脱域流动与情感共生：城乡融合发展中基层社会治理共同体的构建何以可能——基于空间与治理互塑视角的分析

王佃利，孙 妍

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东济南 250100)

一、问题的提出

城镇化与城乡关系一直是学术界探讨的热门议题。但就当前而言，如何破解城镇化引发的社会治理问题以实现城乡协调发展，这一难题仍然悬而未决。截至2019年，我国常住人口城镇化率提高到60.60%，有6.7亿人从农村转移到城市，我国城镇化正处于高速发展阶段。城乡空间壁垒的消退、人口向城市的快速流动和集聚是城镇化的必然产物，人口红利在推动社会现代化程度不断提升的同时，也造成了现代社会治理的复杂性。城乡藩篱的消退使得人口在城乡空间内快速移动，旧有的社会关系处于不断被打破、重建，再打破、再重建的循环往复过程中。城镇化进程在不断加快的同时也推动着我国城乡关系由二元分割演进到融合发展的新阶段，如何实现不同群体的社会融入、形成新的共同体，既是城乡融合发展的目标，也是当前所面临的挑战。

新时期城乡融合的政策目标已明晰，中共中央十九届四中全会提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。在国家治理体系和治理能力现代化的语境中，以共建共治共享的理念推动社会治理共同体的建设，为破解城乡融合发展过程中的社会联结难题带来了新的支撑。在城乡融合发展中，通过构建治理共同体能够实现社会成员从治理客体向治理主体身份的转变，增强集体行动的一致性，共同参与到城乡融合发展过程中，并共享城乡融合发展的成果，这为应对城乡融合发展中的各类社会问题、实现城乡治理由分治到共治提供了指引。因此，在城乡融合发展过程中构建社会治理共同体的理念呼之欲出。那么，在城乡融合发展过程中应如何构建社会治理共同体呢？

在社会治理共同体的已有研究中，对其建构路径的探讨是研究的主要话题。社会治理共同体体现了国家、市场、社会三方力量在新时代的合作关系，是对传统的多元共治理念的升华，具有合作行动、持续性的治理网络、多重关系、共识性等特征[1]。有的研究者着眼于新兴的治理议题，从治理的角度分析具体的路径，认为应借助民主协商[2]、项目运作[3]、科技支撑[4]等一系列可操作化手段，广泛吸纳社会多元力量融入社会治理实践[5]，从而实现社会不同治理主体之间的相互联结，进而构建社会治理共同体。有的研究将视角定位于共同体的构建场域方面，从空间视角关注共同体的构建，其中一部分研究围绕不同的治理场域提出要构建社区治理共同体[6]、基层社会治理共同体[7]和市域社会治理共同体[8]，体现了社会治理共同体的多层次特征；另一部分研究则提出了社会治理共同体的具体构建路径，即通过社区营造[9]等空间实践活动生产共同体[10]。综观既有研究可以发现，学界或从治理视角、或从空间视角关注社会治理共同体的构建，但对二者之间的互动和嵌入关系关注较少，且少有研究关注到基层社会治理共同体对于城乡融合发展的重要价值。城乡融合发展过程中的一系列社会治理问题在很大程度上表现为空间问题，为此，本文将探究通过空间视角和治理视角的有机结合，构建基层社会治理共同体的路径，进而破解城乡融合发展难题。

二、空间视角下的治理：城乡关系演进与社会治理模式变迁

城乡关系的发展是一幅历史长卷，从最早的相互分立到走向高度组织化的城市，二者关系的变更不仅是人类聚落形式的变化，更意味着治理模式的变迁。伴随着城乡关系从分治到共治的演进，以融合共生的整体视角重塑城乡融合阶段的城乡关系，相应地也需要社会治理模式的迭代升级。

(一)城乡关系变迁的空间表现：从界限分明到“脱域”流动的城乡融合

自新中国成立以来，我国城乡物理空间边界逐渐模糊并引发城乡人口的空间流动和集聚，呈现出“脱域”的过程特征。本文从此视角出发，将城乡关系的演进历程划分为三个阶段：

第一阶段，自新中国成立至改革开放。这一阶段的显著特征是城乡物理空间的隔断与人口的就地凝滞。新中国成立初期，基于快速提升综合国力的发展诉求，国家采取重工业优先发展战略，政府资金主要流向城市中的重工业建设[11]。为了保证城市发展所必需的生产资料以及保证农村对城市的支持和养育作用，国家实施集体化的组织模式和户籍制度，限制城乡之间人口的自由流动，将农村劳动力束缚在土地上，城乡之间的物理边界不断被巩固，人口在城乡空间内稳定停滞，基于城乡地缘而产生各自稳固的社会联结，城乡二元分割体制由此产生，物理空间的完全隔断也导致城乡社会空间的联系近似于无。

