基于人口流动的住房保障制度改善策略探讨

彭朝辉

摘要：如今，人口流动较大，住房、保障制度不断完善。在大量乡镇人口涌入城市的过程中，据数据统计发现，约八成的流动人口会选择租住私房，剩余两成则会选择租住公租房。此种状况下，不同的居住条件下，对应的居住环境也是不同的，公租房环境相对较好，私房环境相对较差。而城市的发展应该先保证外来人口的基本居住条件，只有安稳的居住环境才能切实提高城市的整体水平。基于此，文章针对人口流动住房保障制度展开探析，首先是对现阶段住房保障政策的现状进行分析，然后再基于人口流动的视角下分析我国城市住房保障存在的问题，最后针对现实情况提出建议，以此来满足人口流动中的住房保障需求。

据国家统计局数据，2019年我国流动人口总数为2.36亿人，其中，外出农民工1.74亿人。而目前政府已开工建设了7000多万套公租房，要同时保障城镇低收入、城镇中等偏下收入、新就业职工、外来务工人员等多类人群，房源数量还远远不能满足居住需求。收入低租金高加大流动人口生活成本。《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》明确要求：促进农业转移人口等非户籍人口在城市便捷落户、推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口。除此之外，近年来，我国政府一直致力于解决流动人口住房问题，《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《公共租赁住房管理办法》《关于进一步规范发展公租房的意见》等一系列政策文件的出台为解决流动人口住房问题提供了重要制度保障，各地区在落实上也做了大量的工作，社会整体住房保障能力不断增强，成效显著。然而，由于众多因素的影响，当前我国流动人口住房保障仍存在一些问题，在改善和提高流动人口居住条件方面仍有很长的一段路要走。流动人口正在逐渐由从事建筑、交通、装修为主转变为制造业、保安、家政、餐饮、快递服务等多种行业并存的态势。职业特点影响着他们对居住条件的追求。据国家统计局数据，2019年我国流动人口总数为2.36亿人，其中，外出农民工1.74亿人。而目前政府已开工建设了7000多万套公租房，要同时保障城镇低收入、城镇中等偏下收入、新就业职工、外来务工人员等多类人群，房源数量还远远不能满足居住需求。收入低租金高加大流动人口生活成本。《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》明确要求：促进农业转移人口等非户籍人口在城市便捷落户;推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口。但是当下实际情况是，进城容易留城难。在城镇中居住问题尚未解决，他们绝大多数都是靠租房居住，即使想要落户，也要考虑落户后有没有能力供养余生。大部分流动人口只能从事技术含量较低的职业，工资水平低，家庭经济基础较差，绝大多数选择廉价实惠的住所。由于近年来城市旧城区改造加快，市区廉价房源日益减少，市场上的高租金加大了流动人口的生活成本。流动人口为节省开支大多选择便宜的居住场所，这些居住地多分布在城郊接合部，住所空间狭小，环境条件差，公共设施短缺，安全隐患较大，与大多数城市居民住宿条件形成强烈反差，也与他们为城市运转发展所付出的艰苦的身心代价不相称。大多数流动人口工作往往是不稳定的，变换工作比较频繁，为减少交通时间、交通费用，习惯随着工作地点变化而转移住所，因此形成“人随工作走、房随工作换”的状况。另外，租金不断上涨，也是流动人口为选择较为便宜的住所而不断搬迁的原因。

关键词：人口流动;社会保障;住房政策

近几年，随着我国城市化的发展，越来越多的农民工来到城市寻找工作机会，以此来改善自己的生活，但在城市生活中还是出现了一些问题。在居住条件上，政府为农民工住房提供了帮助但还是不够完善，例如东部地区经济发达，外来人口更是一拥而入，住房需求根本无法得到满足，人口的收入差距大，居住条件更是无法相比。因此，外来人口的居住条件存在较大差异。我国的住房制度改革大体上经历了三个十年，不断完善的过程中，政府应更加重视农民工住房情况，确保物质方面、政策方面都能真正落到实处。

一、住房保障政策现状

（一）保障性住房的实施

我国的住房保障制度政策是从1998年开始实行的，但真正落实下来却非常的缓慢。据调查，截至2017年底我国大约有2.04亿新市民，总比占全国的城镇常住人口25.1%，但租住公租房的比例仅占2.1%，18%的人口选择合租，而合租户数三户以上占比竟然56.2%。这说明外来人口住房自有率较低，且导致住房得不到保障、居住条件较差。2020年我国租房的形势有很大改变，整体看选择整租的人口有所提升，但还是无法使得所有外来人口都能够享受到住房保障。人口的不断涌入，保障性住房的实施还不够稳定。

