全面从严治党背景下教育系统违纪行为研究

朱 琳， 陈雨晴

(中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510006)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对新形势下全面从严治党作出了系统部署。教育部根据实际情况，结合党和国家在新形势下的工作重点，落实教育系统全面从严治党的要求，为加快推进教育现代化提供了坚强保障[1]。具体来说，教育系统落实全面从严治党要求的举措主要包括：第一，持续加强党风廉政建设和反腐败斗争，包括落实党风廉政建设监督责任，进一步完善“三重一大”事项决策，成立反腐败工作领导小组，践行监督执纪“四种形态”等[2-3]；第二，强调教育经费和国有资产的审计与监督，包括落实财务管理的领导责任，进一步规范校办企业资产的管理，加强对各类专项建设资金、科研项目资金和工程项目的管理和审计等[4-7]；第三，强调工作纪律，落实八项规定，严禁违规收受礼品、礼金等行为，治理教育系统乱收费行为[8]；第四，规范教育从业者的职业道德，出台对各类教师违反师德的处理办法与意见[9-10]；第五，全面强化教育巡视，强化党内监督，包括启动巡视工作，教育部同31所中管高校一起积极配合中央巡视。

在全面从严治党背景下，教育系统对教育从业者强调了廉洁等方面的工作纪律，以及师德师风建设的要求。随着教育系统巡视工作的开展，大量违纪案件被曝光。笔者将采用案件信息系统的数据，对教育系统的违纪行为进行分析和研究，并试图回答以下问题：教育系统存在哪些违纪行为？这些违纪行为的责任主体是谁？对涉案人员的处理结果如何？

一、文献综述

相较于违纪行为角度，现有文献更多从腐败角度来研究教育系统存在的不端行为。腐败一般被定义为“为获取私利而滥用公职”[11]。有关中国腐败问题的实证研究，通常将腐败操作化地表示为贪污、受贿和挪用公款等触犯《中华人民共和国刑法》的职务犯罪行为，主要涉及经济问题。在全面从严治党的背景下，教育系统的违纪行为主要是指违反了党纪和党规的行为。教育系统违纪现象与教育腐败现象不同：从涵盖范围上来看，前者不仅包括与经济利益相关的廉洁问题，还包括违反其他工作纪律和职业道德的行为；从严重程度上来看，监督执纪“四种形态”的践行使得更多小微违纪案件曝光，尽管其严重程度远不及触犯法律的腐败犯罪案件。虽然存在上述不同，但两者在危害、成因及治理策略等方面却又极为相似。因此，笔者拟先对教育腐败的相关研究进行文献综述，然后指出其不足及对研究的启示。

相较于其他领域的腐败，教育腐败对社会发展的影响更加严重，原因在于其容易使年轻人相信个人的成功不是靠奋斗，而是靠投机取巧[12]1-25。从长远来说，教育腐败会侵蚀整个社会信任基础，加剧社会不平等，并可能进一步破坏经济发展[13]。有研究发现，基建、采购、财务、招生和后勤管理等是中国教育腐败的高发领域[14]63-68[15]5-16，而经费腐败更是现有研究关注的重点[16-18]。杨蓉和刘婷婷对2012—2016年中纪委网站公开的教育经费腐败案件进行研究后发现，中小幼学校是教育经费腐败的重灾区[19]。曹树清和张忠则分析了高校科研经费腐败的问题，发现虚列科研活动、虚开发票和利用不实科研成果套现是科研经费腐败的主要形式[20]。经费腐败是国内外教育系统面临的重要难题。Reinikka和Svensson利用差值法测量教育腐败，通过比较乌干达中央政府拨款的数额与学校实际收到的数额发现，学校实际收到数额在应拨款数额中的占比仅为13%[21]。

教育腐败的原因是多方面的。从经济层面上来看，Chapman和Lindner认为，教育腐败的主要原因一是政府削减大学开支导致大学内部控制机制被削弱[22]，二是低工资难以为教育从业者提供正向的激励[23]。从组织和制度层面上来看，Shaw指出，高等院校的组织条件已经趋同，过度竞争、教学与研究失衡、奖励失当和工作环境中的不公正共同导致了教育系统的腐败行为[24]。另外，一些国家转型时期决策权的下放和高等院校相关管理经验的缺乏加剧了腐败[12]21，即教育系统的监督和反腐败未能跟上发展的步伐。从社会规范层面上来看，社会腐败风气侵蚀了教育系统，对权威机构的高度不信任加剧了教育腐败[25]。Tomo等通过对意大利高校学生的实证研究发现，学生感知到的教师和政府腐败现象越多,学生发生腐败行为的可能性就越大[26]。

