《北京市环境卫生作业预算定额》解读

2022-05-30张艳敏高著平代鑫张姗

城市管理与科技 2022年2期

张艳敏高著平代鑫张姗

环境卫生作业预算定额是行业管理的一项基础性管理标准，对预算编制的精细化、财政资金使用的高效化、环境卫生管理的科学化具有重要意义。《环境卫生作业预算定额》的编制是一项政策性、技术性强和标准化、规范化要求高的工作。本文从《北京市环境卫生作业预算定额》编制背景、内容、特点、作用等方面进行剖析，对进一步提升预算定额管理进行了深入思考。

一、编制背景

2012年，党的十八大报告明确指出，“健全劳动标准体系和劳动关系协调机制”。2013年，党的十八届三中全会进一步提出“要改进预算管理制度”，“建立事权和支出责任相适应的制度”。2015年，党中央、国务院下发《关于构建和谐劳动关系的意见》，要求“加强劳动定额定员标准化工作，推动劳动定额定员国家标准、行业标准的制定修订”。为推进环卫体制改革、规范行业行为、构建和谐劳动关系、改进预算管理制度、提高财政资金使用效率，北京市城市管理委员会会同北京市财政局于2012年启动环卫作业预算定额编制工作，进一步完善环境卫生管理标准和作业规范。

按照“管理引导、标准先行、实际支撑、精耕细作”的原则，依据国家、行业相关法规及北京市环卫作业管理标准、作业规范，采用对管理和作业要求较高，且相对先进的作业测定法（跟踪写实），同时结合统计分析法，共历时3年编制完成《北京市环境卫生作业预算定额》。在试应用基础上，于2017年由北京市城市管理委员会和北京市财政局联合发布。2020年，首次启动预算定额修编工作，2021年修编工作基本完成。

二、编制内容

《北京市环境卫生作业预算定额》涵盖了环境卫生行业大部分作业工艺，包括城市道路清扫保洁、公厕保洁维护、城市粪便收运处理、生活垃圾收运处理和餐饮厨余垃圾收运处理等56种作业类型。其中，城市道路清扫保洁作业16种，公厕保洁维护作业6种，城市粪便、餐饮厨余垃圾收运处理作业6种，其他垃圾、家庭厨余垃圾收运处理作业28种，涵盖了不同作业车型和不同类型的作业设施。

《北京市环境卫生作业预算定额》包括劳动定员定额、消耗定额、作业费用预算定额和附录4部分。劳动定员是在一定技术和组织条件下，按岗位工作要求，配备一线作业人员的限额。劳动定额是在一定技术和组织条件下，采用科学的方法和具体的测量形式，对一名人员或一辆车一个班（8小时）所能完成的工作量所规定的限额。消耗定额是在一定技术和组织条件下，完成单位作业量，对水、电、燃油及各种物料的需求量所规定的限额。作业费用预算定额是依据劳动定额、消耗定额计算作业价格的一种方法。对于一个单位或者一个区域的作业价格，需要单位或区域结合自身实际情况，如作业任务、作业工艺、经济情况等，依据相关标准、规范和定额计算。附录包括作业量计算规则、定额工时规范及当期单价参考等内容。定额工时规范在全国环卫行业内首次编制。作业量计算规则和定额工时规范是编制劳动定额的重要依据，当期单价参考为依据劳动定额和消耗定额计算作业费用提供支撑。

三、编制特点

（一）量价分离，作业费用测算和调整灵活、方便

参考建筑定额，采用“量价分离”的方式编制。“量”指人工、物料、机械等消耗标准，即劳动定额和消耗定额，在作业工艺、作业方式、作业对象、作业方法、作业环境等不发生改变的情况下，劳动定额和消耗定额相对稳定。“价”指计算人工费、物料消耗费等对应的人员工资和物料单价等，随着市场变化而变化，可以根据经济形势、市场情况、财政水平等进行调整。“量价分离”的基本原则确保了定额标准对市场价格变化的适应性，环卫作业费用的测算和调整更加灵活和方便。

