日本国会的热闹和寂寞

唐奇芳

2022年7月10日，日本进行第26届参议院选举投票。选举日之前一段时间，朝野各党一如以往每次选举那样再次兴奋起来，纷纷摩拳擦掌，全力以赴。为了给自民党候选人站台拉票，党首岸田文雄在不到20天中奔赴近30个都道府县发表演讲。立宪民主党党首泉健太也毫不示弱，甚至跑到遥远的东北地区和岸田“打擂台”。

日本国会由参议院和众议院组成。无论参议院还是众议院，每次日本国会选举都得到各政党的高度重视，这是由日本以国会为中心的政治体制决定的。但反过来，国会相关制度也成为日本政党争权谋利的工具，妨碍了其所宣称的民主与公平。

国会选举是各党政治争夺的焦点

日本的现行政体是议会制君主立宪制，国会是这一体制的中心。现行《日本国宪法》按照三权分立原则，将国家权力分为立法权（国会）、行政权（内阁）、司法权（法院）三部分。三权之中，国会被宪法规定为“国家权力的最高机关和国家惟一的立法机关”，它最直接地代表了国民作为主权者的意愿。法律只能由国会制定，只有经过国会表决、获得法定多数赞成才能生效。日本各大电视台会定期直播国会辩论，朝野各党你来我往，热闹非凡。

国会也是日本政府（内阁）产生和存续的基础。在众议院中的议员过半数或相对多数的政党，就可以单独组织内阁或者与其他政党共同组织联合内阁。政党要获得多数席位掌握组阁权，通常要在众议院选举中获胜。可以说，国会选举是日本各政党进入权力中心、掌握国家行政权并主导立法权的惟一路径。国会选举体现了日本政党格局中各个政党力量消长的变化，是衡量政党兴衰的主要标准。同时，众议院有权通过对内阁不信任的决议。内阁在众议院通过不信任决议案或者否决信任决议案后，必须在10天内全部辞职。政党在国会中拥有议席的多少，也成为决定自身存亡的关键。

日本国会由参议院和众议院组成。无论参议院还是众议院，每次日本国会选举都得到各政党的高度重视，这是由日本以国会为中心的政治体制决定的。图为日本国会开会时的情景。

参议院虽然不直接决定内阁的产生和延续，但在立法上同样重要。《日本国宪法》和《国会法》规定，大多数议案要两院一致才能通过。如果某一项法律草案在众议院通过却在参议院被否，在众议院重新表决时必须获得出席议员的2/3多数支持才能成立。所以，各政党对于不会被解散、议员任期六年的参议院选举同样重视，竞选同样不遗余力，此次选举自然也不会例外。

日本参议院定员245人，任期六年，选举三年一次，每次改选半数。众议院目前定员465人，任期四年，但首相有权解散众议院，因此经常不到四年就会重选。两院选举交叉，每次选举时各政党都会全力相搏，声势很大，颇为博人眼球。国会选举与首相选举、政党内部选举和地方选举等叠加在一起，让人感到“日本总是在选举”。

成为自民党独大的保障

虽然日本众参两院的选举一直非常激烈，但日本也没能像很多议会制国家那样出现两党或多党轮流执政的情况，而是长期以来都维持自民党“一党独大”的格局。虽然2009～2012年出现了短暂的民主党政权，但政权很快就被安倍晋三领导下的自民党夺回。如今自民党执政尽管备受诟病，但其独大之势仍将持续。这一现象背后的原因复杂多样，国会选举制度就是自民党维持优势的一大法宝。

国会也是日本政府（内阁）产生和存续的基础。在众议院中的议员过半数或相对多数的政党，就可以单独组织内阁或者与其他政党共同组织联合内阁。图为日本国会大厦外景。

日本现行的国会选举制度被称为“小选区比例代表并立制”。顾名思义，这就是一区一席的小选区制和按政党得票比例分配议席的比例代表制共存并立的選举制度。1993年9月17日，以日本新党领袖细川护熙为首相的八党联合政权向国会提交《公职选举法修正案》等四项政治改革相关法案并获得通过，标志着这一选举制度正式确立。虽然该制度的设计者是当时已被“夺权”的自民党，但制度内容与自民党“政治改革委员会”于1990年4月向海部俊树内阁提交的选区制度改革报告几乎毫无二致。

根据该制度的初始设定，众议院的500个席位按照3∶2比例分配给小选区和比例代表选区，即在全国设立300个小选区，每个区选出一名众议员;同时在全国划分11个大区，按比例代表制选出200名众议员。相应的，投票方式也由“一人一票”制，改为“一人两票”制，即每个选民可以给小选区的一个候选人和比例代表选区的一个政党各投一票。

