新时代京津冀大气污染协同治理的困境及对策

徐静

关键词：新时代;京津冀;大气污染防治;困境;对策

中图分类号：C916;D922.68 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2022）04 — 0097 — 03

灰霾污染是“中国公众关注度最高的环境污染问题”[1]，京津冀与周边地区以及各城市在同一空气环流内，若区域内整体的大气污染得不到同频治理，那么各区域所取得的减排成效将荡然无存。

“空气质量是影响人类健康和福祉的重要因素”[2]，推进京津冀大气污染协同治理，不仅可以有效保障该区域民众的环境权益，改善民众健康状况;而且还可以促进该区域的经济生产、生活和发展，提高该区域的生态环境质量和水平。

大气环境质量影响着人们的生命健康和社会安全，尤其是作为主要大气污染物的PM2.5，将直接影响民众的健康和社会的和谐稳定。因此，空气质量的快速改善和提高，在一定程度上可以为社会带来健康效益。在京津冀地区，人们生产生活的环境条件和空气质量得到改善，不仅有助于降低秋冬季节居民呼吸道疾病的发病率，而且也有助于减轻医疗卫生部门的负担和压力。

我国京津冀大气污染防治工作的不断推进产生一定的社会和经济效益，它不仅能有效促进区域经济发展，在一定程度上降低該区域的失业率，而且能有效推动环保等相关产业由传统高污染、高耗能产业向绿色、低能耗转型，减少生产废弃物、排泄物所造成的经济损失和环境污染。此外，可以提升民众自觉的生态环境保护意识，在一定程度上还可以有效减少因人类活动所引发的大气污染和生态破坏，降低重大生态环境灾害如酸雨等发生的频率和次数，加快推进我国生态文明建设的进程。

目前，京津冀大气污染防治主要通过以新能源促发展、企业节能减排和居民绿色出行等途径和方式，鼓励和带动全民积极、自觉和主动地参与环境保护。一方面，通过社区、社会组织等非政府组织，进行舆论宣传、政策解读等方式和手段，向京津冀地区居民普及我国节能减排、污染防治等措施和手段，强化全社会环保意识和正确的价值观念。另一方面，随着我国进入新时代和经济进入新常态的背景下，企业逐步降低重工业比重，服务业和清洁能源产业得到大力支持和发展，这有利于推动和促进经济社会的可持续发展，满足人们对绿色生活环境的憧憬和绿色产品的需求。

当前，在“双碳”目标的背景下，党和国家密切关注京津冀地区的大气污染治理成效，积极采取防范和治理措施，空气质量得到了有效改善。值得注意的是，“重污染天气并没有因为人为排放量的减少而消失”[3]，京津冀地区大气污染协同治理中仍存在诸多难题，亟待采取有针对性的解决措施以应对“合力困境”。

由于京津的经济发展水平、行政结构、生态资源等存在较大的差异和失衡现象，这就导致了在大气治理过程中存在着认知上的偏差、环境利益诉求的分歧和职责上的不协调，从而降低各地治理资源的合理配置效率，扩大三地大气污染治理的总成本和利益冲突，导致生态环境改善效果差强人意。由于缺乏有效的激励和问责机制，地方政府很容易为了当地经济发展而将成本转移给自然环境，一定程度上降低区域治理的整体性和持续性，阻滞改善环境质量目标的实现。同时，由于政府间、政府与公众间缺乏信息共享和协商民主机制，导致民间组织发布的大气环境信息与官方组织发布的信息不一致，顶层设计难以深入人心。此外，政府有关部门给予公众参与的必要组织形式和政策渠道较少，很大程度上影响公众对大气环境信息的认知和判断，进而难以转化为全民自觉参与生态环境保护的行动，不利于有效监督政府履行环保责任和义务。

我国已出台了大量政策性文件和部门规章以应对和处理大气污染问题，这些文件发挥了重要作用。但不可否认，一些政策性文件和部门规章还未健全。例如，我国现有的环境与能源立法没有直接以控制温室气体排放为目的;对于一些关键性概念缺乏统一界定等。从法律法规内容上看，存在着概念不统一、标准不协调、法律责任差距大、立法主体和形式不明确等诸多问题，这使得京津冀生态环境整体保护和改善效果并不明显，同时也阻滞了三地经济协同发展的进程。首先，缺乏科学的和适宜的指导原则。如果过分强调统一，忽视京津冀地区的差异性，可能会削弱大气污染治理的效果。其次，立法主体不健全。现有机制虽然已经打破了单个行政区的行政管理模式，但协同立法的步伐与京津冀区域的实践存在脱离现象。第三，区域立法不完善。目前，我国在区域环境协同治理立法中更注重实体建设，相对忽视程序法建设，存在不确定性、缺乏可操作性等困境。