由于教育部门的组织结构与公共部门相似，对教育腐败的防治同样需要技术和政策的结合。Kirya系统性地总结了教育部门反腐败的工具与策略后认为：首先，要强化教育工作的透明性与公开性，如借助信息及通信技术、参与式预算、公共支出追踪调查和社会审核等手段，对教育经费进行追踪或对教育重大事项进行公开公示；其次，必须强调对教育系统腐败的问责，如投诉机制、薪酬和采购改革，以及公共财物管理改革；最后，要强化对教育工作人员的道德教育[27]。在中国，对教育腐败的治理则更强调识别出关键的腐败领域，从而进行精准打击[28]。

尽管目前关于教育腐败的文献十分丰富，但这些研究主要以已曝光的腐败案件为研究对象。这类案件大多属于违法犯罪案件并已进入司法程序，往往是涉案金额较大和牵涉范围较广的大案或要案，只涉及教育系统违纪行为的冰山一角[29-30]。党的十八大之前，各领域都更重视曝光大案和要案，缺少对那些尚未涉及违法的违纪案件的曝光。由于基础数据的限制，使得已有研究无法对教育系统的违纪行为进行全景式描绘。有关教育系统违法犯罪的文献在犯罪成因和治理对策方面可能对违纪行为的相关研究有所启示，但部分研究结论未必适用于违纪行为，主要体现在：第一，教育系统违法犯罪只涉及受贿等严重的经济问题，比违纪问题涉及的范围窄，这就忽略了其他的非经济问题，同时也不利于对教育系统违纪行为的重点领域和涉案主体进行识别。只有对违纪案件进行系统性研究，才能为抓早抓小和防微杜渐提供聚焦点。第二，现有文献对教育系统所出现的涉及违法犯罪的腐败问题的分类较为模糊，不利于比较分析。例如，在相关英文文献中，教育经费腐败更多指向对教育拨款的侵吞，而在相关中文文献中则包含了报销、三公消费和私设小金库等多种行为。只有对教育腐败更为规范的分类并对其具体行为进行精确描述，才有利于研究中数据的积累和文献的比较。

通过对党的十八大以来各级纪委公开的教育系统违纪案件及全面从严治党背景下教育系统的违纪行为进行分析，笔者试图找出当下教育系统存在的问题，并对上述现有文献中存在的空白予以填补。

现有研究对于教育系统违纪行为主体的分类依据存在不同观点，有根据主体身份进行分类的，如分为学校干部、学生和家长[15]5；也有按照涉事人员所在机构类型进行分类的[14]64。笔者将采用机构分类法，将教育系统违纪行为主体(即涉案机构)分为三类：第一类是高等教育机构，在中国主要是研究生培养机构(包括普通高校和科研机构)、普通高等学校(包括本科院校、独立学院和高职专科院校)、成人高等学校和民办的其他高等教育机构；第二类是中小学和幼儿园，即中等教育、初等教育和学前教育机构；第三类是教育行政部门，即各级政府中的教育主管部门。采用机构分类法的原因在于：一方面，笔者研究数据中的涉案人员多为学校和教育行政部门的工作人员，较少涉及其他机构人员；另一方面，方便与已有文献的分析结果进行纵向比较。

二、研究结果与分析

(一)数据与方法

1. 数据与变量

笔者选取2013年—2021年3月，中纪委网站和全国各省级纪委网站中“监督曝光”和“执纪审查”栏目下“违反中央八项规定精神问题”“群众身边的腐败和作风问题”以及“纠风案例”三个模块中公布的教育领域违纪案件并对这些案件的公布时间、涉案单位、涉案主体、涉案人数、涉案金额和处理结果等变量进行统计分析。需要说明的是，中纪委网站提供的案件的相关信息较为粗略，对于信息缺失的部分，笔者后续又通过网络公开渠道进行了检索补充。

2. 研究方法

由于违纪行为具有隐秘性，很难精确测量某一领域违纪行为数量。曝光案件违纪程度反映了纪检监察的力度，因此可能存在一定的选择性偏差。但由于这些曝光的案件可以反映违纪行为高发的领域，因此案件的统计分析法被广泛用于现有研究之中[31-32]。基于此，笔者也采用这一方法，通过对案件数量的统计，描述目前教育系统违纪行为的现状和打击重点，以了解当下教育系统全面从严治党的动态和方向。

(二)案件分析研究

1. 教育系统违纪行为的现状

研究共收集2013—2021年的2 479起教育系统违纪案件，历年案件数量如图1所示。

图1 2013—2021年各级纪委公布的教育系统违纪案件数量

从时间上来看，案件数量呈先攀升而后下降的趋势。2016年案件数量达到峰值为474起，之后持续下降，2020年降至147起，2021年截至3月仅有45起。以往研究基于相似的数据库发现，教育经费腐败呈现逐年上涨的高发态势，与笔者发现的时间趋势有所不同。由此可见，2017年党的十九大之后，随着反腐败取得压倒性胜利，教育系统违纪案件的存量出现大幅下降，增量得到了遏制。

