国家治理体系中基层社会治理创新机制研究

魏巍

摘要：2021年8月20日～23日，陕西省镇安县遭受有历史气象记录以来的特大暴雨洪涝灾害，严重毁坏了城乡基础设施，但由于“人盯人”防抢撤机制的落实，从根本上守住了没有人员伤亡的底线。文章作者受群策群力防洪救灾“人盯人”防抢撤机制的启发，吸纳群众认可的基层社会管理经验，全县创新实施了“人盯人”+基层社会治理“1844”工作机制，为提升全域化、智能化、精细化社会治理水平，加快推进基层社会治理体系和治理能力现代化，探索了一条务实管用、纵横联动、高效治理的新路径。

关键词：“人盯人”;基层社会治理;“1844”工作机制;高质量发展

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推动国家治理体系和治理能力现代化。自十八大以来，不断推动全面深化改革向广度和深度进军，中国特色社会主义制度更加成熟更加稳定，国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高，党和国家事业焕发出新的生机活力。基层治理是国家治理的关键环节，是国家治理体系现代化的重要基础，推进基层治理体系和治理能力现代化，需要我们认识基层、理解治理、把握现代化。下面以陕西省镇安县的基层治理创新模式谈谈基层治理体系和治理能力现代化。

一、聚力破解难题探新路

镇安地处秦岭腹地，是一个“九山半水半分田”的山区县，辖15个镇办、154个村（社区），总人口25.38万人。伴随县域经济发展的提速，城镇化进程的加快推进，撤小村并大村、撤小乡并大镇的推行，基层社会治理呈现出许多新特点、新情况、新问题。主要表现在：

一是全县面积3487平方公里，山大沟深、居住分散，基层社会治理任务繁重，主要靠自上而下推动，发挥群众自治作用不够，工作开展难度较大;二是全县农村常年外出务工就业创业的青壮年劳动力5.14万人，“三留守”人员多达7.84万人，老小一妇、有心无力，日益成为基层社会治理的突出难题;三是易地扶贫搬迁共建设集中安置小区59个，搬迁群众7558户共26144人，存在“村合人不合”、村级服务半径大、搬迁群众办事“两头跑”等现象;四是基层社会治理中条块分割、单打独斗，“最后一米”监管有漏洞、信息不对称、服务不到位，群众诉求不通畅、隐患问题难发现、应急处突不及时、纠纷矛盾难化解，不同程度影响了社会的和谐稳定。如何从源头上因地制宜综合施策、组织各方凝聚合力、发动群众共建共享，切实加快基层社会治理体系和治理能力现代化进程，以高效能治理护航高质量发展、高品质生活，就成为县委县政府一班人面临且亟待破解的重大实践命题。

面对现实，镇安县按照党和国家加强基层治理体系和治理能力现代化建设的安排部署，抢抓陕西省乡村治理体系建设试点示范县机遇，以打造市域治理创新区为抓手，持之以恒、坚持不懈把乡村治理作为乡村振兴的基石，紧扣域情实际、聚焦难题发力，深入调研、分析论证、科学决策，充分借鉴防汛救灾“人盯人”防抢撤成功做法，综合运用民情气象服务站、矛盾纠纷调处“以奖代补”、“六长管理”等有益实践，探索建立了“围绕一条主线、聚焦八大领域、创新四条路径、实现四大目标”的“人盯人”+基层社会治理“1844”工作机制，构建了以片区为单元、以片长为基础、以群众为主体、以大数据平台为支撑的社会治理体系，聚力创出可复制、可推广的基层社会治理“镇安经验”。

二、紧扣一条主线强引领

镇安县紧紧围绕“治理方式扁平化、联系群众零距离、激活社会微细胞、智慧赋能高效率”主线，坚持资源整合、优化提升，选优配强、集约高效，协同作战、有力有序，智慧赋能、简便运行原则，全面提升治理效能和水平，着力构建基层社会治理新格局。

治理方式扁平化。针对传统的县镇村组层层传达落实、层层请示报告的行政层级模式存在的层次环节多和处置效率不高等问题，依托“人盯人”+基层社会治理手机APP和微信群快速下达指令、及时上报情况，做到上级决策、各级指令直达最小单元、基层群众，一线重要情况、重大问题直报决策机构，以减少中间环节、提高工作效率。

