澳門特區公共自治基金規范監管待加強

長江整理

澳門特區公共行政新一波改革重點著力於提升行政效率，除了電子政務、簡政放權外，加強監管自治基金和自治基金的管理、資助審批和公開制度亦是施政重點之一。自“非凡航空借貸援助”事件以來，社會對公共自治基金組織制度改革呼聲日高，某程度上反映出市民對自治基金的審批和監督制度表示擔憂，腐敗及浪費公帑等公共行政治理問題日漸明顯，這長期引起了市民的詬病。在澳門公共行政改革大潮下，探索監管公共自治基金運作的路徑十分必要。

公共行政框架下的“多面孔”自治基金

澳門特區公共行政組織架構是典型的金字塔形，在行政長官領導下，特區政府公共行政組織主要分兩大版塊：“1）直接方式（直接行政）：由在等級上隸屬於澳門特別行政區行政長官或司長的專門機構和部門負責;2）間接方式（間接行政）：由獨立運作但受澳門特別行政區行政長官或司長監督的自治法人機構負責。”直接行政的部門一般稱為“公共部門”，這些公共部門彼此之間在性質上有所區別，按法律所賦予的自治程度而分為：“1）一般部門：是與澳門特別行政區行政長官或司長有等級從屬聯繫的組織單位，不具備行政及財政自治權。例如：財政局、行政公職局;2）行政自治部門：具有本身權限作某些行政行為的組織單位，在等級上仍從屬於澳門特別行政區行政長官或司長，不具備財政自治權。例如：教育及青年發展局、海事及水務局;3）行政及財政自治部門：擁有本身的職權作各種行政行為，管理專有的具有本身收入的財政預算（澳門目前沒有不具法人資格的行政及財政自治部門）。”而間接方式（間接行政）通常是指廣義上的公務法人，其主要有以下類型：“1）法人部門或（狹義的）公務法人：一般來說其組織及運作與普通行政部門分別在於具有法律人格，例如：郵電局、印務局;2）公共財團：以資產及相關收入為主要要素的公務法人，負責管理一項專款，該專款的資金源於撥作特定公共目的的收入。例如：澳門基金會;3）公共企業：是一種企業化組織，具有公法人資格，其運作受融合私法和公法的特定制度約束。它的主要特點是所管理的資本全屬公有，並受公共團體領導和監察（澳門目前沒有公共企業）;4）公共團體：是一種社團性質的法人機構，基本上由公共及私人實體構成，職責是追求制度所定的利益。例如：澳門律師公會、澳門土木工程實驗室。”

除了以上直接行政與間接行政的組織架構外，在澳門的公共行政組織架構內，存在一類稱為公共基金的實體，公共基金的性質是一種財政性質的工具，不涉及人力及相關財產。例如：文化基金、旅遊基金。這類實體有別於為達至特定目標而建立的，包含人力、物力及財力的一般部門。

澳門特區目前有18個自治基金實體，分別是澳門基金會、澳門公共行政福利基金、科學技術發展基金、工商業發展基金、汽車及航海保障基金、旅遊基金、存款保障基金、勞動債權保障基金、懲教基金、文化發展基金、教育發展基金、高等教育基金、學生福利基金、體育基金、漁業發展及援助基金、居屋貸款優惠基金、樓宇維修基金、環保與節能基金，分別隸屬於行政長官或各施政領域的司長管理。而教育領域的三個自治基金於明年第一季開始，合併為一個基金，歸口管理運作。事實上，雖然在表述上均稱為“基金”，但是彼等的法律性質卻不盡相同，經梳理後，澳門有三類的公共自治基金（見下圖）。學理上，上述基金組織屬於澳門特區的間接行政部門（法人部門或公務法人），即具有法律人格的部門，法律人格的賦予使此等機構在運作上有較大的自主權和在管理其資源時有較大的自由。

自治基金監管的合法性與最佳性

首先要知道澳門特區自治基金的功能。澳門特別行政區政府為了推動本地區的教育、科學、文化、體育、慈善、工商、醫療衛生、社會福利、青年活動等方面的發展，每年除了制定一些政策，對有需要而符合條件的人士給予直接的金錢補助外，亦會經各個公共部門向個人、團體及其他實體給予一些財政資助作為舉辦活動及運作上所需的經費。透過這些個人、團體及其他實體舉辦的活動及進行的工作，可以促進社會各方面發展，亦可以填補特區政府未能作出直接參與的工作。

澳門特區政府透過自治基金向民間社團機構發放財政資助的一種手段，它是以發展公益活動為資助宗旨，“從公共管理的角度是彌補政府工作不足，或展開政府不能直接介入的項目或服務的常見做法......”近年來，民間活動盛況空前，活動覆蓋範圍和水平也不斷提高，自治基金作為物質基礎和財力保證，在推動民間發展公益活動中發揮著非常重要的作用。

現行自治基金的財政來源好大一部份是來自政府的稅收撥款，面對近兩年的新型冠狀病毒的肆虐，澳門經濟活動停擺，政府稅收大減，財政緊絀。因此，自治基金的財政資助面臨較大的壓力。另外，審批資助的公平性、合理性問題沒有得到很好的解決，資助制度百病叢生。

第二，自治基金運作的合法性與最佳性原則。過去，法治行政實踐一向聚焦於以約束公權力、保障私權利為核心的合法性考量，隨著時代變遷，“轉變政府職能、深化行政體制改革、優化行政管理方式”等逐漸進入政府的視野範圍，從而在依法行政的同時，追求行政效果的最佳性。“以日本為例， 其行政法總論中的過程論和手段論部分除繼續深化旨在加強合法性控制的行政行為形式論研究之外， 還另闢蹊徑重點研究規制的手法， 這便需要對行政實務、實態的正確把握， 該種面向的把握激發了以法解釋學為中心的行政法學方法論的架構變化。”