第二阶段，自改革开放至2002年。在改革开放初期，受家庭联产承包责任制和乡镇企业政策春风的影响，农村的劳动生产率和发展活力被激发，城乡人口流动规模有限。随着改革开放的深化推进，乡镇企业发展势头式微，国家的资金投入开始向城市和沿海地区转移，城乡之间的公共服务供给水平不均衡趋势再次凸显，城乡居民收入差距也随之扩大[12]，农村剩余劳动力开始向城市流入以获得更加丰富的增收机会。基于城市发展对劳动力提出的新要求，中央和地方政府从起初的容忍态度逐渐转向出台有利于劳动力转移的积极政策[13]。但受制于户籍制度的稳定性，农村向城市转移的劳动力漂浮于城乡之间，成为城市中的边缘群体，难以享受均衡的公共服务，农村发展也日益凋敝。在这一时期，城乡的物理边界有所融解，旧有的地缘关系被打破。但由于缺乏相应的保障措施，城乡流动人口难以融入社会并由此引发了一系列社会问题，城乡社会关系网络依然割裂，新的社会联结尚未建成，城乡发展差距表现出从逐步缩小恢复到逐步扩大的趋势。

第三阶段，自2002年至今。2002年党的十六大提出了“统筹城乡发展”的重要战略思想，是我国真正改变城乡二元结构、迈入协调发展阶段的开端。从党的各类会议文件中关于城乡关系的表述来看，可以将此阶段的城乡关系梳理为从“城乡统筹发展”到“城乡一体化”再到“城乡融合发展”，反映了城乡关系认识不断深化的过程(如表1所示)。

表1 城乡协调发展阶段的主要政策举措梳理

在此过程中，城乡藩篱和发展隔阂正逐步消失，户籍制度也随之放宽，农村向城市转移人口规模不断扩大，原本依附于地缘关系而形成的共同体迅速瓦解，体现了个体的“脱域”历程。城乡生产要素的单向流动和公共服务供给不均衡的问题日益引起国家重视，十六届五中全会提出了“公共服务均等化”思想。此后，以实现基本公共服务均等化为主题的包容性发展，成为维系城乡协调发展的重要战略支撑，对于提升边缘群体的社会融入程度、维持稳定的社会关系、实现社会群体和城乡的均衡发展发挥着重要作用。人口在城乡物理空间上的快速流动为新的社会联结的构建带来了挑战，城乡融合发展战略的实施也相应地对社会治理模式提出了新的要求，如何在城乡融合发展和脱域流动情境中，构建起新的社会联结和共同情感？对这一问题的解答直接关乎社会治理现代化目标的实现。

(二)空间驱动下的治理模式衍变：从管理到治理的社会治理模式迭代升级

城乡空间变化既推动着公共政策的变革，也是公共政策变化的结果。相关公共政策的探索历程表现为由传统的社会管控、社会管理到社会治理的不断转型升级(如表2所示)，从政府独揽向多元主体共同参与社会治理转变，并日益重视不同治理主体间的网络合作关系，呈现出社会治理模式变化的历程。社会治理共同体理念的提出更是从一体化的高度来认识和推动社会治理，体现了社会治理理念在新的时代背景下的迭代升级，是现代意义上的社会治理模式创新。

表2 社会治理模式的公共政策探索历程

在城乡关系的不同阶段，随着城市与乡村空间边界的打破和重建，我国城乡社会治理也相应表现为不同的模式。

首先，在城乡二元分割情境和改革开放初期阶段，传统的行政区管制模式是主要的社会治理模式(如图1所示)，体现为依靠从中央到地方的科层制结构和以行政权力强制推行中央政策和城乡治理的特征。在传统的行政区管制模式下，我国过度重视城镇化的发展速度而忽视了由此带来的社会发展问题，表现为粗放式的城乡发展模式。