联系群众零距离。针对村组面积较大、人口较多，群众居住分散、诉求多元，现有村组干部联系群众力量不够、精力不足的问题，在村民小组内延伸治理触角、细化治理单元、增加治理力量，实现联系服务群众无盲区、无死角、无遗漏、全覆盖，真正让群众在家门口就能了解政策、享受服务、反映问题、表达诉求，以密切群众关系、提升服务实效。

激活社会微细胞。针对部分村组干部和群众参与社会治理积极性不高、主动性不强的问题，实行关口前移、重心下沉，广泛发动群众、紧紧依靠群众，推荐群众“代言人”、当好群众“服务员”，充分发挥村民自治作用、激发群众创造活力，推动群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，以实现群众从被动接受管理到主动参与治理的转变。

智慧赋能高效率。针对基层社会治理条块分割多头治、信息资源不共享、调度处置反应慢等问题，整合部门行业专职力量，统筹管理使用，协同发力、整体联动，推动基层社会治理更有力、更高效;整合各类数据资源，建立网络信息平台，强化数据分析、精准会商研判，及时调度、迅速处置，推动基层社会治理由“经验决策型”向“数据决策型”、 “管控型”向“智控型”两个转变。

三、聚焦八大领域齐发力

镇安县紧紧围绕管好人和管住山、水、林、田、路、房等八大领域，全覆盖建立县镇村组片“五长”责任制，弄清盯的人和事，明确目标，齐抓共管、协同发力，落细落小基层社会治理任务，纲举目张，带动全盘工作开展，着力提升基层社会治理效能。

“人盯人”+政策宣传。由片长负责，积极宣传党的路线方针政策，宣讲强农惠民政策、法律法规、村规民约，引导群眾感党恩、听党话、跟党走，凝聚群众广泛参与基层社会治理的合力。

“人盯人”+防汛救灾。由片长负责，盯住片区所有人群、要害部位、重点区域，收到雨情汛情灾情信息或撤离指令，第一时间上传下达、第一时间组织撤离、第一时间报告灾情，确保不出现人员伤亡。

“人盯人”+返贫监测。由片长负责，协同防返贫监测员，对片区脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户“三类户”的收入、“两不愁三保障”等情况动态监测报告，坚决守住不发生规模性返贫的底线。

“人盯人”+矛盾调处。由片长负责，认真做好片区苗头性、倾向性、突发性的矛盾纠纷排查化解工作，做到早发现、早防范、早解决，真正实现“服务不缺位、平安不出事、小事不出片、大事早报告”。

“人盯人”+治安联防。由片长负责，盯住片区特殊人群、关键部位，参与治安巡逻，及时发现社会治安隐患，及时上报打架斗殴、聚众赌博、非法集资、坑蒙拐骗等不法行为，确保社会安定、片区安宁。

“人盯人”+护林防火。由片长负责，协同护林员，盯住片区森林动植物资源、痴呆傻聋哑“五类人群”，及时发现上报火灾隐患，认真做好护林防火、病虫害监测等工作，真正做到山有人管、林有人护。

“人盯人”+风险防控。由片长负责，紧盯片区群众生产生活、厂矿企业、病险库坝等安全隐患，及时发现上报;及时排查报告管控疫情防控重点人员，做好疫苗接种动员工作，坚决守住不发生疫情的底线。

“人盯人”+秦岭保护。由片长负责，协同秦岭生态环境监测网格员，做好反馈图斑核查、“五乱”问题排查报告、违纪违法线索提供、问题整改监督反馈，督促农户落实门前卫生、绿化、秩序“三包”责任，抓好道路、河道、街巷、庭院、圈厕、田园“六清”事项，协助治理垃圾乱倒、污水乱排、棚圈乱搭、车辆乱停、柴草乱垛、粪土乱堆“六乱”现象，实现全域无垃圾、无污水、无塑料、无污染、无危房、无焚烧“六无”目标。

四、厘清四条路径稳推进

镇安县主动担当、大胆探索，勇于实践、创先争优，全方位立体化布局布点，纵到底横到边无缝对接，合理划分 “人盯人”+基层社会治理基本单元，优化资源组合、搭建智慧平台、构建调度体系，明晰四条路径，确保行稳致远、健步推进、长效运行。