突破陳規用好公共自治基金

澳門政府公共自治基金有一個頗長的歷史根源，規管財政資助的基礎性規範是沿自 1986 年澳葡政府時代已就財政資助的發放訂定了撥給有關津貼應遵守的一般規則，而為了確保撥款決定符合客觀現實，於 1997 年透過第 54/GM/97 號批示作出重新的規範;目前澳門特別行政區政府部分公共部門仍然採用有關條文作為發放財政資助的依據，然而，該批示只籠統地列出若干程序上的綱要性原則，關於資助細則性的規定則交由部門按具體個案裁量，某程度上反映出操作上的靈活性，然而有意見認為：“第54/GM/97 號批示本應屬於各類公共資助發放和監管的最高指導原則，可惜由於缺乏進一步的具體規範，使其在實際操作上反而淪為基本指導原則。從社團和公共部門的意見和經驗看來，這份批示在應用時所遇到的大大小小的問題很多......”

回歸後，《澳門特別行政區基本法》第132條規定：澳門特別行政區政府根據需要和可能逐步改善原在澳門實行的對教育、科學、技術、文化、體育、康樂、醫療衛生、社會福利、社會工作等方面的民間組織的資助政策。”

《行政法務領域2021年財政年度施政方針》提出完善自治基金的職能，明確分工和權責，減少不必要的運作開支，統一資助的申請標準，加強資助項目的監督，除了合法性的關注外，同時亦折射了對自治基金改革“最佳性”的關懷。“澳門特別行政區政府每年均會透過多個公共部門向個人、社團或其他實體發放財政資助，作為推動社會多方面的發展。財政資助實際上是一項金錢補貼，對於一些財政資源有限的民間社團，資助金額的多寡直接影響申請活動舉辦的成功與否。特區政府的財政資源是有限的，而每年向各公共部門提出財政資助的申請為數不少。因此，如何確保民間社團能夠得到適當的協助，如何促使公共資源能夠投放到有需要的範疇上等問題，實在有賴公共部門合理有序地分配資源，以及避免資源錯配及重複分配的現象。”例如，有多個公共部門曾經向同一個活動項目發放資助;亦有受資助者獲得的資助金額高出於實際所需，導致資源重複分配或錯配的情況。

總括而言，引致這個現象主要可以歸納為兩個原因：1. 自治基金發放資助的職能範疇重疊;2. 在現行的財政資助發放機制下，自治基金沒有明確的分工及協調。在制度層面上，首先必須理順各個自治基金在發放財政資助的職能和範圍，務求具有特定資助範疇的自治基金專門面向相關範疇的社會團體及個人;換句話說，基金歸口資助模式可促使實現同一服務內容的社會團體統一向專責的自治基金申請資助。另外，財政資助的發放和監管程序的四部曲：申請、審批、跟進及評估，必須是以書面方式訂立，相關的成文指引應於報章、資助發放的簡介、申請表、互聯網等途徑公布。與此同時，尤其是為了確保審批結果的透明度，必須將所發放的資助，包括接受資助者的名稱或類型、受資助的性質及目的、以及受資助金額等，透過《澳門特別行政區公報》公開發布，才能讓大眾市民知道每一筆公帑的運用情況。在高透明度的公布機制下，方可得到大眾的監察，才能確保資助是在公平及公正下發放。

不容否認的是，在法治社會中，政府著力於制度的法制化構建，從而出現“規範洪水”景象，誠然盲目追求法制化而忽略了法律政策本身所追求的價值—公共政策效能是否滿足公共需要，而研究分析公共政策效能，並不是合法性考量可以勝任。因此，需要引入最佳性的視角。公共自治基金監管的最佳治理結構可以政策學為切入點。基金的審批判斷標準是以施政重點作為資助的優先次序，政府每年公布的《施政報告》，也就是社會最需要資源的所在。公共基金在對社團發放資助時，應與該年的《施政報告》的施政重點掛鉤，精準定出資助範疇的優先次序，將有限資源合理地投放於社會最急需的地方。

另一方面，對於申請的社團及項目，部門亦應按其對社會的作用而排出優先次序，對一些信譽不佳的社團，或舉辦的項目對社會效用不大、或已是重複的項目，部門都應將他們剔除在受資助的行列。只有這樣，部門有一套嚴謹而合理的排序方法，自然將社團放於一個公平的環境中競爭，汰弱留強，這才有機會改變社團不思進取的做法，以及杜絕社團“分餅仔”的幻想，也就能將有限的政府資源投放於最適當的活動上，令受資助舉辦的活動更有社會效益。

值得強調的是，必須以全局統一考慮為資源分配的大原則，透過自治基金的溝通及分工，推動專責基金統一處理同一服務範疇的民間社團所作的資助申請，以利政府對於同類型活動作出公平而透明的資助分配，通過協調，對重複雷同的活動作出具有效益的整合。此外，應該以公平、具透明度及統一的標準來接受申請和批出資助，制定成文指引/內部的工作指引規範財政資助的申請、審批及發放，制定跟進及評估發放資助的機制來監察及衡量資助發放的成效。

總之，澳門特區政府每年發放的財政資助款項巨大，涉及範圍廣泛，而且往往是個人、團體及舉辦活動及運作經費的“金主”，這筆公帑的運用一直都受到大眾所關注。近年來，新冠肺炎疫情關係，政府財政收入捉襟見肘，有限的公共財政資源應付不斷膨漲的澳門社團財政資助申請，在合法性與最佳性的角度下，設立嚴謹的財政及監督制度是應有之義，將有限資源最大化亦是政府必須追求的效益價值。