县域发展视角下高铁建设对脱贫地区城镇空间发展及治理改善的探究

2022-05-30刘运坤

国土资源导刊 2022年3期

刘运坤

摘要：本文通过对湖南省湘西自治州吉首市的实地观察和对相关规划文件的分析总结，探究在鼓励县域发展的背景下，以吉首市为代表的脱贫地区的县城如何以高铁建设为契机，来提升城镇空间发展，获得更好的基础设施和社会公共服务资源以及推动县城治理体系和治理能力的现代化，从而实现县城的发展。文章指出了高铁新城规划区域协同性不够、缺少总体规划统筹以及过度重增量发展而非存量挖掘的不足的现状。最后，针对脱贫地区城镇空间发展及治理改善的优势和不足，提出以高铁新城建设为契机带动当地经济发展、根据地方实际情况制定发展战略、重视政策指导和县城空间规划三点建议。

关键词：高铁建设;县城;城镇空间发展;地区治理

中图分类号：C939 文献标志码：A 文章编号：1672-5603（2022）03-92-05

Exploration of High-Speed Rail Construction on Urban Spatial Development and Governance Improvement in Poverty Alleviation Areas from the Perspective of County Development

—Take Jishou City as an Example

Liu Yunkun

（School of Management， prefecture Minzu University of China， Beijing 10086）

Abstract： Based on the field observation and analysis of relevant planning documents in Jishou， Xiangxi autonomous， Hunan Province， this paper explores how counties in poverty-stricken areas， represented by Jishou City， can take high-speed railway construction as an opportunity to improve urban spatial development under the background of encouraging county development. To obtain better infrastructure and social public service resources and promote the modernization of the county governance system and governance capacity， so as to realize the development of the county. This paper points out the lack of regional coordination， the lack of overall planning and excessive emphasis on incremental development rather than inventory mining. Finally， in view of the advantages and disadvantages of urban spatial development and governance improvement in poverty-stricken areas， three suggestions are put forward： taking the construction of high-speed railway new city as an opportunity to drive local economic development， formulating development strategies according to local actual conditions， attaching importance to policy guidance and county space planning.

Keywords： high-speed rail construction; county; the development of urban space; regional governance

脱贫地区如何巩固脱贫成果、防止返贫、实现乡村振兴以及实现地区的持续发展，是国家和社会持续关注的问题。本文在县城发展视角下，以吉首市在张吉怀高铁建设通車前后的对比作为案例，探究高铁的建设通车对脱贫地区的城市国土空间规划以及治理改善问题，以期为类似的脱贫地区提供经验。

1 高铁建设前的地区状况与瓶颈

湖南省湘西州为土家族和苗族聚居区，吉首市作为州府，在土家族和苗族的基础上多民族杂居，而在远离城区的乡村中，苗族占主要地位，部分村落仍保留着传统的苗族文化和生活习惯，不重视农业耕作，整体经济水平落后;加之相对隔离，环境闭塞。

1.1 交通闭塞，基础设施有待加强

在多山地、少平地的条件下，湘西州和吉首市基础设施建设不便，交通建设较为困难，从1978年至今，仅有一条焦柳铁路通过;2008年才有第一条高速公路建成通车，交通发展相较周边的怀化、张家界以及湖北恩施滞后，运输能力不足，缺少经济发展的必要基础条件和驱动力。

1.2 整体城镇化率高，但内部发展不均衡

根据第七次人口普查的数据，吉首市常住人口为 40.88万人，与第六次全国人口普查的 30.21万人相比增长了35.34%，总体人口增长明显。同时根据2019年年末的数据，吉首市总人口31.24万人，其中城镇人口26.84万人，城镇化率为74.18%，较上一年提高了0.12%。可见近些年来，吉首市持续保持人口增长，城镇化的进程也随着持续发展。但在与此同时也出现了城市发展内部失衡问题。由于前期的规划理念不成熟，城市治理经验欠缺，双塘街道发展定位、规划布局以及与周边协同发展存在一定的问题;依托湘西经济开发区设立的吉凤街道成为当前吉首市城镇化和经济发展的重要支点，但其与周边街道以及村镇的协同发展有待加强。

2 高铁建设带来的机遇与动力

2021年，作为国家“八纵八横”高速铁路网中重要的区域铁路连接线的张吉怀高铁正式通车，并在吉首市双塘街道设吉首东站。张吉怀高铁作为党中央和湖南省对于湘西地区实现全面脱贫的重点支援项目，其建设通车对于湘西地区发展的战略意义十分重大，是吉首市加快乡村振兴，实现县城经济发展，进入发展“快车道”的重要机遇和推动力。

2.1 城镇化与地区规划的发展

道路的建设，交通的发展能够为农村发展带来众多的资源，引领乡村振兴和县城的城镇化。自张吉怀高铁开始建设以来，吉首市利用高铁建设的契机对吉首高铁新城片区做出了详细的空间规划，并对吉首市的城市总体规划做出了相应的修改，提出要将高铁新城片区建设成为吉首城市新中心，与乾州中心、州府片区一起形成“三位一体”格局，定位为武陵山新型城镇化示范区、新型工业化先导区和现代服务业集聚区（图1）。