图1 传统行政区管制模式 图2 城乡融合发展中的多元合作模式

伴随着城乡物理空间界线不断被打破，此前稳固的地域对立关系开始松动，行政主导的管控理念不再适配于脱域流动的社会治理情境。在此背景下，“社会管理”模式逐渐取代“行政管控”模式，行政主体不再强硬干预城乡治理，社会治理格局开始产生新的变化，多元治理力量进入社会治理视野中。

21世纪以来，城乡关系从“城乡一体化”走向“城乡融合发展”，物理空间的区分已经不足以成为城乡人口流动和社会空间融合发展的阻碍，农村人口不断涌入城市使得以地缘和血缘为纽带的社会联系被打破，外来人口的膨胀致使城市社会关系陌生化，这对政府治理水平提出了更高要求。但基于政府治理资源的有限性，借助多元力量共同参与社会治理成为强化不同治理主体间的社会联系、增生社会情感、提升治理水平的有益思路。与此相适应，我国社会治理模式开始从社会管理向社会治理进阶，市场和社会被带入到了治理范畴中，社会治理模式从政府对社会的单向管理转向多元主体之间的合作治理，将治理理念与城乡融合发展叠加形成了新形势下城乡融合发展的治理思路(如图2所示)，以期实现城乡治理中的要素联结，完善城乡社会治理结构。

社会治理共同体理念和模式的提出则为城乡融合发展目标的达成带来了更多的可能性。现如今，在空间流动性不断提升的背景下，城乡空间边界日益模糊，强化不同治理主体间的社会联系、提升相互间的依赖感，是当下社会治理模式的主要特征。在城乡融合发展过程中贯彻共同体的理念，有助于在理论层面深化党对社会治理规律的认识，在实践层面破解城乡社会治理难题，在战略层面实现从“强国家—弱社会”向“强国家—强社会”的过渡。不容忽视的是，党的领导核心作用和政府的主体主责作用是保证城乡融合发展过程中共同体的建构秩序和规范的关键。

(三)空间尺度层面：社会治理共同体的不同塑造层次

社会联结是构成共同体的必要条件，而基于一定地缘空间形成的社会联结才是构成共同体的充要条件。共同体不是虚无缥缈的概念，以社会治理共同体助推城乡融合发展必须落实到具体的治理单元和空间维度。社会治理具有层次性，将共同体与治理空间或治理层级叠加，可以构建不同治理场域下的社会治理共同体，从而形成社会治理共同体的多层次结构。不同场域下的共同体具有不同的理论和实践价值，随着治理场域的不断聚焦和落实，共同体逐渐由“虚”转“实”，高层次的共同体更多表现为理念上的指导价值，微观的共同体更聚焦于操作的可行性和现实的针对性。

按市域、县域、街道和社区的行政层级，可以将社会治理共同体划分为不同的层次。其中，市域社会治理是以设区的市为空间体系进行的社会治理，是国家治理的中观层面，市域社会治理共同体则是在市域尺度范围内构建的“都市共同体”[8]，以实现社会成员间利益、精神和发展的融贯整合。在城乡基层构建社会治理共同体是化解基层社会治理问题行之有效的理念，以街道办事处为基本的社会公共服务和管理单元构建基层社会治理共同体，是实现共建共治共享的基层社会治理格局的关键[7]；而以社区为尺度构建社区治理共同体则对于实现社区自治、形成守望相助的邻里关系大有裨益[6]。

随着城乡关系演进到融合发展阶段，社会治理模式也完成了共同体的模式创新。社会治理共同体的层次性特征以及不同治理主体间的地位关系形成了城乡融合发展中的社会治理共同体的模式架构(如图3所示)。

图3 城乡融合中的社会治理共同体模式

从物理意义上的空间尺度层面审视社会治理共同体建设的场域范围，是重构不同主体间社会联结和共同情感的必要条件，也是建构社会空间和精神空间的基础。将空间尺度特征纳入到对社会治理共同体的认识中，有助于把握社会治理共同体的功能、规模、价值目标等方面的特征。本文认为，应该从以下三方面来衡量社会治理共同体的规模和空间尺度：