在中国政治的压力型体制、经济分税制度以及中央和地方行政分权下，地方政府官员为了追求自身升迁机会的功利主义和扩充区域财政的私欲，他们更多注重的是经济发展和财政收入最大化。同时，由于高耗能、高污染的重工业能带来高利润和高税率，地方政府往往会把重点放在重工业的发展上，相对忽视对大气环境的保护和治理。同时，我国《环境保护法》对大气污染的责任和权限的规定依然不是很明确，没有明确规定污染物排放者所应承担的责任是什么，省市各行政主体之间的责任分配方式也没有明确界定，如何进行协商等问题也没有做出详细的解释和说明。加之，大气污染治理涉及到多个政府职能部门，区域间缺乏协调机制，各行政主体存在不完全匹配的可能，在一定程度上存在着将区域大气污染治理的希望寄托在领导人身上或周边地区，这容易导致区域间地方政府相互推卸责任、信息不对称等问题，进而引发大量的治理“搭便车”现象。

目前，京津冀三地经济现状与功能定位不一致，地位和权力上存在不对等关系，尚未形成健全的大气污染治理联防联控机制。在大气污染治理过程中，治理成本依旧由单个行政区域政府承担，三地不会分担其费用，仍处于一种“各扫门前雪”的状态。究其原因，在于地方政府之间缺乏沟通和交流，存在区域性障碍和壁垒，仅对本行政区域内的大气污染控制拥有管辖权和自治权。例如，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》中明确规定“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责”[4]，但尚未对跨区域的绩效问责做出单独说明;《打赢蓝天保卫战三年行动计划》第三十七条专门规定了严格考核问责的具体措施[5]，但也未回应如何解决跨区域绩效问责的难题。从上述可知，地方政府的辖区化控制，无疑会“加剧区域环境中的信息不对称，阻碍资源要素在区域内部自由流动”[6]。同时，领导小组机制不健全，缺乏对区域大气污染问题的长效统筹规划和管理，仍以地方单独治理为主，一定程度上会消减大气污染协同治理的积极性，进而导致协同治理效果缺乏持续性。

京津冀地区需健全区域大气污染物排放交易制度，减少资源浪费和恶性市场竞争，并根据各自治理职责完成相应治理任务，执行统一的大气污染治理标准，由责任主体承担外部成本。改革第三方嵌入机制和绩效评价体系，健全生态效益补偿机制，推动区域权威机构和市场化机制进行利益协商。出台京津冀一体化政府财政补贴政策，设立区域大气污染防治专项资金，对治理能力较弱的行政区域给予政策的扶助和倾斜，加大对未完成减排任务地区的融资份额，对超额完成减排任务的地区给予相应的奖励和津贴。同时，中央政府需授权并成立一个专门的治理机构，明确京津冀三个地区空气污染控制的责任和目标，构建和完善地方政府共同责任承担机制和利益相关者行为优化激励机制，并考虑历史上形成的分工、区域经济社会一体化和污染源因素，建立成本分担机制和统一考核机制。加强各区域环境管理部门整合，解决部门职责交叉、重复的问题，提高京津冀区域合作的主动性和积极性。另外，不断完善区域大气污染联防联控公众参与制度和协商民主机制，推进京津冀区域大气污染源监测与信息共享系统建设，增强跨域政府的信任度和实现政府与公众之间的互动交流，从而有效促进区域大气污染联防联控利益共享、责任共担。

京津冀跨域大气污染协同治理需突破行政壁垒和地方保护主义的瓶颈，不断完善大气污染合作治理法律法规，建立区域环境保护法院制度和京津冀污染综合治理标准控制体系。在立法过程中，立法内容应尽可能体现一致性、协调性和整体性，操作程序应合法化和合理化。“确定京津冀大气污染防治的核心问题”[7]，围绕京津冀协同发展的重点领域确定立法要求，组织共同关心的重点项目协同立法起草工作。查明大气污染源及其主次关系，根据主次关系，在各自的区域大气污染防治条例中制定相应的法律规定。同时，形成定期立法联络制度，及时清理地区性冲突法律法规，在清理地方协同立法规范时，也需考虑法律规范与地方发展阶段的契合程度，废止或修改与上级法律不一致的地方性法规，修订协同立法的重点问题，并及时提升立法档次。同时，成立京津冀环境治理协同立法工作委员会，积极吸收并采纳公众的有益建议，制定和采取符合区域协同发展规划要求的法律法规，调整和改善区域利益相关者利益关系的法律平衡机制，完善相关行业市场准入门槛以及法律责任追究机制，加强环境影响评价制度的实施和行业准入机制的监管。制定科学合理的排污收费标准和分配减排责任，以及排污权指标的确定与交易规则的制定，加快高污染、高耗能企业市场退出机制。强化地方政府责任，严格控制源头污染，加强与公安机关的联系，充分发挥行政拘留甚至刑事处罚的作用，从而有效落实和执行环境整治措施。此外，创新环境监管手段，运用信息公开、绿色评级等多种新的政策工具，保护公众参与和知情权，减少环境规制滞后效应的影响。