划片管理全覆盖。坚持因地制宜、相对集中、全域覆盖原则，科学合理划分片区。农村以村民小组为单位，以自然院落、搬迁点、沟域、道路等为单元，按10-30户为标准，共划分片区50个;社区以居民小组为单位，以街道、小区、楼栋、机关单位、商场超市等为单元，不漏一户、不落一人，共划分片区60个。所有片区配备小喇叭，建立微信群，组建突击队和志愿者服务队，定期召开群众会、院落会，增强群众自治意识，凝聚群众自治合力;有条件片区成立党小组或设立党员先锋岗，开通便民服务热线，制作院落小黑板，设置黑红榜公示栏，充分调动群众广泛参与基层社会治理积极性、主动性、创造性。

一人多岗优配置。坚持应整尽整、应合尽合、优化提升原则，县级重点整合相关行业部门人财物、信息等资源，建立“人盯人”+基层社会治理总指挥部;镇级重点整合综治中心、应急值守、便民服务等资源，建立指挥部15个;村级重点整合综治中心、“四支力量”等资源，建立指挥所154个;组及片区坚持专兼结合、能兼则兼、以兼为主，主要优化整合护林员、地质灾害监测员、防返贫监测员、秦岭生态保护网格员、公益性岗位从业员等有补贴补助的人员，不足人员从党员、离退休干部、有威信的群众中选聘，全县共选聘专职片长50名、兼职片长50名，推行AB岗制度，储备150名志愿者作为B岗，实现基层社会治理力量好组织、好领导、好推动。

平台管理提效能。坚持把数字化管理、智慧赋能作为提升基层社会治理能力和水平的重要手段，依托中国电子、华为、视联动力及三大运营商等公司的技术优势，整合发改、公安、水文、气象、水利、林业、卫健、资源、科教、应急、市监、城管、文旅、乡村振兴等部门数据资源，建立集视频通信、调度处置、现场连线为一体的智能化县级基层社会治理大数据平台，实现一网联通、信息共享，为科学决策提供支撑。开通县镇村三级视联通可视系统，开发安装县、镇、村、组、片五长手机APP，逐级建立工作微信群，实现15个镇办、154个村（社区）及5005个片区的 “人盯人”+基层社会治理的可视化高效化调度指挥。

科学调度稳运行。“人盯人”+基层社会治理采取“四个一”运行模式。一图管理就是制定架构清晰、层级分明、责任明确、运行有效的组织流程图，做到片长监测报告、各级指挥调度和问题处置全程闭环管理;一体监测就是由各片长及时监测发现问题，自身无力处置的，借助手机APP和微信群逐级报告。利用无人机、行业视频监控系统及时发现各类问题、会商研判处置;一键指挥就是各级指挥长通过信息网络平台，统一指挥调度、统一安排部署，或依托手机APP和微信群一键下达指令，紧急状况县指挥部直接一键调度片长，快速了解一线情况、迅速作出處置安排;一线处置就是对片长监测发现的突出问题，能处置的及时处置，不能处置的立即上报，交办各级和相关部门奔赴现场快速处置，全面提升指挥、调度、处置效能。

五、实现四大目标增福祉

镇安县坚持以人民为中心的发展思想，牢固树立正确的发展观、政绩观，正确处理显绩与潜绩、稳定与发展、当前与长远的辩证关系，群众主体、群防群控，着力构建共建共治共享的基层社会治理新格局，奋力实现共同管理、共同治理、共同缔造、共同幸福四大目标。

共同管理施良策。通过创新实施“人盯人”+基层社会治理“1844”工作机制，建立健全全域覆盖的组织协调、调度指挥、运行保障工作体系，将基层社会治理的重点事项全部纳入管理视野，统筹部署、协调推进，量化目标、细化责任，从根本上实现了基层社会由过去的盲目性、无序性管理向精准性、靶向性治理转变。

共同治理聚合力。通过创新“人盯人”+基层社会治理“1844”工作机制，充分发挥了群众主体作用，有效激发了群众自觉主动参与热情，真正把“群众的事群众管、群众的事群众办”落到了实处，凝聚形成了人人有责、人人尽责、人人担责的社会治理合力，实现了由过去“党政独唱”的主导型管理向现代“社会大合唱”式的治理转变。