一是，物理意义上的行政空间和社会意义上的自治空间的平衡。治理单元的功能表现为行政和自治两个维度，如何在一定的空间尺度内实现行政空间和自治空间的耦合，成为治理单元选择的逻辑之一。行政区划的确定是政府对于城乡物理空间的表征，体现了治理单元中政府行动的空间范围，以此实现国家各项方针政策的向下延伸，从而满足行政管理、政权建设和社会治理的需要[14]。治理单元在作为行政空间存在的同时也在塑造社会关系，激发社会活力、提高各治理主体的合作共治意识成为治理单元的另一重要功能[15]。在治理单元内部，主体之间通过互动而产生对空间的归属感和认同感，从而为培育共同体提供可能性。因此，承载社会治理共同体构建的治理单元，既要满足行政管理的需要，同时其行政空间不能对自治空间造成挤压。

二是，以合理的规模实现服务供给与集体行动的平衡。治理规模的大小事关公共服务供给的效能和效率，但同时也对共同体集体行动的有效性和积极性有所影响。治理规模的扩大遵循专业主义逻辑要求，有利于打破管理和服务的空间界限，解决社会隔离问题，是实现公共服务供给均等化的重要路径。但治理规模的扩大并非一定能够消解居民交往的隔阂，既有研究表明，随着治理单元的扩大，成员搭便车的动机增加，集体的沟通成本等也相应提升，由此造成集体行动的困境。除此之外，治理规模的扩大使得人口的异质性特征愈发彰显，居民个体之间的联系松弛，“有机团结”难以形成[16]，进而导致小规模治理单元下低成本的关系治理模式难以为继。因此，社会治理共同体应建立在合理的治理单元规模之上，以实现公共服务供给与治理主体集体行动的动态匹配。

三是，共同体建设可行性与理想目标性的契合。随着网格治理模式的运用和信息技术的发展，为实现精细化和精准化治理，我国基层治理对工具的路径依赖特征愈发突出。既有研究提出，选择治理单元时要避免工具理性和价值理性的失衡，即在治理单元选择的过程中应以民众的需求和意愿为导向，关注治理单元所具备的人文关怀，从而激发各社会治理主体合作共治的积极性和能动性[15]。因此，构建社会治理共同体的空间尺度应实现工具理性和价值理性之间的平衡，使治理单元既具有实现共同体的可行性，同时亦能实现治理的美好憧憬。

三、空间生产理论视角下社会治理共同体建构的挑战

社会治理共同体为实现城乡融合发展目标带来了希冀，在现代化和城市化快速发展的当今时代，空间已不仅仅是作为生产场所的静止的客观存在，其早已上升到战略和规划层面成为国家用以调节社会关系的重要工具和手段，关系着城乡物理空间形态的变更并由此引发社会关系的再生产，这为城乡融合发展过程中的社会治理共同体的构建提供了有益思考。

(一)空间属性与共同体认同：社会联结难题

立足于空间的属性，列斐伏尔提出了空间不仅具有物质属性也具有社会属性的观点，人们在生产物理空间的过程中也生产出了新的社会关系[17]，并把空间划分为物理空间、社会空间和精神空间三个维度。伴随着城乡关系的演进，城乡物理空间壁垒不断被打破，社会治理主体的“脱域”倾向愈发显著，由此带来了社会空间层面的社会联结难题和精神空间层面的社会认同危机。

由于城乡之间公共服务供给质量不均衡、产业布局的差异性导致城乡之间人口流动日益频繁，社会个体呈现“原子化”倾向，在打破城乡稳定地缘关系的同时也造成了个体的异质性，基层治理问题的复杂性和难度陡然增加，如何实现流动的治理主体的社会联结成为城乡融合发展阶段的重要议题。同时，以空间置换引起的居住空间分异与隔离会造成不同阶层之间因地域分割而导致相互交流减少、隔膜加大，阻碍了不同社会群体之间的互动与沟通。

人口在空间上流动速度的加快造成了原有的熟人社会向半熟人社会甚至陌生人社会转变。流入人口在打破既有城市区域社会关系的同时，自身的融入感在短时间内难以提升，从而出现精神空间的身份认同危机和融入难题，进而引发社会信任危机，加剧了城乡融合发展的不确定性。

(二)空间生产与共同体结构：主体关系失衡

空间生产包括空间的实践、空间的表征和表征的空间三个要素[18]，城乡融合发展过程中空间的实践即为人们在城乡空间中所进行的各类物质生产实践活动；空间的表征是指政府官员、规划学家、市场等主体基于自身的地位和知识而对城乡物理空间的规划活动；表征的空间则是公众对于城乡融合发展过程中的空间体验，以及对其产生的预期和想象。