教育系统违纪案件数量及涉案金额，如表1所示。从涉案单位来看，中小幼学校是教育系统违纪的重灾区。在2 479起案件中，中小学和幼儿园涉案达1 745起，占比为70.4%；高等教育机构次之，达428起，占比为17.3%；最后是教育行政部门，达306起，占比为12.3%。

表1 教育系统违纪案件数量及涉案金额

从涉案金额来看，高等教育机构平均涉案金额最多，教育行政部门次之，中小学和幼儿园最少。75.0%的中小学和幼儿园案件涉案金额低于10万元，75.0%的教育行政部门案件涉案金额低于14元万，而高等教育机构案件中也有50.0%涉案金额低于6万元。与中小学和幼儿园相比，高等教育机构和教育行政部门中涉案金额高于100万元的大案占比更高。尤其是高等教育机构，涉案金额超过1 000万元的大案就有3起。进一步分析发现，教育系统案件涉案金额呈现严重右偏分布，说明存在巨额腐败大案，这严重影响涉案金额的均值。由此可见，教育系统全面从严治党，坚持蚁贪巨贪一起抓，小至几百元的违纪行为，大至百万甚至千万元的巨型贪腐，其打击面十分广泛。中小学和幼儿园虽然是违纪的重灾区，但多是蚁贪小贪；而高等教育机构则更容易出现大案，因此对高等教育机构应加强监督，抓早抓小。

从涉案人数来看，有296起涉及2人及以上的案件，占比为11.9%。此类案件通常分为两种情况：第一种是普通工作人员违纪，其上级领导因监管不力而受到党纪处分；第二种是集体作案，涉案人数最多达91人，其中较为典型的案件是，安徽省合肥市某县教体局财审科工作人员共计91人在国内公款旅游，消费金额达15.6万元[33]。

2. 教育系统违纪行为的分类及表现

通过对2 479起案件的统计，并结合《中国共产党纪律处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等相关文件的规定[34-35]，以及对相关案件的归纳分析，笔者将教育系统违纪行为分为违反财经纪律、违反廉洁纪律、违反工作纪律、违反组织纪律、违反生活纪律和违反政治纪律六类①。各种违纪行为类型及其具体表现，如表2所示。

表2 教育系统违纪行为的分类及表现

不同违纪类型案件的数量统计情况，如表3所示。从案件数量来看，无论是哪一类涉案单位，最多的都是违反廉洁纪律和违反财经纪律的案件，其次是违反工作纪律的案件。相比之下，违反政治纪律、违反组织纪律和违反生活纪律的案件数量占比较小。

涉及违反财经纪律的案件共805起。其中，最为严重的共计155起，涉嫌侵吞国有资产，以及侵害学生利益和集体利益等。例如，贵州省铜仁市万山区鱼塘中学校长陈杰[36]和四川省乡城县教育体育局职工李鑫挪用贫困学生补助资金[37]。违规发放福利津贴的案件数量达525起，包括在节日期间发放购物券、补贴费和加油卡等。其他违反财经纪律的案件包括私设小金库和违规报销等。

表3 不同违纪类型案件数量统计/起②

涉及违反廉洁纪律的案件共计1 466起。笔者将违反廉洁纪律的案件细分为六类：第一类，违规进行三公消费的案件共计676起。三公消费名目众多，主要包括借访学和培训等名义进行公费旅游，违规组织和接受超规格的公务接待以及公车私用和私车公养等问题。例如，福建省宁德市宁德师范学院党委委员、副院长谢向东多次使用公车回乡探亲和接送亲属[38]。第二类，利用职务便利获取不正当利益的案件共计254起。例如，山东省青州市海岱学校违规接受企业安排外出旅游[39]。第三类，大操大办婚丧嫁娶事宜收取礼金的案件共计325起。数据显示，经由婚丧喜庆输送的礼金总金额达420万元，平均每起涉案金额约1.3万元，最小值为600元，最大值达22.6万元。第四类，一系列涉嫌贿赂的职务犯罪行为共计157起。具体包括在工程承包和项目竞标等重大事项上利用职权便利进行受贿和索贿的案件。其中的一个典型案例为，湖北省十堰市第十八中学原校长龚祥鸿在任期间，收受工程项目承建商和教学设备采购商等行贿的财物共计27万余元[40]。第五类，涉及违规使用办公用房的案件为73起。第六类，涉及违规从事营利活动的案件为10起。