共同缔造强弱项。通过创新“人盯人”+基层社会治理“1844”工作机制，贯通了自上而下、自下而上的双向直达渠道，打破了条块分割、各自为战的多重行业壁垒，构建了纵向到底、横向到边，上下联动、左右联通的社会治理共同体，实现了由过去 “单兵作战”、“层级推动”向现在的“协同作战”、“整体联动”转变。

共同幸福越台阶。通过创新“人盯人”+基层社会治理“1844”工作机制，以高效能治理护航高质量发展、高品质生活，全力打造生态宜居环境美、乡风文明和谐美、社会安定秩序美、人民安宁生活美的幸福家园，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，健步迈向由过去的物质追求、贫富不均向现在的精神文明、共同富裕转变的快车道。

六、真抓常督严考求实效

镇安县坚定乡村治、百姓安、国家稳的信念，一以贯之把乡村治理体系和治理能力现代化作为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节，党建引领真抓实创，众志成城凝心聚力，优化机制行稳致远，真督实考务求实效，为“人盯人”+基层社会治理创新落地落实提供坚强保证。

健全机构统筹抓。为强化组织领导，成立了由县委书记任第一组长、县长任组长、相关镇办和部门负责同志为成员的“人盯人”+基层社会治理创新工作领导小组，下设办公室，县委政法委书记兼任办公室主任，全权负责组织领导、统筹协调、督导推进等工作。组建了“人盯人”+基层社会治理总指挥部，具体负责日常管理、指挥调度等工作。建立了县级运营管理平台，专门负责整合资金的管理使用和网络平台的运行维护。各镇办部门也成立了相应工作机构，统筹“人盯人”+基层社会治理创新的落实工作，汇聚起党政统筹、整体联动、“五长”同抓、群众参与的磅礴力量。

保障激励鼎力抓。推行了以整合相关行业部门专项经费为主、财政预算经费为辅补助补贴制度，专职片长每人每年补助1200元，兼职片长根据工作情况每年增加补助300～600元。采取向上争取一点、财政预算一点、行业配套一点、帮扶部门拿出一点、集体经济列支一点、社会力量支持一点的办法，每年分别为镇（办）、村（社区）预算经费2万元、0.5万元。以村（社区）为单位设立了社会治理爱心超市，每季度根据片区社会治理量化积分兑现一次实物奖励。每年开展优秀片长评选表彰活动，对业绩突出的作为村（社区）干部后备力量重点培养，充分调动了各片长工作的积极性、主动性、创造性。

健全制度规范抓。建立了片区划分、片长选聘、片长包户、一体监测处置、一键指挥五本台账，编印了以工作职责、基本情况、工作纪实等为主要内容的《片长“口袋书”》;推行了片长上岗公示、常态培训、考评考核等日常管理制度，让片长知晓怎么干、干什么、咋干好。将“人盯人”+基层社会治理创新“1844”机制纳入全县重点工作考核，对各镇（办）和相关部门实行专项考核，考核为优秀单位的，年度目标责任考核直接定为优秀等次;考核为一般等次的，年度目标责任考核不得评为优秀等次，倒逼各级各部门真正做到心中有压力、肩上有担子，压力变动力、动力变活力。

强化落实长效抓。将“人盯人”+基层社会治理创新“1844”机制纳入重点督查事项，实行了一月一调度、一季一通报、半年一排名、一年一考核的工作推进机制，对工作力度大、推进快、成效好的实行单项工作嘉奖，对落实不力、贻误工作、影响大局的，严肃追责问责，有效推进了工作落实、责任落实。通过严督实评、刚性约束，推动各级党政“一把手”亲自研究、亲自部署、亲自推动、亲自督办，激发了各级各部门勇于担当、主动作为的热情，树立了“勤快严实精细廉”作风，以干部的辛苦指数提升群众的幸福指数，行稳致远地把“人盯人”+基层社会治理的各项工作落到了实处。

习近平总书记强调指出：基层是社會治理的重心所在，加强和创新社会治理，关键在体制机制创新，核心是人。镇安县坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，顺应新时代发展要求，契合群众对美好生活向往，大胆探索、与时俱进，创新推行了“人盯人”+基层社会治理创新“1844”机制，做法务实管用、经验可学可鉴。

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（作者单位：陕西警官职业学院）