空间生产三要素是对不同空间生产动力的体现，即行政、市场和社会三股力量相互交织共同推动空间生产过程[19]。其中，行政力量和市场力量通过“空间的表征”主导城市空间生产实践，并在此过程中形成政商联盟；社会力量则基于个人的空间想象建构起“表征的空间”。当“空间的表征”过分挤压“表征的空间”、不断侵蚀公民的空间权利等空间非正义现象出现，就会引起公民的社会抗争，导致空间生产过程难以达成共识。空间生产的主体也是社会治理的主体，空间生产过程中由于空间权利的分配而产生的不同治理主体的地位和关系，即是空间生产背后的治理逻辑所在。

城乡关系演进过程中同样存在着一系列空间非正义现象，这造成了治理主体间关系的失衡，导致各治理主体难以形成空间认同感。首先，城乡融合发展涉及城市和乡村两方利益主体，双方对于空间资源都有着不同期待。基于当前城强乡弱的客观情况，各类公共资源在城乡之间空间布局不均衡，是空间非正义的表现之一。其次，空间生产是一个政治过程，政府是城乡空间资源的掌控者并主导城乡空间生产的过程。在城乡融合发展过程中，政府以促进经济增长为空间生产的首要战略，并与资本展开项目合作，从而将空间的表征变为现实。城乡融合发展中行政主导的空间生产模式往往忽视了居民的空间诉求，当居民的空间诉求长时间累积就会上升到空间抗争。近年来，空间还不断被赋予产品交换的属性，导致其交换价值高于使用价值，成为资本的增值工具。公众的空间权利与生存空间遭受挤压和侵蚀，在城乡融合发展过程中由于空间变迁而引发的社会抗争行为屡见不鲜，制约了社会治理共同体的构建。

这些空间非正义现象致使政府、市场和社会三方主体难以在同一利益链条上展开集体行动，缺乏形成共同体所必要的利益和情感联结纽带，瓦解着治理主体间的关系，制约着社会治理共同体的形成。这意味着空间生产背后隐含着重要的治理逻辑，空间生产推动着治理主体间关系的重塑，并促使其采取不同的行动策略，这正是空间对治理的塑造作用的体现。

四、城乡融合发展中基层治理共同体的可持续发展路径

如上文所述，以恰当的空间尺度为承载构建社会治理共同体，是将宏大治理场域下的社会治理共同体的理念转化为实践的重要考量面向，也是避免社会治理共同体沦为空洞口号的保证。在当下，基层社会治理共同体是社会治理的重要指向和政策行动目标。如何客观地看待基层社会治理共同体建设的现实选择和行动路径理应成为讨论的重要内容，本研究从空间尺度、治理结构、价值导向三个维度对基层社会治理共同体的可持续发展路径展开探讨。

(一)尺度选择：以街镇行政区划为基本治理单元

选择合适的空间尺度和治理单元构建社会治理共同体时应以人文关怀为导向，以合适的治理规模助推有效的行政和自治。在当下城乡融合发展的实际情景中，为平衡不同治理主体的关系，以街道和乡镇为中心的城乡基层治理单元能够实现“政府—市场—社会”三方力量的有机互动，是构建社会治理共同体的最为适宜的空间尺度。

首先，以街镇为中心的城乡基层治理单元具备行政效应。街道办事处和乡镇政府是我国基层政权的重要组成形式，其向上对接上级政府部门，向下紧密联系社区或村庄。街道或乡镇作为基层行政组织，能够在辖区范围内进行基层政权建设，在稳定社会秩序、落实上级政策以及基层配置资源方面发挥着主要作用，具备社会管理和政权建设这一首要功能。社区或村庄虽然也有基础治理单元之功效，但其工作的开展仍有赖于街镇政府下放资源、服务和权力，工作的自主性在一定程度上受到限制，在社区和村庄建设过程中街道和乡镇仍然充当着主导者和核心行动者的角色。