违反工作纪律的案件共计178起。主要涉及教育从业者在教学过程中不遵守制度规范，从而侵害了学生群体的利益。违反工作纪律的案件又可细分为三类：第一类，违反具体制度与政策，最典型的是违规补课、强制征订教材和收费等，该类案件共计73起，这些五花八门的收费行为还往往打着“自愿”的名号，如择校费、择班费等。第二类，消极怠工等工作作风问题，该类案件共计45起，如工作时间赌博和向学生索要礼物等。典型案例为，湖北省襄阳市南漳县涌泉中学校长庹正虎“带彩”打牌[41]和黑龙江省哈尔滨市依兰县高级中学教师冯群超教师节公开向学生索要礼物[42]等。第三类，履职不力问题，该类案件共计60起，如，在教育扶贫领域存在形式主义，相关责任领导未能履行“一岗双责”等。

3. 教育系统违纪案件的责任主体

对涉案人员的职务进行词云分析，结果如图2所示。研究发现涉案人员的职位主要为校长、副校长、党委书记和院长等。其中，校长出现1 000余次，副校长出现236次，党委书记和支部书记分别出现超过120次。这些涉案人员均是所在单位或部门的主要负责人，平均涉案金额达26万元。“一把手”违纪严重影响单位内部的政治生态，更容易出现腐败窝案、串案，并容易带来集体腐败。例如，湖南省长沙市望城区靖港学校原校长赵灿文于2014—2017年间伙同该校前后几任会计违规套取财政资金达90.4万元[43]。可见，对关键少数的监督依然任重道远。

图2 教育系统违纪主体词云分析③

4. 对教育系统违纪行为的处理

对涉案人员的处理方式包括移交司法机关、退还并收缴违法所得、党纪处分和行政处分四类，具体情况如表4所示。其中，受到党纪处分的涉案人员共计2 402人。受到行政处分的涉案人员次之，为864人，且受到该类处分的绝大多数为具有行政职务的人员，普通工作人员(如教师)很少。被要求退还并上缴违法所得的涉案人员612人。117位涉案人员涉及犯罪，被移交司法机关。

表4 对教育系统违纪行为的处理情况

党的十八大以来，中纪委强调要把握运用监督执纪“四种形态”。但由于案件曝光的选择性偏差，笔者未能观察到“四种形态”的第一种形态，即批评和自我批评，以及成为常态的“咬耳扯袖和红脸出汗”。由表4可知，党纪处分是最常见的处理方式。首先，作为轻处分的党内警告和党内严重警告最多。其中，受到轻处分的个人案件涉案金额普遍较小，多为在100元～5万元；受到轻处分的集体或单位案件涉案金额一般在20万元以上，主要涉及违规发放津贴等。其次，受到留党察看和开除党籍重处分的案件占比较小，这类案件平均涉案金额达110万元。其中，更有少数涉嫌违法犯罪的案件已交由检察机关处理，并对涉案人员实行了“双开”。例如，青海省果洛藏族自治州玛沁县教育局出纳郭超侵吞国家财政资金606.56万元，被开除党籍和公职并移交司法机关处理[44]。

三、政策建议

关于教育系统继续加强全面从严治党的建议如下：

第一，继续强调抓早抓小。从涉案金额来看，超过3/4的案件涉案金额较低，尤其是在案件数量较多的中小学和幼儿园。因此，把监督关口前移，及时发现问题，抓早抓小，才能防微杜渐，避免酿成大案。

第二，加强经费使用的管理和监督。教育经费的违规使用仍是教育系统的主要问题，其中又以违规发放福利和三公消费为主，而侵吞教育经费的行为则较为少见。因此，加强规范经费的财务管理程序，开展常态化的监督检查和警示教育，是防范和发现教育经费违规使用的重要途径。

第三，重点关注关键少数。单位“一把手”和部门主要负责人等仍是主要的涉案人群，其平均涉案金额远高于其他不具有领导职位的涉案人员，且影响更为恶劣。此外，上述违规发放福利和三公消费等主要的违纪行为因为多与“一把手”等相关，增大了对其进行监督查处的难度。这类行为往往涉及的人数较多，且波及的范围较广，容易变成串案，影响整个单位的政治生态。

注释：

① 《中国共产党纪律处分要求》对违规违纪行为分为六种：违反政治纪律、违反组织纪律、违反廉洁纪律、违反群众纪律、违反工作纪律和违反生活纪律。其中，并不包括违反财经纪律，但是纪委公开的案例文本表述中，一些涉及经济层面的违规违纪行为被定义为“违反财经纪律”，如，私设小金库和违规发放福利津贴和侵吞公款等。另外，笔者已收集的数据中有81起案件正在审查调查中，未进行归类。

② 由于存在一个案件涉及多种违纪行为的情况，所以汇总总数超过案件总数。

③ 该词云图分析已经剔除了涉案人员作为责任人负有监督不力责任的情况。