湖南省设施农业用地上图入库现状及管理建议

莫加伟　左进府　张伟娜　周莉

摘 要：本文梳理了湖南省设施农业用地上图入库现状，采用抽样法，分析了设施农业用地管理中存在的问题并提出针对性建议，为规范设施农业用地使用和监管提供参考。结果表明：（1）湖南省设施农业用地的体量总体较小，用地结构以畜禽养殖为主，工厂化种植和水产养殖的比例较低;（2）湖南省设施农业用地分布相对集中，从湘西地区到湘东地区呈阶梯增长，地形是制约设施农业发展的主要因素;（3）湖南省设施农业用地管理中主要存在设施未备案、建设“小散乱”、闲置未复垦、占用永久基本农田未补划问题;（4）针对性的建议包括加强动态监测以完善备案、制定用地标准以规范建设、严格进出平衡以推动复垦、全面核实整改以落实补划。

关键词：设施农业用地;上图入库;规范管理;进出平衡;湖南省

中图分类号：F322 文献标志码：A 文章编号：1672-5603（2022）03-05-06

Current Situation of Facility Agricultural Land Maked on Drawing and Entering Database and Management Suggestions in Hunan Province

Mo Jiawei Zuo Jinfu Zhang Weina Zhou Li

（1. Hunan Land and Resources Planning Institute，Changsha Hunan 410007;

2. Department of Natural Resources of Hunan Province，Changsha Hunan 410004）

Abstract： This paper summarizes the current situation of facility agricultural land Maked on drawing and Entering Database database in Hunan Province， analyzes the problems existing in the management of facility agricultural land and puts forward targeted suggestions by sampling method， provides reference for regulating the use and supervision of facility agricultural land. The result shows： （1） The overall volume of facility agricultural land in Hunan Province is relatively small， the land structure is dominated by livestock and poultry breeding， factory farming and aquaculture have a low percentage; （2） The distribution of facility agricultural land in Hunan Province is relatively concentrated， stepped growth from western Hunan to eastern Hunan， topography is the main factor restricting the development of facility agriculture. （3） In the management of facility agricultural land in Hunan Province， the main problems include facility not record， construction “small and scattered”， idle and unreclaimed， occupation of permanent basic farmland without replenishment. （4） Targeted recommendations include strengthen dynamic monitoring to improve record， develop land use standards to regulate construction， strict in-out balance to promote reclamation， fully verify and correct to fulfill replenishment.

Keywords： facility agricultural land; maked on drawing and entering database; standardized management; in-out balance; Hunan province

设施农业用地是指农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的生产设施用地和辅助设施用地，作为一种重要的农业用地类型，承担着为城市提供蔬菜、花卉、肉蛋奶和生鲜等农产品的功能[1]，有效提高了资源利用率和土地生产力[2]。其中，作物種植设施包括工厂化种植、栽培、育种育苗的温室大棚等生产设施，看护房、防疫消毒、农资农机具存放场所、烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等辅助设施;畜禽水产养殖设施包括畜禽舍、养殖车间、进排水渠道、场区内通道、尾水处理等生产设施，畜禽粪污处置、检验检疫、疫病防治、消洗转运、看护房等辅助设施。按照现行《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017），设施农业用地主要对应“设施农用地”地类;在最新的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》中，设施农业用地包括“种植设施建设用地”、“畜禽养殖设施建设用地”和“水产养殖设施建设用地”三种地类。

设施农业用地上图入库是自然资源部在全国部署开展的一项工作，目的是及时全面掌握设施农业用地情况、利用信息化手段加强监管、实行用地全生命周期管理，对未上图入库的设施农业用地，在管理中不予认可。2020年9月，湖南省正式启动设施农业用地统一上图入库工作，在县域范围内，以第三次国土调查成果为参考，结合历年设施农业用地备案资料，以项目为单位，实地调查项目的名称、用途、生产期限、面积、范围、破坏耕作层等情况，在取得用地、设施建成和变更三个阶段通过“全国设施农业用地监管系统”上图入库，并开展外业举证掌握实际利用状况。截至2021年12月，湖南省设施农业用地统一上图入库工作总体完成，一方面准确摸清了湖南省设施农业用地详细家底，另一方面全面加强了对设施农业用地的保障和监管，对促进农业现代化和设施农业健康有序发展具有重要意义。