（二）与管理紧密结合，导向性强

“标准先行，管理引导”是北京市环卫作业预算定额编制的基本原则。在编制过程中，收集和整理国家、行业和地方标准上百个，同步修订完善地方管理标准8个。生活垃圾运输作业定额，分载质类型、分环节制定，适应垃圾分类管理要求，不同垃圾品类、不同收运模式、不同运输距离作业都可以用定额。同时测算当期作业费用，指导各区应用定额，引导各区提高车辆运输能力，降低作业成本。垃圾处理设施作业定额，依据住房和城乡建设部垃圾处理设施相关建设标准，分类、分工艺模块制定，不同处理规模、不同处理工艺的设施都可以用定额，同时体现了规模效应，引导设施向集约和工艺完整方向发展。公厕保洁维护作业定额，依据相关建设和管理标准，分类型、分类别、分坑位编制，同时考虑人流量较大地区公厕，不同类型、不同建设标准、不同大小、不同区域公厕保洁维护作业都可以用定额。道路机械化作业定额，依据相关标准，结合实际作业情况，分工艺、分车型制定作业里程定额和面积定额，不同区域、不同作业标准、不同作业工艺要求的道路作业都可以用定额。首次定额修编将各项劳动定额值从一个固定值调整为一个范围，引导各单位逐步提高劳动效率，降低作业成本。

（三）各项费

用采用模塊化方式，适用性强

环卫作业单位性质多样，有事业单位、国有企业、民营企业;投资模式多样，有政府全额投资、企业全额投资和企业部分投资;各垃圾处理设施建设标准不统一，工艺差异较大，各单位不仅作业成本内容构成不一样，相同成本内容费用也不一样。在作业费用测算上采取模块化方式，有人工费、物料费、工艺费、维修费、管理费、折旧和摊销费、安全生产费、利润、投资回报、相关税费等模块。人工费、物料费、工艺费和维修费为直接作业费，可制定劳动定额和消耗定额，相关费用可结合自己的实际情况，依据定额计算;管理费和安全生产费根据单位实际情况，在直接作业费基础上按一定比例计提;利润按微利原则，在直接作业费、管理费和安全生产费基础上，按一定比例计提;投资回报、折旧和摊销费、相关税费，结合各单位实际情况，根据银行贷款利率、相关税法计算。各使用单位可以根据单位性质，按照实际情况，灵活使用定额标准计算作业经费，不同性质单位、不同投资模式运营单位、不同经济发展区域、不同建设标准设施都可以用定额。

（四）首次编制定额工时规范，科学性强

劳动定额由作业时间和作业速度决定，劳动定额编制的前提是制定科学合理的工时规范，明确作业时间，并测定作业速度。北京市环境卫生管理事务中心采用作业测定（工作日写实）和随机调查的方法，在写实上万作业人员基础上，在全国首次编制环境卫生作业定额工时规范。依据《工时消耗分类、代号和标准时间构成》（GB/T 14163-2009），定额时间包括准备和结束时间、作业时间、作业宽放时间、生理需要和休息宽放时间。以生活垃圾运输作业工时规范为例，准备和结束时间包括工作服更换、班前（后）会、车辆检查、车辆清洁、交接班记录填写等时间。作业时间包括直接用于运输垃圾所消耗的运输作业时间和直接用于装卸垃圾所消耗的辅助作业时间。作业宽放时间包括作业单位与作业地点间往返、等待垃圾装卸、加油及往返等时间。生理需要和休息宽放时间是工作班内满足个人生理需要以及为消除过分紧张与劳累所必需的短暂休息时间，包括作业人员如厕及往返、短暂休息、轮流用餐等时间。从时间构成可以看出，北京市环卫作业劳动定额的编制充分考虑了作业人员的合法权益。决定劳动定额的两个因素是作业时间和作业速度，作业速度主要由路况决定，难以改变，可以通过加强管理，减少辅助作业时间和作业宽放时间，提升作业时间，提高劳动效率。

