“聚中有散”城镇化中，县域存在明显分化

姚成二

定调！中央重磅发文，事关所有县城。

5月6日，中办国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，旋即引发全网关注。

文件提出，顺应县城人口流动变化趋势，防止人口流失县城盲目建设;严格控制撤縣建市设区。文件在关于“钱”和“地”这两个关键要素上，着墨甚多，特别强调要建立健全“两个挂钩机制”：省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制、省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。

在新型城镇化进入新一轮发展的大背景下，哪些县城将会脱颖而出？县城又将如何抓住发展契机和政策红利？本刊记者对话了国家级智库中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞。以下是对话全文。

《决策》：当前，中国城市化进入一个怎样的发展阶段？

倪鹏飞：中国城市化已经进入到“聚中有散”的新发展阶段。

从空间角度来看，回顾我国城市化的发展进程可以发现，最初经历了分散的聚集，小城镇数量在不到十几年的时间里，从2000一下涨到20000个，然后是集中聚集，数据显示，过去“五五”“六五”甚至“七五”时期，人口主要是在大中城市，特别是在大城市里聚集。

现在，中国城市化又进入到“聚中有散”或者“又聚又散”的阶段。具体来说，是高端的继续聚集，表现在高端要素、高端产业在继续聚集当中;但同时低端的可能开始分散了。

从全国尺度上来看，大尺度范围内还是在聚集。比如，全国范围内的乡村向城市人口转移，这是城市的聚集。

再稍微小一点的，就是区域范围内也是在聚集。但更小的尺度上开始分散了，也就是现在的都市圈、城市群，既有接受大尺度聚集的因素，也有中心城区、中心城市向周边扩散的现象。

到未来，还有可能出现巨型城市化地区。巨型城市化地区包括几个层面的“聚中有散”，包括中心城市向周边城市、周边小城镇的聚集，也包括中心城市向农村的扩散，中心城市向周边中小城市的扩散，也包括中心城市向小城镇、农村的扩散。

成长中的区域在聚集，成熟的已经开始扩散，也就是城市化率比较高的地区，已经开始向外扩散。有的城市化率在50%以下的，可能还处在聚集中。总的来说，存在着多尺度的“聚中有散”。这个“聚中有散”又给多尺度的区位、区域甚至城市带来了机会，也带来了挑战。

《决策》：“聚中有散”的新发展阶段，给县城带来了怎样的机遇？

倪鹏飞：在中国城市化进入“聚中有散”的新发展阶段下，县城正面临一个新的因为扩散而带来的重要机会。

外界有观点认为，县城发展迎来了“第二春”。机会是什么呢？改革开放后的上世纪80年代、90年代时，小城镇、乡镇企业如雨后春笋般发展，这就是分散聚集阶段，也就是“散”的阶段。

现在通过“散”到“聚”，然后又开始“聚中有散”了。当然，这个所谓“散”并不是全面地分散，而是“有聚有散”，这样就给一些县城，带来了重要的机会，很有可能在下一步获得更充分的发展。

哪里的县城呢？都市圈、城市群的周边，巨型城市化地区，产业发展比较好的、人口相对比较稠密的县城。

图为安徽淮南市寿县古城南门灯火璀璨，游客在夜游中消暑纳凉，激活夜间经济。

比如，我的家乡是皖北地区，经济发展属于后发地区，但人口是高度稠密的地区，可以促进都市圈的发展。

也就是说，地级市除中心城市以外，各个县城将来都有可能发展成为城市，因为人口稠密能够形成非常好的都市圈。从全国来看，山东的鲁西南，河南的豫东南地区，这些都属于人口稠密地区。

当然，还有经济发展、产业发展比较好的沿海县城，将来也将是非常重要的发展地区。

《决策》：县城如何抓住此次政策契机？

倪鹏飞：推进城市化过程中，一定要实施差异化的县城城镇化策略或者战略，不能笼统地说“推进县城城镇化作为非常重要的载体”等等，要因地制宜。

一是，在一些人口正在向县城聚集的地区，但这些地区在基础设施和公共服务等方面还存在着短板，由于这个短板，更多的人口和产业无法聚集到这些地区，导致有些人口继续向大中城市流动。为引导和推动人口和产业向这部分地区的流入，要补齐在公共服务和基础设施等方面的短板，这也是中办国办在文件中明确提出来的，各个县城都应该抓住这次机遇。

二是，要顺应城市发展的客观规律，对于明显存在人口流失、产业衰退的县城，无论在行政区划还是资源配置上，都要做适度的调整，要减少这部分地区的公共服务政策。一些城市明显要衰落了，不能再像撒胡椒面一样进行大规模的基础设施建设和配套公共服务。否则，既可能吸引不到人口和产业，还会导致大量的资源和公共财政的浪费。

《决策》：《意见》提出，要顺应县城人口流动变化趋势，引导人口流失县城转型发展。对此，您有怎样的看法？

倪鹏飞：现在的城镇特别是一些县城，也面临着衰退的挑战。

这也是由“聚中有散”导致的，虽然有散但不是全面的散，是在“某些区域的散”，但聚集是一直在持续地进行着。

我们看到，一些乡村人口向中心村聚集，中心村又向中心镇聚集，一些中心镇有可能向县城集聚。但是，如果县城出现产业衰退、资源枯竭、交通不变或者发展条件不好，就有可能在新一轮的“聚中有散”城镇化过程中，面临着衰退的挑战。

也就是说，城市化进入了“聚中有散”的阶段，县城城镇化实际上是存在着明显分化，一部分是迎来了重大发展的机遇，加快发展;另外一部分，也会面临衰退的挑战。

《决策》：要提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村功能衔接互补，推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，重点应该把握什么？

倪鹏飞：过去强调城市化时说“城市群、都市圈成为城市化的主要形态”，乡村振兴现在强调的是“就地城镇化”，实际我把“就地城镇化”叫“村市化”，就是乡村变成市，总体也可以叫做乡村振兴。

如果城市群、都市圈是全国城市化的主题，那乡村振兴的主体是什么？抓住这一点，对我们下一步就地城镇化、乡村振兴和“村市化”都有重大意义。

那么，重点是什么呢？就是中心村和小城镇发展是乡村振兴的主体形态，它实际上是乡村“聚中有散”的落脚点。未来的中心村相对来说可能比较大，边缘的村就慢慢消失了，人口会聚集到这些地区，这个地区就慢慢变得跟镇一样了，小城镇就变成更高一级的中心村。这应该成为下一步乡村振兴主要的着力点，是乡村振兴的主体形态。