检察官法治副校长指导、监督教育惩戒的理论证成与实践路径

2022-05-30许子健易子薇

中国教师 2022年10期

许子健?易子薇

【摘要】当前，我国中小学在实施教育惩戒时存在过罚失当和当罚不罚等问题，这折射出教师、社会、家长、学校与教育行政机关之间对于教育惩戒的认知偏差与规范缺失。教育惩戒作为国家授权学校和教师、旨在预防和制止学生不良行为的管理教育行为，应当在检察官法治副校长的指导和监督下进行。基于其职业经验和双重身份，检察官法治副校长可以通过完善校规校纪、参与惩戒决定、受理举报申诉和加强感化教育等方式，促进教育惩戒法治化，进而完善中小学治理体系，健全学生权益保护机制。

【关键词】法治副校长教育惩戒法治教育未成年人保护预防未成年人犯罪

检察官法治副校长制度是教育部根据《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《中华人民共和国教育法》等法律所设立，引导和鼓励学校从检察机关聘请法治副校长的一项教育制度，旨在完善学校治理體系，建立健全学生权益保护机制，促进未成年人健康成长。目前，检察官法治副校长已在各地各级各类学校中广泛设置，据统计，截至2021年9月底，已有近4万名检察官担任全国77000多所学校法治副校长，其中检察长3205名[1]。2022年1月1日，最高人民检察院与教育部联合印发的《检察官担任法治副校长工作规定》开始施行，极大地推动了检察官法治副校长工作规范化、制度化。但是，检察官法治副校长的相关工作机制特别是职能定位和履职路径尚未明确。与此同时，教育惩戒越位和缺位问题也一再引发社会热议。教育惩戒作为学校教育重要而又特殊的组成部分，无论是在保护学生健康成长还是维护学校教学秩序方面，都有其重要意义。特别是新修订的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》将教育惩戒纳入预防未成年人犯罪措施体系，对中小学校和教师依法依规用好教育惩戒提出了更高要求。本文拟从理论证成与实践路径两方面论证检察官法治副校长应当指导、监督教育惩戒，为进一步落实检察官法治副校长制度、改进中小学教育惩戒工作提供参考。

一、我国中小学教育惩戒实施现状

1. 过罚失当

教育惩戒是为了引导学生认识、改正自己的不良行为，进一步帮助学生自我约束、健康成长而对学生实施的合理有效、阶段性的教育手段。部分教师由于对教育惩戒存在理解偏差导致了过罚失当，在实施教育惩戒时重“惩”轻“戒”，重“惩戒”轻“教育”，没有把握好惩戒的“度”。有不理智者为了树立个人权威，甚至仅凭个人情绪、好恶而随意实施不合理的教育惩戒;有强势者独断决定班级大小事务，将不符合自己意志的行为定义为须惩戒的不良行为;有不区分教育惩戒和体罚者，导致学生受伤乃至残疾的严重后果;还有的教唆班级学生对违纪者实施体罚，完全忽视了教育惩戒的严肃性与教育性[2]。

2. 当罚不罚

《中小学教育惩戒规则（试行）》制定和实施后，大部分教师对于实施教育惩戒仍然有诸多忧虑，不敢、不愿实施教育惩戒。原因有二：其一，《中小学教育惩戒规则（试行）》的部分规定过于原则化、简单化，难以应对复杂多变的教学实践;其二，教师实施教育惩戒还面临着来自社会、家长、学校和教育行政机关的多重压力。

（1）社会理性缺失。近年来，教师体罚学生的新闻频出，“体罚”一词已成敏感词汇。究其原因，除了某些缺乏专业素质的自媒体对事件报道不实、添油加醋外，还包括师生关系、家校关系的结构性矛盾以及社会公众理性判断的缺失[3]。在这种微妙的高压态势下，教师难以预见实施教育惩戒的后果，自然会选择减少实施乃至将其束之高阁。

（2）家长态度犹疑。很多家长认为有必要进行家校协同教育，他们肯定了教育惩戒的价值、信任教育惩戒的过程，甚或主动要求教师实施教育惩戒，但其中仍有不少人对惩戒的实施效果持消极态度[4]。这不利于五育并举的实施和促进学生的社会化与个性化，导致了家校共育的效果不佳，甚至激发家校两方的矛盾。