在大气污染治理过程中，京津冀三大环境治理主体需贯彻和落实习近平的生态文明理念，树立“合作共赢”“联防联控”理念。中央政府需“科学划定大气污染防治区域，按照区域范围、污染程度实行分级分类管理”[8]，并明确地方政府及环保相关部门所应承担的主体责任，推进地方政府的主要领导人掌握大气污染的预防和控制，提高各级环境管理部门决策水平的科学性和改进地方管理系统，打破僵化的领土管理障碍和壁垒，加快形成大区域生态环境承载能力的统一行动计划和保障措施，重点查处京津冀大气污染突出问题。同时，健全规范的环境绩效评价机制和完善跨行政边界的管理平台，打造彼此信任与合作的良好基础，并围绕空气污染治理的共同主题和目标，结合各地区的实际污染情况，与其他主体协同商定达成共识，不断健全处理空气污染治理过程中区域间利益摩擦与冲突的共同规章制度。此外，加强污染治理投资的统筹规划和协调，理顺地方政府之间的权责关系，优化各类投入要素的资源配置结构，引导地方加强环境治理。

由于在相同的地理位置和大气环境条件下，京津冀形成了交叉污染区。因此，单靠某单一行政主体采取节能减排和大气污染控制措施，难以解决周边城市的外部污染排放和传播问题，亟需“确立政府的中心责任，强化属地行政动员”[9]，建立一个完全打破原有行政区划目标的大气污染协调管理机制。企业需不断克服环境保护技术的瓶颈，加快自主创新和转型升级，积极主动地消解过剩产能和淘汰高污染产业，并有意识地接受政府和公众的监督。与此同时，政府还可以利用经济杠杆使资源在区域内更有效地配置，发挥价格杠杆在调控中的作用，深入推进工业节能减排和控制污染物排放量，进一步调整能源结构和优化用能方式。加大对绿色节能产业的金融支持力度，大力扶持北京市，天津、河北加快轉型升级，实现绿色生产和发展。另外，企业也可与私营部门签订污染治理外包项目，有效利用社会资本和资源，解决污染治理资金有限的问题。对于非政府组织，要通过科学研究，协助政府向社会公众传达国家的治理政策与方针，让公众更好地了解并积极参与治理活动。同时，与政府沟通协商，协助政府对企业的环境行为进行有效监管，通过多种方式和渠道发挥社区和社会组织的作用，引导公众合理表达自身的利益诉求和践行环保行为。此外，还应推进互联网+新媒体技术的应用，实现不同数据源的有机整合，有利于提高地方政府公共服务质量，提高人民群众的满意度。

[1]WANG J N，CAIBF，ZHANG LX， et al. High

resolution carbon dioxide emission gridded data for china derived from point sources[J].Environmental science & technology，2014（12）：7085-7093.

[2]程钰，刘婷婷，赵云璐，王亚平.京津冀及周边地区“2+26”城市空气质量时空演变与经济社会驱动机理[J].经济地理，2019（10）：183-192.

[3]Severe air pollution events not avoided by reduced anthropogenic activities during COVID-19 outbreak[J].Pengfei Wang， Kaiyu Chen， Shengqiang Zhu， Peng Wang， Hongliang Zhang . Resources， Conservation & Recycling，2020（C）.

[4]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》[EB/OL].2020- 06-27.中国政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-08/17/content_2914417.htm.

[5]国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知[EB/OL].2020-06-27.中国政府网，http：//www.gov.cn/zheng ce/content/2018-07/03/content_5303158.htm.

[6]彭彦强.论区域地方政府合作中的行政权横向协调[J].政治学研究，2013（04）：40-49.

[7]焦洪昌，席志文.京津冀人大协同立法的路径[J].法学，2016（03）：40-48.

[8]燕丽，雷宇，张伟.我国区域大气污染防治协作历程与展望[J].中国环境管理，2021（05）：61-68.

[9]李倩.跨界环境治理目标责任制的运行逻辑与治理绩效——以京津冀大气治理为例[J].北京行政学院学报，2020（04）：17-27.

〔责任编辑：孙玉婷〕

收稿日期：2022 — 04 — 12

基金项目：本文系教育部社科规划项目“新时代西北地区生態治理的困境与对策研究”（20YJA065）;甘肃省人文社会科学项目“推进黄河流域（甘肃段）生态经济带协同建设研究”（21ZZ41）;甘肃省科技厅软科学专项“黄河流域甘肃段生态保护与经济协调发展的对策研究”（21CX6ZA069）的阶段性研究成果。