（1）扩展城市规划和布局框架

根据2016年《湘西自治州人民政府关于进一步推进新型城镇化的实施意见》，要求优化规划布局，加快城乡协调发展，提出要坚持“多规合一”，进一步优化城镇空间布局，完善覆盖全州城乡的规划体系，要完成从《湘西州州域城镇体系规划》、城市（县城）设计和园区建设规划，到村庄规划实现全覆盖。

原双塘街道中心远离吉首市中心城区，且内部乡村聚落仍然分散，只通过简单的道路连接，而高铁的修建，带来的便是建设上的巨大飞跃，双塘街道依托高铁站直接成为“高铁新城”，成为整个吉首市发展的一个重要支点。吉首市建成区南北13km，东西宽约 1.5km，带状狭长的城市空间结构导致双塘街道原有只有一条道路连接，而高铁新城的建设，使城市规划新的内外环道路，使得城市东部的双塘社区高铁新城能够与主城区的东西向交通连接，打破原有的单一空间结构[1～5]。

高铁新城的规划建设，使得原本的偏远乡村地区纳入整个城市的规划和建设体系中来，打破原有的乡村割裂和分散状态。原有乡村的人口、物资得以集中发展，也更加便于资源的调配，空间的布局规划和土地的利用，在改善乡村建设的同时也带来了管理上的便利[6～8]。

（2）加速基础设施建设

高铁站周边的土地开发和房地产建设迅速发展，这也就使得围绕着高铁站的新建城区基础设施建设进一步加速和完善，除前文提到的道路修建、路网完善外，电力、供水等方面的建设也在继续加强，达到城镇化的基础标准和高铁站所需的配套要求。

（3）提供老城区城市更新空间

得益于高铁新城的建设，吉首市东西向的发展空间得到拓展，城市的发展空间扩大，有大量的新开发地区可以转接承载原有老城区的人口、产业和职能。老城区的人口和产业转移后，得以有充足的空间进行基础设施改造和城市更新，在吉首市城市总体规划（2003-2020）中，明确提出要在开发建设新区的同时，应有计划地进行城市旧区的更新建设和维护。在新区开发的同时，便可以有充足的空间对旧城基础交通设施、用地布局、城区环境以及旧居民区进行改造。

（4）公共服务资源集中、统筹发展

原欠发达的乡村通过城镇化之后，统一的规划和建设也使得更多教育、医疗等公共服务资源能够进入原乡村地区统筹发展。以高铁新城为依托，双塘街道原有的双塘小学与吉首市教学基础设施、师资力量最为丰富的吉首大学师范学院附属小学整合;双塘中学则与湘西州民族中学的初中部溶江中学进行整合，使得双塘街道的居民有更多的机会进入到好的学校。吉首市人民医院则加深了与双塘卫生院的合作，并且在高铁新城片区开设分院，使当地居民能够享受更好的医疗资源。通过上述途径，使得整个吉首市之前欠发展地区的公共服务资源得到了迅速的发展，吉首市整体的公共服务资源配置更加的平衡[8～9]。

2.2 治理能力的提升

2.2.1 高铁建设的要求

高铁作为精密仪器设施，需要政府和铁路部门对其线路上接触网、变电站、轨道等设施实行非常严格的沿线管理体制体系来保障其安全、正常的运行。尤其在乡村地区，居民受教育程度较低，缺乏相关知识和法治精神，更需要合理有效的管理制度。反面例子如2021年5月，京广高铁沿线就有农民的地膜被强风挂到接触网上，导致线路大面积晚点。

因此，吉首市政府和沿线各县政府，可将高铁建设作为契机，加强对于地方管理体制的建设，来提升地方的治理体系和治理能力现代化。湘西州政府也需要在此基础上做好统筹工作，协调沿线各县市，提高地区的管理水平和整体性。

2.2.2 城镇化的要求

乡村在城市化的过程中，管理部门面对着管理对象、相关事务以及职能的转变。高铁新城的建设规划意味着双塘街道的管理事务更加的复杂化，城市化的集约发展也意味着需要更多考虑与整个吉首市城区的协调发展。

同时，乡村建设、城市化水平提高、意味着对于基础设施的管理需要进一步加强;人口数量增加意味着管理的范围在不断扩大;经济总量上升、产业结构变化则意味着对当地的经济资源、社会资本的管理需要扩大和加强。上述均表明，对于双塘街道的政府，要实现乡村城镇化和乡村发展，就必须有相对应的治理体系和治理能力，这是乡村城镇化和经济发展过程中的需要，也是能够实现发展、得以为继的条件[10～11]。

3 高铁新城相关发展规划的不足

3.1 缺少总体规划统筹高铁新城建设和地区协调发展

吉首市的最近一版城市总体规划仍是2013年修改的《吉首市城市总体规划（2003—2020）》，在高铁新城的规划出台后，没有及时的出台新的吉首市总体规划，使得国家政策导向、城市发展和地区规划文件之间严重脫节，地区规划的指导性文件严重滞后。