表面看来，这一制度似乎是大党与小党间的折中。人们通常认为，小选区制更有利于大党。小选区的议员定额仅有一人，各党均集中支持本党推举的一个候选人，政党规模及与之成正比的竞选资源就会起到重要作用。反过来，比例代表制对小党更有利。比例代表制的特点是选民对政党投票，按各政党得票比例分配议席，可以反映少数选民的民意，有利于少数派政党参政。

但实际上，“小选区比例代表并立制”是自民党维持独大格局的精心之作。首先，这一制度替代了更有利于小党的中选区制。战后日本在“五五年体制”下推行的中选区制实际是大选区制的变种，只不过每个选区的议席限制在3～5个。这种制度很容易引起大党内部争夺，小党反而没有这个问题。所以，自民党国会选举改革的目标就是推行小选区制。其次，这一制度的比例分配明显偏向小选区，而且其比例优势在不断扩大。一开始，小选区与比例代表的议席比例为300∶200，但后来由于多重因素导致总席位数减少（也包括为增加小选区权重而减少的），比例也调整为295∶180，如今又变成289∶176，小选区的权重越来越大。同时，比例代表部分的议席被11个选区分割，比例代表制的特征被淡化。再次，自民党把这一制度推广到参议院选举，进一步稳固独大地位。目前，日本国会参议院的245名议员中有147名在全国45个选区中选出，98名通过全国比例代表选出。这虽然与众议院的“小选区比例代表并立制”不尽相同，但很多人口稀少的选区都是“一人区”，具有很强的小选区意味。

此外，日本政治的家族傳承和地域人脉传统使得小选区很容易固化为父子相传的“政治资产”，这无疑为自民党的一党独大增加助力。

国会并未充分履行其法定职能

所谓的国会选举制度改革不仅没有削弱、反而巩固甚至扩大了自民党的独大优势，在这种情况下，那些有利于自民党的国会制度同样难以改革，从而导致国会的立法、审议和行政监督等职能都无法得到充分履行。

从立法职能看，国会议员立法有名无实。日本国会立法的提案包括内阁提案和议员提案两种方式。作为议会内阁制国家，内阁提案占日本国会主导无可厚非。但是，内阁提出的法案容易受到利益集团和政党竞争的影响，有时无法有效反映或回应民众真正关心的问题，造成立法的不民主。同时，议员提案能力和水平是国会立法职能的重要表现之一，英国等很多其他议会内阁制国家都会加以鼓励。然而，日本国会对议员提案进行了严格限制。《国会法》第56条规定，议员提案在众议院需要20人以上、在参议院需要10人以上赞成，若涉及预算，则分别需要50人以上和20人以上。这种规定严重阻碍了议员个人和小党提案的道路。所以，战后日本“五五年体制”建立以来，内阁提案远远超过议员提案，大致比例为7∶3。至于能走到表决阶段的法案，则几乎都是内阁提出的，占9成左右。

从审议职能看，对法案内容的审议几近于无。一方面，大部分法案的内容审议实际上是在国会之外进行的。因为大多数提案来自内阁，执政的自民党要对议案进行事前的细致审査。这实际上是自民党的议员、官僚及其相关利益集团之间的协商，协调结果就变成了内阁提案，并且大概率获得通过。国会的审议职能几乎被架空，不仅缺乏透明度、有失公平，在一定程度上也丧失了整体上的代表性。另一方面，执政党和在野党在国会围绕议案争论的焦点不在内容而在程序。日本国会的一大特点是所谓“党规约束”，就是一个政党的两院议员都要在国会的法案审议之前听从本党号令，对该法案统一立场。因此，执政党与在野党在国会审议中考虑的不是审议本身，而是如何顺利通过或成功阻止议案。这种做法，不仅浪费了宝贵的国会审议时间，也妨碍了民众对法案的间接审查和知情权。

从行政监督职能看，国政调查成为一纸空文。行政监督是三权分立体制下立法对行政制衡的具体表现，更是主权在民思想的集中体现。日本的议会内阁制与自民党长期一党独大相结合，造成了执政党与官僚相结合的行政强势体制。反过来，国会的行政监督职能却受到各种制度约束。国政调查是日本国会行政监督的主要形式，《日本国宪法》规定“两院可以各自进行国政调查，并可以为此要求证人出席作证或提出证言、记录”。但是，国会如果要想行使这一权力，需要提出议案并获半数以上支持，这在自民党占主导的国会显然很困难。