化、完善农业产业体系的重要抓手，也是全面实现经济效益、社会效益和生态效益的重要保证。进行高标准农田建设，提高耕地的承载能力和产出能力，挖掘粮食生产潜能，需要充足的资金作保证。因此，围绕脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴有效衔接主基调，根据党中央就“三农”问题和粮食安全问题提出的新要求，结合河南省N县高标准农田建设资金的筹集和使用情况，提出从宏观层面打造宽松的融资环境，构建以政府财政支持为主导、社会资本有效参与的多元化投入的高标准农田建设融资机制;做好顶层设计，突破政策束缚，拓宽融资渠道;加强各职能部门沟通交流，合理配置建设资源，加强日常监督管理，保证高标准农田建设有效实施，筑牢农业产能基础设施条件，确保国家粮食安全，加快推进农业现代化，助推脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴战略有效衔接。

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