（3）学校和教育行政机关不作为、乱作为。《中华人民共和国教师法》第八条规定了教师制止和批评有害于学生的行为的义务，《中小学班主任工作规定》第十六条规定了教师采取适当方式对学生进行批评教育的权利。但部分地方教育行政机关对于教育惩戒的态度是能避则避，平时既无事前指导亦无事后监督，一旦因教育惩戒引发争端则往往因舆论压力而处罚过重，导致教师如履薄冰[5]。

二、检察官法治副校长指导、监督教育惩戒的理论证成

1. 教育惩戒的定性：管理教育行为

根据《中小学教育惩戒规则（试行）》第二条的规定，教育惩戒是指“学校、教师基于教育目的，对违规违纪学生进行管理、训导或者以规定方式予以矫治，促使学生引以为戒、认识和改正错误的教育行为”。该定义简明扼要地概括了教育惩戒的主要特点，但简单地将教育惩戒定性为教育行为，虽然揭示了教育惩戒的本质，却未能体现教育惩戒相对于一般教育行为的特殊性，本文认为，应当将教育惩戒定性为管理教育行为，理由如下。

首先，教育惩戒具有教育性。区别于行政、刑事惩戒，教育惩戒不是对违法犯罪人员的处罚，而是一种对学生的教育手段，其目的是纠正未成年人的不良行为，使其形成正确的价值观、道德观，以期实现未成年人的社会化，而惩戒只是达到纠正目的的一种教育方式。其次，教育制度的运行必然蕴含管理性教育惩戒。教育活动只有在规章制度的保护下才能得到更好的实施，当未成年人的行为与教育制度的要求出现分歧，影响教育制度的实行时，就必然需要一定的教育惩戒措施来规范未成年人的行为。因此，教育惩戒是通过对未成年人的行为进行规范化管理，使其行为符合教育制度的要求，进而保障教育活动的作用得到更好发挥的教育管理行为。总而言之，教育惩戒是以惩戒形式表现出来的管理教育行为，但它仍然是教育行为的一部分，应当服从和服务于立德树人根本任务的完成。

但是，作为管理教育行为的教育惩戒毕竟不同于传道授业的教育教学行为。目前无论是在师范生培养的教学计划还是在现任教师的各级各类培训内容中，都基本不会涉及教育惩戒。例如，马克思主义理论研究和建设工程重点教材《教育学原理》（高等教育出版社，2019年版）中就没有提及教育惩戒，更遑论理论探讨和适用规则。教师是教学人员，对于管理则未必擅长，难以实现在惩戒时将教育性与管理性相统一的目标。教师在实施教育惩戒时，大多是依据自己的临场判断和职业经验进行选择适用，对于教育惩戒的相关规则缺乏了解，学校和教育行政机关也鲜少开展对于教育惩戒制度化的指导与监督。另外，还有部分较为严厉的教育惩戒（如警告、严重警告、记过或者留校察看乃至开除学籍等纪律处分）是由学校实施的，此类教育惩戒要想兼顾教育性和管理性就更为困难，其实施必须更加慎重。因此，有必要由检察官法治副校长以司法机关工作人员和学校管理人员的双重身份指导教师和学校实施教育惩戒，确保教育惩戒的教育性和管理性都得到充分的体现，也就是说，要确保教育惩戒在维持学生的秩序及纪律的同时实现中小学生的健全人格塑成。

2. 教育惩戒的权源：国家教育权

教育惩戒的权源，一直是理论界争论不休的话题。一般来说，教育权可分为三类：国家教育权、社会教育权和家庭教育权。学校和教师并不因中小学生入学而取得他们的监护权，同时在实施教育惩戒前不会也不必取得学生监护人的同意。因此，家长惩戒权被排除在教育惩戒权的来源之外。关于教育惩戒权力来源的争论主要在国家教育权和社会教育权之间展开。

教育部制定公布的《中小学教育惩戒规则（试行）》，在新中国教育史上第一次以部门规章的形式，系统地规定了教育惩戒的权力属性、行使原则、行使条件、行使程序、行使方式、救济措施等，为教育惩戒提供了专门的法律依据。教育惩戒权借此正式成为由国家向教师赋予的法定权力。这在规范层面上解决了教育惩戒的权源问题。但是，如前所述，教育惩戒不同于一般的教育行為。为了更好地指导教育惩戒的行使并完善相关规则，仍有必要在理论上探讨教师惩戒的权源。