笔者结合上图入库工作开展情况，梳理了设施农业用地现状，根据抽样的上图入库项目对设施农业用地管理中存在的问题进行分析，并提出了针对性的措施和建议，为进一步规范设施农业用地使用和管理提供参考。文中，上图入库现状数据来源于“全国设施农业用地监管系统”，项目管理数据来源于各县（市、区）统计上报信息。

1 设施农业用地上图入库现状

湖南是传统农业大省，高质量发展设施农业是从传统农业到现代农业、从农业大省到农业强省的必由之路。近年来，湖南省根据四大区域不同的地理格局、资源禀赋和农业特色，统筹推动了长株潭地区都市圈农业栽培、湘南地区湘江源优质蔬菜生产、洞庭湖地区生态水产养殖和大湘西地区优质果茶种植设施农业基地建设，形成了以生猪养殖为主体，农业栽培、蔬菜生产、水产养殖、果茶种植为特色的设施农业发展结构。

1.1 总体情况

湖南省上图入库设施农业项目143 692个，面积25 150.15 hm?，设施农业用地占湖南省辖区面积（21.18 万km?）的比例为1.19‰，可见湖南省土地利用结构中设施农业用地的体量总体较小。从项目用途来看，作物种植项目23 127个，面积3 946.74 hm?，面积占比为15.69 %;畜禽养殖项目115 377个，面积20 309.12 hm?，面积占比为80.75%;水产养殖项目5 188个，面积894.29 hm?，面积占比为3.56%，详见表1。湖南省设施农业用地规模从大到小依次是畜禽养殖、作物种植和水产养殖设施。畜禽养殖设施比例超过80%，且上图入库主要是畜禽舍等生产设施，说明湖南省设施农业用地结构以畜禽养殖为主，畜禽养殖设施中又以生产设施为主。作物种植和水产养殖设施比例不到20%，且上图入库主要是作物种植和水产养殖的辅助设施，可见湖南省作物种植和水产养殖的生产设施如温室大棚、水产养殖车间等数量较少，农作物主要在传统耕地上进行种植，水产品主要靠养殖坑塘进行生产，工厂化种植和水产养殖的比例较低，规模化程度不高。

1.2 市（州）情况

从市（州）上图入库面积来看，湖南省设施农业用地较多的是永州市、郴州市和衡阳市，分别达到4 216.85 hm?、3 168.56 hm?和2 856.52 hm?，这三个市（州）均位于湘南地区，属丘陵地貌，且设施农业用地面积达到全省的40.72%，可见湖南省设施农业用地的分布相对集中，湘南地区设施农业较为发达。从区位来看，湘南地区处于京港澳高速和京广铁路沿线，有较好的交通条件;向北对接省内经济龙头长株潭地区，向南对接经济发达的粤港澳大湾区，有較大的市场需求，可见优质的交通和市场条件可促进设施农业的发展。从市（州）设施农业用地占辖区面积的比例来看，湖南省占比较少的是湘西自治州、张家界市和怀化市，比例分别为0.67‰、0.54‰和0.48‰，这三个市（州）均位于大湘西地区，属典型的山地地貌，交通和经济条件相对落后，且设施农业用地总量同样较少，可见地形因素对设施农业的发展有明显的制约，详见图1。

1.3 县（市、区）情况

从县（市、区）上图入库面积来看，湖南省设施农业用地较多的是耒阳市、宁乡市、桂阳县、浏阳市、衡南县、江华瑶族自治县，面积均超过600 hm?，分别为970.49 hm?、797.64 hm?、723.27 hm?、664.99 hm?、623.13 hm?、621.42 hm?。从这6个县（市、区）的情况来看，宁乡和浏阳市是省内的经济强县，同属长株潭地区，分别毗邻长沙主城区的东西两侧，设施农业比较发达，重点保障了长沙主城区的农产品需求;其余4个县（市、区）均位于湘南地区，是省内的设施农业强县，主要承担着为长株潭地区和粤港澳大湾区提供双向农产品供应的功能。从省域内设施农业用地的分布来看，湖南省设施农业用地呈自西向东逐级增长的形态，可总体区分为三个阶梯，西部面积最小，中部面积其次，东部面积最大，与湖南省自西向东呈阶梯降低的地势总轮廓（地势高差和复杂程度）明显呈反比，进一步说明地形条件是制约设施农业用地发展的主要因素，详见图2。