四、实施预算定额管理的作用

（一）控制成本

国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）明确指出，“提高预算管理规范化、科学化、标准化水平和预算透明度”。环卫作业预算定额是环卫作业经费预算的依据，也是编制环卫作业招标标底和投标报价的参考，各项作业费用更加明确，是环卫作业预算管理规范化、科学化、标准化、透明化的体现，不仅可以解决环卫作业费用纠纷问题，也可起到控制成本、降低费用支出的作用。管理和作业单位可以根据定额确定人工、物料等需求量，结合经济形势、市场情况、财政水平等确定人员工资和物料价格等，从而确定成本控制目标。

（二）支撑环卫体制改革

合理核算作业费用及作业人员和作业车辆需求是环卫体制改革的一项重要内容，环卫预算定额可为测算工作提供有力支撑。实施预算定额管理不仅为推进环卫体制改革，环卫作业专业化、市场化打下了坚实基础，也是依法治国在环卫行业的具体体现，是推进环卫行业治理体系和治理能力现代化的具体体现。

（三）规范企业用工行为

严格按照《中华人民共和国劳动法》《劳动合同法》《中华人民共和国道路交通安全法》《工时消耗分类、代号和标准时间构成》（GB/T 14163-2009）等国家法规、标准编制，是作业单位组织和指挥生产，加强内部管理和核算的依据，可以正确引导环卫行业发展，规范行业作业标准及人工工作量，从而规范企业用工行为，构建和谐劳动关系，减少劳动纠纷，提高环卫作业人员工作积极性。

五、提升预算定额管理的几点思考

（一）构建完善的体系运行机制

预算定额管理包括指标的设置、标准的建立及标准的修订等方面。国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）明确指出，“加强对项目执行情况的分析和结果运用，将科学合理的实际执行情况作为制定和调整标准的依据”。因此，为确保预算定额管理有序运转，需结合实际构建完善的体系运行机制。一是建立预算定额执行情况的分析机制。预算定额作为单位的管理工具，应充分发挥其成本费用管控作用，而不是仅运用在费用审核和预算编制方面。可以通過定期横向和纵向对标分析各单位优势和劣势，确定管理提升的目标，指导定额管理的方向。二是建立预算定额的动态调整机制。对建立的预算定额标准实施定期评估，结合环境卫生发展情况，定期调整和完善，保持各项定额的合理性和可行性，确保各项定额符合单位管理实际。

（二）构建预算定额管理信息化系统

预算定额管理是一项系统工作，涉及定额标准的设置、预算编制、数据采集维护、实际执行和分析，以及成本费用过程管控，触及行业各业务流程，信息范围广，数据关联度高，工作强度大。国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）明确指出，“用信息化手段支撑中央和地方预算管理”。因此，构建预算定额管理系统，充分利用和借助信息化管理平台，将预算定额管理融入全面预算管理工作中十分必要。一是利用信息化系统实现预算定额应用，提高预算编制工作效率，进一步加强预算管理工作规范化、科学化、标准化和透明化。二是利用信息化系统采集作业单位运行数据，用以指导定额标准的制定，开展预算执行分析和管理考核评价。三是利用大数据、云计算等新技术实现各方价格信息的共享和联动，建立适应新材料、新技术和新工艺变化的人工、物料等价格的动态调整机制。

（三）提高劳动效率，降低作业成本

“降本增效”是行业科学、健康、可持续发展的客观要求，降低作业成本是目标，提高劳动效率才是降低作业成本的根本。在定额编制中，影响劳动效率的因素主要有五个方面“人、料、机、法、环”。“人”指作业人员;“料”指加工制造产品的原材料，在我们行业指作业对象，如生活垃圾、城市道路等;“机”指作业人员用的工具、车辆、机械设备;“法”指作业方法;“环”指作业环境。对于作业单位来说，可以通过培训提高作业人员的技能水平，但对于劳动效率的提高是有限的，因为作业对象，如生活垃圾品类、道路状况等，作业单位难以改变。但可通过提升车辆装载能力，改进作业工艺，加强组织管理，改善作业方法和作业环境，减少作业排队时间和垃圾装载时间，提高劳动效率。