3.2 高铁新城的规划在区域协同性方面有待加强

吉首市产业基础薄弱，工业发展不足，较周边吸引力不强，交通通达度较弱，物流集散完全依赖于吉首市在湘西州作为州府的行政地位，高铁新城相关发展规划应充分考虑这些现实情况来编制。目前，《吉首市城市总体规划（2003—2020）》和《吉首市高铁新城控制性详细规划及核心区城市设计》对吉首市高铁新城的定位与省内长株潭地区乃至周边的怀化和张家界等有一定的趋同性。

3.3 高铁新城建设带来城市空间增量，但忽视了城市存量挖掘

实施城市更新行动是党的十九届五中全会做出的重要决策部署，是国家“十四五”规划《纲要》明确的重大工程项目。高铁新城的建设可以大幅扩张吉首市的发展空间，疏散转移老城区的产业和人口。但吉首市对老城区的改造更新则缺少更多指导性的意见和具体的实施措施，严重忽视了对现有城区的存量挖掘，不利于县城的良性健康发展。

4 对策建议

4.1 以高铁新城建设为契机，带动当地经济发展

高铁是我们国家当下最具有时代性和实效性的交通设施。脱贫地区的县城可以利用高铁的修建为地区带来交通上的便利，打破空间上的闭塞。依托建设高铁新城，扩大发展空间，吸引人口流入，获得更多劳动力和经济发展资源，连接更广阔的经济发展平台，为当地经济发展提供动力。同时，当地乡村也可以以高铁站为依托，融入城市统一规划建设和发展，获得更好的基础设施建设和更优质的社会医疗、教育等资源。

4.2 因地制宜制定发展战略

脱贫地区资源禀赋和发展基础有着很大的差异，面临诸如高铁建设带来发展机遇的时候，以县城为载体的城镇发展更需要结合当地的实际情况，明确地区的功能定位、发展当地特色产业、使地区能够在区域中充分发挥自身的作用，将地方的自然资源和人文情况转变为发展动力和发展优势，而不是一味的按照发达地区的发展模板制定发展战略，落入发展陷阱。

4.3 重视政策指导和县城空间规划

（1）提高城市规划工作的前瞻性，做好规划的动态评估与调整

城市工作是一个系统工程。需要有整体性的规划对区域的空间布局和相关发展定位做出统筹，使地区能够在所处的系统中发挥作用，并有效引导县城与周边乡村的融合发展和与周边城市的协同发展。我国的地方政府，尤其是广大脱贫地区在对于“新城”或“新区”的开发中更需要有阶段性的、总体性的、明确的规划引导新区与周边区域和城市总体协调发展，使县城及周边地区在脱贫后“平稳起步”。同时，在规划的实施过程中做好定期评估工作，在国务院批准的高铁等重大工程建设或由于其他情形经评估需修改规划的，应及时修改和调整规划，规避发展中可避免的浪费和“走弯路”行为，还要做好规划之间的衔接，避免出现规划的“空窗期”。

（2）在增量扩张的同时重视存量挖掘

我国经济进入新常态后，生产建设工作的增长量逐步放缓，并转而挖掘已有空间和工作中的存量，利用优化存量寻找生产工作和经济发展的内生动力，实现高质量发展。地区的建设发展也是如此，脱贫地区的县城作为后发地区，具有后发优势，需要充分贯彻新的发展理念，在诸如“高铁新城”的建设为县城开拓了巨大的发展空间，实现积累增量的同时，更需要重视对已有城镇空间的改造升级、空间优化和产业更新，从而实现增量增长和存量挖掘的并举，实现区域良性发展。

4.4 積极提升城市治理能力

除此之外，高铁的建设能够促进城镇空间的扩张发展，而城镇空间的扩张发展又能反过来助推和要求地方的治理体系和治理能力提升，实现治理体系和治理能力的现代化，来逐步达到发展的目标。

做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。我国经济发展进入新阶段，县城作为重要的发展存量地区，以湖南省湘西州吉首市为代表的广大脱贫地区的县城开发和发展需要地方做好地区空间规划，也要寻找发展契机，获得发展资源，实现县城的发展。

参考文献/References

[1]贾婷婷，刘大为.新发展理念引领下民族地区城市高铁新城研究——以吉首市为例 [J].中外建筑， 2020（07）： 111-114.

[2] 湘西自治州人民政府.《支持创建湘西国家高新技术产业开发区若干政策措施》[Z]. 2020.9.16.

[3] 湘西自治州人民政府.湘西自治州人民政府关于进一步推进新型城镇化的实施意见[Z]. 2016.6.6.

[4] 湘西自治州人民政府.湘西州域城镇体系规划（2011～2020 年） [Z] .2014.

[5] 吉首市人民政府.吉首市城市总体规划（2010～2020）（2010年修改） [Z]. 2010.

[6] 吉首市人民政府.吉首市城市总体规划（2003～2020年）（2017 年微调） [Z]. 2017.

[7] 深圳市城市规划设计研究院.《吉首市高铁新城概念性规划》[Z]. 2019.

[8]王兰等著.高铁新城规划与开发研究[M]. 2016.