2 设施农业用地管理中存在的问题

在土地管理“三大类”中，设施农业用地属于农用地，相对于建设用地的严格管理，设施农业用地管理力度正在逐步加强[3]，用地流程总体分为申请、备案、建设、使用和复垦五个阶段。长期以来，设施农业用地监管的重点是“使用”阶段，围绕农地农用开展了“大棚房”清理整治、土地执法督察等工作，对假借设施农业名义从事非农用途的情形进行严厉查处，遏制了农业设施“非农化”问题[4]。通过统一上图入库，也进一步巩固了“大棚房”专项治理成果。鉴此，本文聚焦于设施农业用地管理中其他几个阶段，在湖南省四大区域内随机选取了6 081个项目，详见表2，结合项目管理数据分析存在的问题。

2.1 设施未备案

湖南省设施农业用地未备案的平均比例为92.78%，且各地区的比例非常接近，可见设施农业用地未备案在省域范围内普遍存在，属于共性问题。未备案设施中，存量设施未备案的情况占绝大多数，主要是历史遗留问题。对新增设施，未备案的原因主要有经营者无意识申请和监管者未及时发现两种。经营者无意识申请是指由于传统观念根固和政策宣传不足，以农户为代表的家庭经营者在承包地、自留地、宅基地周边建设小型农业设施，客观上不知道应申请备案或者主观上拒绝申请备案，导致设施农业用地“未申请、先建设”;监管者未及时发现是指遥感监测手段、周期和精度等技术条件限制，加上乡镇技术人员、业务、设备薄弱导致的外业巡查不及时、不全面，监管者难以及时有效发现并制止农业设施违规建设行为，导致设施农业用地“未发现、已建成”。

2.2 建设“小散乱”

已有研究对“小散乱”作了定性描述[5]，本文采用“定性+定量”的形式，将“小散乱”定义为面积小于400 m²，以小规模家庭经营为主，设施简易、配套落后且布局散乱的农业设施。湖南省设施农业用地“小散乱”的平均比例为47.18%，有接近一半的比例，说明“小散乱”问题偏多。除长株潭地区比例高达61.99%外，其余三个地区比例接近，长株潭是湖南省经济社会发展的龙头地区，市场需求大，农户经济条件整体较好，导致设施建设存在利益驱动和各自为营的情况，规模和比例显著高于其他地区。“小散乱”设施规模小、产出少、效率低的特点，与现代农业“生产规模化、用地集约化”的发展方向明显背离。国土空间规划和设施农业发展规划滞后[6]，缺少统一的设施农业用地标准，设施乱搭乱建、乱排乱放的现象时有发生，容易造成建筑安全、生物防疫、生态环境破坏风险。

2.3 闲置未复垦

湖南省设施农业用地闲置（含弃管、关停）的平均比例为9.14%，存在一定的难复垦问题，比例从高到低依次是洞庭湖、大湘西、湘南和长株潭地区，分别为17.71%、12.32%、6.64%、4.31%。长株潭和湘南地区闲置率较低，可见市场需求大、交通条件好的地区，设施农业用地使用率较高，不易遭到闲置，而地形和交通条件较差的大湘西地区闲置率则较高。洞庭湖地区闲置率最高，该地区水产养殖逐步向集中規模化发展，且湖区生态环境监管日趋严格，导致设施关停的比例较高。设施农业用地不再使用的，生产经营者应当履行复垦义务，在六个月之内恢复其原用途[7]。复垦难的原因，一方面设施农业用地普遍未备案，因此没有缴纳土地复垦保证金，复垦经费存在缺口;另一方面部分存量设施年代久远、荒废多年，现已无从查证经营者，成为历史遗留问题。闲置的农业设施难以复垦，新的用地需求源源不断，造成土地特别是耕地资源的浪费。

2.4 占用未补划

湖南省设施农业用地占用永久基本农田未补划的平均比例为15.43%，可见设施农业用地存在一定的占用未及时补划问题。除大湘西地区的比例高达33.77%外，其余基地比例接近，大湘西地区是典型的山地地貌，平地较少，受地形、交通、建设成本等条件限制，中小型设施农业用地大多在平地选址，因此使用耕地和占用永久基本农田的比例较大。破坏耕作层的种植设施和畜禽水产养殖设施涉及占用永久基本农田的，应当经县级自然资源和农业农村主管部门论证同意，并完成补划和备案后方可动工建设。可实际上，部分设施农业用地既没有申请备案，也没有先补划后占用，特别是“小散乱”设施的占用行为往往没有得到及时有力的查处和整改，单个占用虽少，但累计占用多，由此造成了永久基本农田面积实质性减少，直接影响粮食生产安全。