根据相关法律规定，教育惩戒被认定为国家教育权的自然延伸。《中华人民共和国教育法》第二十九条规定，学校有对受教育者进行学籍管理、实施奖励或处分的权利。这一规定固然笼统，但普遍认为可以依此确认教育惩戒权的存在。《中华人民共和国教育法》第三十条规定，学校有义务依法接受监督。

此外，根据《中华人民共和国教师法》第八条、《中华人民共和国未成年人保护法》第二十五条和第三十九条、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十一条等相关法律规定，对存在实施欺凌或有其他不良行为、违反学校规章制度等情形的学生，学校有权、同时也有义务对涉事学生采取批评教育、加强管教、予以处分或者实施其他特定管理教育措施。综合上述法律规定，不难看出，教育惩戒权是基于国家教育权，由国家赋予学校和教师的法定职权，兼具权利性与义务性，不能滥用或放弃，并应当依法接受监督。

除了法律授权外，行使国家权力还必须具备相应的法律资格。在这一方面，法律规定不甚明确。但是2018年，中央文件首次明确提出“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位” [6]，尽管尚未完全在立法中得到落实，也在一定程度上为教师行使国家权力奠定了主体基础。

作为法定权力的国家教育权，同其他公权力一样，必须遵循“法无授权不可为”的原则。监督是权力正确运行的根本保证[7]。而作为国家教育权自然延伸的教育惩戒，也必须依法行使，并接受监督。类似的，公办中小学教师作为“特殊的”国家公职人员，也应当如同其他行使公权力的公职人员一样接受监督。但通常而言，教育惩戒不产生法律后果，不构成法律行为。对于所有的教育惩戒都按照一般行政行为进行行政和司法救济显然既无必要也不经济，即所谓“法律不理琐事”。但是，如果像某些学者设想的那样，只有当学校和教师过分侵越受教育者权益时，国家教育权才介入管理[8]，则不仅助长了教育惩戒的滥用，也不利于学生的身心健康，还有可能激化师生和家校关系。因此，有必要在校内对于教育惩戒开展指导与监督。检察官法治副校长的特殊地位，则为这种有针对性的指导与监督提供了可能。

3. 教育惩戒的功能：预防和制止不良行为

2020年12月26日，《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》完成修订，其中第二十八条、第三十一条之规定为教育惩戒提供了法律依据，并首次将教育惩戒纳入预防未成年人犯罪措施体系。笔者认为，预防和制止未成年中小学生的不良行为是教育惩戒的主要功能。

在行为主义心理学中，斯金纳提出的强化理论较好地论证了惩戒对于不良行为的消除效果。一般来说，强化可分为正强化和负强化，即对某行为进行肯定性或否定性的评价，这在某种程度上决定了该行为是否会再次发生。教育惩戒本质上是一种否定性评价也就是惩罚，即通过提供负面刺激，使未成年人认识到不良行为带来的痛苦后果，从而在根本上消除未成年人的不良习惯以及违法犯罪的动机。

教育惩戒的作用原理和方式与检察官法治副校长的本职工作有相通和联系之处。检察官的主要日常工作正是对于犯罪分子追究刑事责任。尽管二者在惩罚对象、惩罚强度、惩罚的方式和程序以及惩罚目的等方面存在区别，但基本模式都是通过强制力，使被惩戒者在精神、身体、其他利益上遭受一定损失，从而促进合范行为的产生。另外，教育惩戒也是预防未成年人犯罪的重要手段，对其进行指导、监督可以也应当被纳入未成年人检察范畴。值得注意的是，《中华人民共和国宪法》将检察机关定位为我国的法律监督机关，将学校实施教育惩戒情况纳入法律监督至少并不牵强。

三、检察官法治副校长指导、监督教育惩戒的实践路径

1. 完善校规校纪

“不以规矩，不能成方圆。”学校章程和相关规章制度是学校和教师实施教育惩戒的重要依据。要使教育惩戒实现法治化，必须完善校规校纪。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等法律虽然或多或少地涉及教育惩戒，但却普遍存在过于抽象、可操作性不强的问题，无法直接转化为具体的规则供学校和教师使用。《中小学教育惩戒规则（试行）》规定虽然较为具体，但仍有不少地方需要细化或补充。例如，在适用教育惩戒的事由方面，《中小学教育惩戒规则（试行）》第七条除了列举出若干不良行为外，也留下了“其他违反校规校纪的行为”这样的赋权条款;第八条、第九条甚至允许学校校规校纪自行创设教育惩戒措施。检察官法治副校长应当对校规校纪相关条款进行审查，确保适用事由合理、严厉程度适中。除了实体正义外，检察官法治副校长还应当确保校规校纪的制定与修改程序合法，应当指导校方广泛征求教职工、学生和学生家长意见，提高教育惩戒的科学性、针对性。