（二）中央地方分摊责任

中央与地方政府保障责任应进行分担。住房保障所需要的资金以及土地面積是住房保障政策落实的关键。2017～2020年政府对廉租住房投资金额不断增加，对各个省进行了资金补助。各省的保障性安居工程项目也开始实施，建设廉租房公租房以及经济适用住房，并且各地方也对保障性住房建设的税费进行了相应的减免。2020年各省市地区也将信息公开化，对保障性安居工程建设的信息情况进行信息发布。各地方应全力配合国家的实施方案，国家政策的落实应重视责任的具体划分。地方在资金方面以及建设工程中应做到信息透明化。保障性住房建设需要各部分合力推进，政府部门的出资能够对住房保障提供基础性支持。

二、人口流动视角下住房保障问题

（一）住房保障责任主体与国民收入错位

住房保障隶属于国民收入再分配，主要是为了扶持弱势群体来保障社会的公平。住房保障主要是通过政策的实施，利用国家的职能对国民的收入进行二次分配，针对中等以下贫困家庭给予帮助，促使国家整体的生活水平平稳运行。国民收入再分配主要是政府通过税收等方式收入一部分资金再进行合理分配，这项工作由中央政府来开展。政府通过收税的方式对高收入者进行征税，这部分税费将直接分配到贫困人口，人口流动性强，国家更应该注重住房保障，但实际实施起来却非常困难，低收入人群占比较广，国家的财政支出无法得到合理分配。因此，我国近几年的住房保障问题进展相对缓慢。住房保障责任主体是中央政府，政府主要是提供物质支持以及政策扶持。

（二）住房保障与地方公共服务产生混淆

住房保障主要是为了对低收入人群提供住房救济，确保群众的基础生活条件。廉租住房是针对贫困家庭提供的一种居住方式，只享有居住权，并不是真正意义上的拥有房屋。公共租赁住房并不是面向社会的弱势群体而展开的社会救助，它不属于国民收入再分配，实质是政府提供的辅助措施。对于一些城中村改造，这些是为了改善部分住户的居住环境，为当地人口提供的公共服务，这些项目的范围不仅仅是针对那些低收入贫困家庭。而为一些特殊家庭提供的住房保障才属于国民收入再分配，我国财政部门的投入，需要对住房保障和公共服务的住房保障进行区分，资金的使用需要明确。

（三）住房保障转移支付与人口流动背离

大量的流入人口都集中在东部长三角，珠三角以及京津冀地区。流动人口主要是由中转类，消费类，生产类构成，当然占据最多的还是农民工。省外人口流动远远大于省内，更多人会选择跨省打工，进城务工人員主要选择的居住地是城中村，居住面积普遍较小，更多的是以合租的形式，城市经济发展的水平不同，所面临的住房保障压力就不同，越是发达地区政府面临的压力会更大。早在2007年，我国就开始由政府以转移支付方式向地方政府提供住房保障资金，但主要考虑的还是中西部地区，资金的投入与人口流动趋势有一定的背离。中西部地区是需要资金支持的，但住房保障转移支付与人口流动背离。

三、住房保障改进建议

（一）明确政府权责划分

政府应对资金土地政策方面有明确规划，将职责落实到各地方的有关部门。住房保障是现阶段我国经济发展的一个重要方面，需要真正落实到各个城市。中央政府向各地分拨的救助资金需进行统计，做到信息公开化，所有资金都落到实处。在项目建设中应注意工程的质量，对各地区的贫困家庭进行统计，2020年我国仍有2.47亿的流动人口，占我国总人口的18%。超七成的流动人口都集中在我国东部。外来人口往往会到经济较为发达的城市打工。而越是发达的城市地方政府更应该重视人口的住房问题。哪一部分出现问题要进行问责调查，落实各地方职责所在，政府起到监督作用。

（二）建立转移支付政策

在住房保障制度上，责任由国家承担，但在实施过程中，需要由各个地方政府执行。要建立针对住房保障财政向各地方转移支付的制度，这样可以强化中央政府财政转移支付。促进各地方的公平，通过转移支付制度来强调中央财政对地方的约束，同时也加大了对住房保障的投入。而在转移支付的过程中，需要根据实际情况而定。针对于我国东部经济发达地区人口流动性强，而中西部经济较为落后的地区，就应以省级人口流出为主。财政转移支付体系需要根据地方人口空间的分布。各省级市级政府应进行合理规划安排。