3 措施和建议

3.1 加强动态监测，完善设施备案

加强土地利用变化动态监测，以冻结耕地占补平衡指标为手段，推动新增设施完善备案。目前，湖南省已全面实行动态监测耕地占补平衡，通过“省级监测冻结指标、市县整改提出申请、省级核实解除冻结”的方式，省级组织月度卫星动态监测提取变化图斑，经外业核实为占用耕地的设施农业用地，按减少的水田面积、耕地面积、粮食产能三个因子，对市县耕地占补平衡指标予以冻结。市县及时组织核实整改，对符合设施农业条件的，督促指导经营者完善相关手续，在满足签订用地协议、办理备案、完成上图入库及举证三个条件后，可提出指标的解除冻结申请，省级核实无误后予以解除冻结;对不符合设施农业条件的，纳入违法图斑进行处置，经恢复原状后亦可提出解除冻结申请。对存量未备案问题，要根据上图入库成果分类组织整改，对大面积、经营性的设施农业用地，提出整改台账并限期完善备案，否则从监管系统中销号退出，在管理中不予认可;对小面积、自用型的设施农业用地，可简化相关流程和手续，按县域或乡镇范围组织统一备案。探索将占用耕地的存量未备案设施纳入动态监测范畴，一并冻结耕地占补平衡指标，加快推动存量设施备案。

3.2 制定用地标准，规范设施建设

目前，国家层面尚未出台统一的设施农业用地标准，部分地区如广东、上海等已制定了地方性标准，湖南要结合本省实际，加快推动设施农业用地地方标准的制定，指导用地标准化和规范化。坚持土地高效利用和农业科学生产相结合，明确界定设施农业用地概念、内涵和范畴，科学制定作物种植、畜禽养殖、水产养殖设施规模、结构和标准，合理测算生产设施、附属设施、配套设施用地需求、比例和条件，在设施建设、建筑安全、生物防疫、生态环境等方面提出规范要求，指导建立设施农业用地约束指标、分区准入和负面清单管控方式，填补湖南省设施农业用地标准的空白。对新增设施，在申请用地阶段要严格审查用地标准，不符合标准的“小散乱”设施不允许备案，探索将设施农业用地纳入乡村建设规划许可发证范畴;对存量设施，要积极推动整合整改，如“小散乱”比例较高的长株潭地区，可先行开展研究和论证，凡是存在建筑安全、生物防疫、生态环境危害的，要提出整改目标和期限并严格执行。

3.3 严格进出平衡，推动设施复垦

在严格耕地用途管制背景下，设施农业用地应当参照建设用地管理，严格落实耕地进出平衡，进一步明确设施农业用地取得方式和管控要求。对新增占用耕地的设施农业用地，申请用地应当由乡镇“备案制”改为县级“审批制”，既要严格项目选址论证和合规性审查，又要加强专业技术人才和设备的支撑。新增设施使用的耕地指标，可通过园地、林地、草地、设施农业用地等农用地复垦为耕地的形式取得，确保耕地数量不减少、质量不降低。对闲置未复垦比例较高的洞庭湖、大湘西地区，可探索设施农业用地增减挂钩管理，实行设施农业用地本身的进出平衡，新增设施农业用地需要的耕地指标，有且只能通过闲置设施复垦为耕地的方式取得，设施复垦后产生的新增耕地节余指标可在县域内进行流转，专项用于新增设施农业用地，通过一定的经济效益来提高设施复垦动力，进一步推动闲置设施复垦，优化设施农业用地的结构和布局。

3.4 全面核实整改，落实占用补划

自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）已明确，自2021年11月27日起，新增建设破坏耕作层的种植业设施设畜、禽养殖设施和水产养殖设施，严禁占用永久基本农田。因此，新增占用永久基本农田并破坏耕作层的设施农业用地，应当无条件纳入违法图斑，严格执行整改恢复措施，且不得在“全国设施农业用地监管系统”中上图入库。对存量占用未及时补划的农业设施，要积极对接永久基本农田核实整改补足和“三区三线”划定工作，加强上图入库成果共享和应用，对符合永久基本农田调整规则的予以调出;未在上述工作中落实的，应按有关技术规范抓紧制作补划更新包上传监管系统，严格落实设施农业用地占用补划。大湘西等占用未及时补划比例较高的地区，可探索实行“恢复为主、调整为辅”的原则，分类提出允许占用、予以调整、纳入整改的问题清单并限期完成恢复任务，确保永久基本农田保护目标严格落实。

参考文献/References

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