其次，以街镇为中心的城乡基层治理单元具备自治效应。一是，社会治理共同体强调党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与，各个角色分工明确、互为补充。街道和乡镇是我国基层治理体系中治理主体最广泛的一级行政单位，具备构建社会治理共同体的基础性条件。二是，以街镇为中心的基层社会治理单元仅囊括“街道—社区”“乡镇—村庄”两个治理层级，居民处于半熟人的社会联系之中，借助在社区设置工作站等工作方法能够较为精准地识别民众的服务需求，提升基层公共服务的针对性和可及性，从而提高辖区内各治理主体的认同感。三是，街道通过区域化党建等模式能够有效凝聚辖区内多元主体，从而调动居民参与的积极性，因此以街镇为治理单元能够从社会和精神层面为基层社会治理共同体的构建带来更大的可能性。

再次，以街镇为中心的城乡基层治理单元具有良好的服务规模效应。治理单元的选择需要建立在合理的治理规模之上。街镇作为一级行政区划，空间边界明确清晰，人口和服务自成体系，能够弥合行政效应和自治效应对治理单元规模的差异性需求。从空间规模来看，市域和县域的人口规模相对较大、治理的环境和结构相对复杂，难以凝聚多元社会治理主体的共识，且基层民众参与的便利性和基层公共服务的可及性较低，以人民需求为导向实行精准化和精细化治理的难度较高，因此以市域和县域为治理单元构建社会治理共同体成本高且难以在现实层面操作。而社区这一层级人口规模过小、资源集结能力弱且社区数目庞大，若以社区为治理单元构建社会治理共同体会造成行政成本的剧增和行政资源的浪费，不符合专业主义的逻辑和我国人口众多的国情。街道和乡镇处于市域、县域和社区的中间层级，其治理规模适中。近年来，多地街道以步行的距离和时间的长短衡量生活的边界和辖区范围内发展规划的边界，倾情打造了以“15分钟便民生活圈”为代表的一站式服务项目，实现了管理单元与服务单元和居民利益单元的有机契合，为构建基层社会治理共同体提供了载体。

最后，以街镇为中心的城乡基层治理单元兼具工具理性和价值理性。党的十九大报告指出，要推动国家治理重心向基层下移，街道办事处和乡镇政府作为一级基层行政组织较之社区拥有更为丰富的治理资源。近年来，以街道管理体制和乡镇机构改革倒逼基层治理体制创新是大势所趋，能够进一步整合街镇各方面的社会治理资源，革新治理工具，从而为培育共同体提供支撑条件。其次，街镇是社会治理的微观单元，通过“街乡吹哨、部门报到”等机制能够实现将社会矛盾化解在基层，精准解决民众所需，从而贯彻以人为本的价值理念。由此，以街镇为中心的城乡基层治理单元既具有解决城乡融合发展过程中出现的社会治理难题的方式方法、资源手段，同时亦能兼顾以人为本的价值目标。

(二)结构优化：党建引领的基层社会治理体系建设

社会治理共同体作为实现城乡融合发展的理念，从本质上体现了多元治理主体共同参与社会治理的意涵。基层社会治理共同体的建构过程也是各社会治理主体围绕地位关系、权力行使以及资源配置等方面的结构化过程。在社会自治程度尚有待提高的时代背景下，各社会治理主体之间的地位不是等同的，充分发挥党政机关的主体主责作用是凝聚不同社会治理主体合力、构建基层社会治理共同体的关键所在。

一是，形成党委领导下的政治嵌入机制。在社会治理过程中，为稳固党的执政根基，通过党群嵌入纵向各层级和横向各部门以及各类经济、社会组织的方式，实现了党组织与各类主体的联结，将多元主体牢牢聚合在党组织周围。具体来说，在街镇基层治理单元中，党建引领是整合基层多方力量、构建基层社会治理共同体的重要纽带。为实现基层社会治理共同体的结构化，应通过区域化党建、社会组织嵌入、网格治理等方式将党的组织触角向社会最基层和最外围延伸，有机联结街镇属地范围内各个领域的党组织，实现对基层社会外围力量的有机整合，从而实现对辖区范围内各社会治理主体的政治嵌入。

二是，构建政府主导下的行政吸纳机制。不同社会治理主体手中掌握着不同的资源，基于资源依赖的理论解释，各社会治理主体基于自身的利益诉求势必需要交换资源，这为基层社会治理共同体的构建提供了契机。政府应充分发挥其主责作用推动多元治理主体之间的理性互动和有序合作。首先，街镇政府应为经济组织和社会组织的发展提供条件，提升两类组织的发展活力；通过项目合作的方式为两类组织积极参与社会治理提供契机，从而密切不同治理主体之间的联系。其次，街镇政府应通过搭建协商议事平台提高居民的共治意识、激发居民活力，辅之以必要的沟通机制和利益协调机制来提高公众参与社会治理的有序性和自发性，从而吸纳公众进入到基层社会治理共同体的构建过程中。