2. 参与惩戒决定

除了抽象地指导、监督外，检察官法治副校长还可以有选择性地直接参与教育惩戒的作成。检察官法治副校长受限于时间成本，不可能参与所有教育惩戒，但对于一些重要的、有代表性的学生违规违纪事件，检察官法治副校长应当参与教育惩戒决定。具体而言，在下列情况下，检察官法治副校长有必要参与：一是学生违规违纪情节严重、影响恶劣或者屡教不改，此时，学校所实施的教育惩戒将产生对于学生而言十分重大的后果，检察官法治副校长应当对此进行必要性和合法性审查;二是学生违规违纪行为引发严重师生对立、家校矛盾或其他冲突，此时冲突双方往往情绪化严重，如果教育惩戒缺位或失当都有可能激化矛盾，检察官法治副校长应当凭借其特殊身份和职业经验，依法作出教育惩戒并居中调停，保护各方合法权利。

3. 受理举报申诉

目前，我国对于教育惩戒的规定体系难称健全，普及和实施现状也不容乐观，加之教育惩戒本身极易引发矛盾，由此引发的纠纷不容小觑。对于教育惩戒纠纷，除了传统的司法救济外，检察官法治副校长也应当发挥上传下达作用，积极收集各方法治诉求和案件线索，主动释法、普法。检察官法治副校长在受理教育惩戒相关举报申诉时，应当注意：一要依法办事，不能越权处理，对于涉及违法犯罪的案件，应当移交有关部门而非自行处理;二要坚持未成年人利益最大化原则，防止学校、教师滥用教育惩戒，侵害未成年人合法权益。但对于依法作出的教育惩戒，检察官法治副校长应当充当坚强后盾，保障当事教师不受追究乃至打击报复。

4. 加强感化教育

对违法犯罪未成年人予以教育、感化、挽救，是我国治理未成年人犯罪的基本方针。这一实践经验可以由检察官法治副校长有选择性地转化到教育惩戒中来。感化教育常以交谈等温和的方法注重于深入探索服刑人员的主观世界、把握个体特殊性，从而协助被教育者主动改造自己[9]。此类“育心”的情感教育也被苏霍姆林斯基等诸多教育家所推崇。检察官法治副校长在心怀仁爱、科学灵活、民主理性的感化教育基础上[10]，更要注重维护校园的法治环境，培养学生的守法意识，帮助学生塑造良好的道德观和法律观。同时，也要以理服人、以情化人，科学帮扶受惩戒学生发挥主观能动性，进行良好改造和自我约束。

参考文献

[1] 赵晨熙.法治副校长干什么谁来管怎么聘[N].法治日报，2022-02-22（7）.

[2] 中国新闻网.河南通报“教师教唆班级学生体罚违纪学生”：责成辞退[EB/OL].（2021-04-03）[2022-05-05].https：//www.chinanews.com.cn/sh/2021/04-03/9447335.shtml.

[3] 高紅阳，闫心池，王珊.反转新闻成因与治理路径探析—以广州教师涉嫌体罚学生舆情为例[J].今传媒，2021，29（9）：71-74.

[4] 秦鑫鑫，沈健.学生家长对教育惩戒态度的四维结构与群体差异[J].现代基础教育研究，2021，44（4）：85-92.

[5] 张家然.山东五莲县教体局详解对实施体罚教师处罚修正过程[EB/OL]. （2019-07-28）[2022-05-05]. https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4028760.

[6] 中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见[N].人民日报，2018-02-01（1）.

[7] 习近平.关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明[N].人民日报，2016-11-03（2）.

[8] 管华.教育惩戒权的法理基础重述[J].华东师范大学学报（教育科学版），2020，38（3）：16-24.

[9] 董大全，孙晨博.服刑人员感化教育[J].辽宁警察学院学报，2018，20（5）：74-80.

[10] 戚海青.浅析感化教育在教育方法中的运用[J].教育现代化，2016，3（27）：71-72.

本文系最高人民检察院理论研究课题“检察机关调查核实权研究”（课题编号：GJ2019C02）、中国法学会部级法学研究课题一般项目“监察法与刑事诉讼法衔接机制研究”〔课题编号：CLS（2021）C14〕阶段性成果。