（三）满足家庭流动需求

在人口流动过程中，夫妻共同流动成为核心趋势，流动人口中更多的是与配偶或兄弟姐妹一起流动为主，老人与小孩更多的是在农村。两代户家庭占流动人口家庭的三分之一。由于流动人口，主要是农民工群体，在进入城市打工的过程中需要一定的住房条件，才能让家庭流动更加有保障。许多农民工在外省打拼好几年之后，在条件允许的情况下，会将父母以及孩子接到身边一起生活，但这个前提是住房有所保障。

（四）加快住房保障立法工作

加强保障性住房的法律建设是保障我国住房保障体系健康发展的前提。在广泛征求意见的基础上，应尽快推出从规划、生产、经营到管理完整的住房保障体系法律法规。明确国家层面住房保障顶层设计和基本制度框架，夯实各级政府住房保障工作责任，同时为规范保障房准入使用和退出提供法律依据。

（五）完善住房保障体系

解决流动人口的住房问题，建构“低端有保障、中端有支持”的住房市场体系。一是取消经济适用房、限价商品房对流动人口的限制，让流动人口与城镇居民享有同样的购买权利。二是通过发放购房补贴，帮助中低收入者购买商品房。三是为流动人口建立住房公积金制度，加强其支付能力。降低公积金支取门槛，提高公积金冲抵租金额度。四是因地制宜发展共有产权住房。鼓励人口流入量大、房价较高的大中城市，借鉴北京、上海共有产权住房试点的经验，结合本地实际发展共有产权住房。

（六）多渠道筹措公租房房源

在土地资源紧缺的情况下，多管齐下多渠道筹措保障房。一是优先使用现有存量房用于公租房。二是通过新建商品住宅配建公租房。三是利用土地供给、税收减免等措施鼓励劳动密集型企业建设免费或租金低廉的员工集体宿舍。四是利用租赁集体建设用地建设公租房。各地因地制宜，开拓思路，深度挖掘。例如：在产业园区配套建设行政办公及生活服务设施的用地中，可通过集中建设或长期租赁、配建等方式，增加集体宿舍形式的公租房供应，面向用工单位或园区就业人员出租。

（七）降低门槛，扩大保障范围

针对不同困难群体，合理设置相应准入条件，采取适当的保障方式和保障标准，加大对符合条件流动人口的保障力度。一是因地制宜、分阶段降低流动人口住房保障准入门槛，逐步扩大保障覆盖面，比如逐步放宽或取消社保缴纳年限、居住证持有年限等条件限制。二是实物配租和租赁补贴发放及租金减免多种保障方式并行。住房严重短缺时期，通过大力建设，以实物配租方式为主。供求矛盾缓和时期，以租赁补贴方式为主，制定补贴标准，并根据不同的收入水平及市场租金标准及时进行调整。把好准入关，实现公平分配，健全退出机制。一是加强联审联查工作。申请人及相关单位开具的收入证明常常存在虚假数据，信息失真。在就业与收入都多元化的社会现状下，申请家庭的收入与财产情况难以准确核查。目前我国大多数城市不同部门间实现的数据信息共享仅限于本市范围，各省乃至全国范围应加快城市数字化平台建设，尽快实现“一网统管”。二是公平分配。公平分配是公租房的“生命线”。要科学制定分配方案，分配全过程排除人为干扰，接受社会监督。三是健全退出管理机制，对不再符合保障条件的承租人，综合运用租金上调、信用约束、司法追究等多种方式，提升退出管理效率。四是建立住房保障诚信机制。各地住房保障部门抓紧出台《住房保障诚信管理办法》，建立完善守信联合激励和失信联合惩戒机制。对于虚报瞒报，弄虚作假行为，对于工作人员滥用职权、徇私舞弊的，应当依法依纪追究责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。逐步实现小区智能化管理，防止转租转借保障房小区智能化管理，通过人脸识别，控制小区出入，控制上下电梯，从而限制转租转借;可以有效分析出房屋的空置情况，提高房屋使用率，从而最大限度地使公共资源为真正需要的家庭提供服务。

四、结语

基于人口流动的特点，住房保障制度应结合实际情况不断完善。政府可通过补贴的形式为农民工的生活减轻负担，让其生活得到基础保障，这样国家整体水平才能提高。通过政府权责的划分，建立转移支付政策及物质上的支持来逐步实现社会的公平。在人口流动过程中，只有基础生活得到完善的城市经济发展才会更加迅速。住房保障制度不仅仅是改善了公民的居住条件，更重要的是促进社会的经济文化，共同发展这些离不开政府与地方的共同努力。制度的完善，需要各部门严格监管与实施，为中等以下的贫困家庭提供基础的居住保障，维护公民的居住权利。外来人口大多来自于农村，政府能够积极解决居住问题，能够减少外来人口的日常开支，进而提高外来人口的生活水平。

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（作者单位：山东省荣成市住房和城乡建设局）