党和政府在基层社会治理过程中发挥着重要的纽带和整合作用，通过政治嵌入机制和行政吸纳机制，实现社会治理主体的相互认同和信任，构建起横向网络关系和互惠规范，并将各类主体资源和社会资本整合到社会治理网络之中，从而凝聚市域社会治理的合力、激发集体行动，最终完成城乡融合发展中基层社会治理共同体的结构化。

(三)价值选择：以空间正义引领治理主体关系重塑

空间非正义侵蚀着城乡居民的空间权利，是城乡融合发展中构建共同体的桎梏，因此，以空间正义消解行政、资本和权利之间的冲突理应成为城乡融合发展的价值理念。具体来说，以空间正义提升居民的空间认同感应该围绕空间生产决策、空间资源分配和空间生产结果三个环节展开，即将空间正义引领空间生产的全过程。

首先，在空间生产的决策环节，政府应该摒弃传统的居民参与非理性的预设，主动吸纳并引导公众有序参与到空间生产的决策过程中，保障公众对于城乡规划和实施环节的知情权和参与权，建立政府、市场和社会共同协商的民主机制[20]，从而推动正义的、公平的空间规划布局的产生和生产。

其次，在空间资源分配环节，政府应优化和平衡城乡空间资源的布局，保证城乡居民同等享用空间资源和享受自身的空间权利，尤其应保障农民和城市边缘群体在空间分配过程中的权利，从而将空间正义真正地落地于民；通过城市的产业结构优化给予城市持续发展的动力，从而保证城乡均衡发展的可能性。

再次，在空间生产结束后，通过政府、市场和社会力量的有机结合弥补传统公共服务供给的不足，提升公共服务供给的质量；同时，在空间置换结束后应健全相关群体的配套保障机制，加速其对新环境的适应过程。

总之，空间正义理念要求将公众的城市权利纳入城乡融合发展的轨道中，通过正义的空间生产过程实现合理的城乡空间布局以及政府、市场、社会三元力量的有机融合，促进社会结构的稳定和完善，实现不同社会治理主体对于城乡融合发展目标的认同，从而进一步推动城乡空间的再生产和城乡融合发展目标的实现，并在此过程中实现社会治理共同体的可持续发展。而在基层社会治理共同体合力推动下的城乡空间生产将会进一步优化城乡空间布局，从而确保城乡融合发展目标的实现，体现了从空间到治理、再从治理到空间的城乡空间与治理的互塑关系(如图4所示)。

图4 城乡空间生产与城乡治理的互塑过程

五、结论与展望

城市化的进程体现了人口的脱域特征，打破了原有以地缘为纽带的社会关系，以社会治理共同体为理念实现不同治理主体的社会联结成为推动城乡融合目标实现的关键所在。空间地域和社会关系相结合才是社会治理共同体形成的基础。在城乡融合发展过程中，治理视角和空间视角赋予了社会治理共同体构建的可能性，二者的叠加契合了共同体的特征，也带来了社会治理共同体的可持续发展路径。本文通过将治理视角和空间视角有机融合，以此审视和思考社会治理共同体的构建困境和发展路径，是对既有研究的进一步延伸。

研究发现，社会治理主体在物理空间上的脱域会引致社会群体在社会空间层面的社会联结难题和精神空间层面的社会认同危机，体现了社会治理共同体在不同空间属性下的构建困境；同时，空间生产过程的非正义导致治理主体间关系的失衡，展现了空间生产背后所隐含的治理逻辑。社会治理共同体具有层次性，以社会治理共同体助推城乡融合发展必须落实到具体的治理单元和空间维度，以城乡街镇为中心的基层治理单元是将社会治理共同体理念落地的最适宜的空间尺度。为实现基层社会治理共同体的构建和可持续，应从治理维度通过政治嵌入和行政吸纳实现基层社会治理共同体的结构化，同时以空间正义的价值引领不同治理主体间的空间权利配置，促进基层社会治理共同体结构的稳定和完善。基层社会治理共同体会推动城乡空间的再生产和自身的可持续发展，由此实现治理与空间的互塑过程，最终推动城乡融合发展目标的达成。