耕地“非粮化”的影响因素和出路研究

2022-05-30苏秋艳赵鸭桥

粮食科技与经济 2022年4期

苏秋艳赵鸭桥

摘要：粮食是人们赖以生存的基础，保障国家粮食安全是“三农”工作的首要任务。耕地作为土地资源的精华部分是确保国家粮食安全的重要基础资源。国家现代农业产业园是加快农业农村现代化的重要举措，对促进乡村振兴能够发挥重要作用。但现代农业的推进不可避免地造成耕地“非粮化”现象的日趋严重。为此，采用实地调研、问卷调查、访谈及模型分析的方法，深入、仔细了解开远市现代农业产业园发展过程中周边地区耕地“非粮化”的实际情况，发现造成研究区域内耕地“非粮化”的原因及显著因素。并据此，从明晰政策导向，理顺防止机制、流程；识别耕地“非粮化”类型，区别控制非粮化；合理利用耕地，规范耕地用途管制；精准激励，更新成本收益思路；培育农业规模经营主体，促进粮食产业化发展5个方面提出防止耕地“非粮化”的建议。

关键词：非粮化；粮食安全；影响因素；现代农业产业园

中图分类号：F321.1；F301.0 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20220401

Su Qiuyan， Zhao Yaqiao（ School of Economics and Management， Yunnan Agricultural University， Kunming， Yunnan 650201 ）

Abstract： Grain is the foundation on which people depend for their survival， and ensuring national food security is the most important task in the work of "three rural areas." Arable land， as the essence of land resources， is an important basic resource to ensure national food security. The National Modern Agricultural Industrial Park is an important measure to accelerate the modernization of agriculture and rural areas and plays an important role in promoting rural revitalization. However， the promotion of modern agriculture will inevitably lead to the increasingly serious phenomenon of "non-grain" arable land. To this end， this paper uses the methods of field research， questionnaire survey， interview and model analysis to deeply and carefully understand the actual situation of"non-grain" of cultivated land in the surrounding areas during the development of the modern agricultural industrial park in Kaiyuan City， and finds the reasons and significant factors that cause the "non-grain" cultivated land in the study area. According to this， from the clear policy orientation， rationalization of prevention mechanisms and processes； identification of cultivated land "non-grain" types， distinguish control of non-grain； rational use of cultivated land， standardize the control of cultivated land use； precise incentives， update the cost and income ideas； cultivate agricultural scale business entities， promote the development of grain industrialization five aspects of putting forward suggestions to prevent the "non-grain" of cultivated land.

Key words： non-grain， food security， influencing factors， modern agricultural industrial park

耕地是人们赖以生存和发展的重要生产资源，因其具有的经济生产价值，原有的耕地资源被不断转移，耕地资源不断减少，表现出一定的稀缺性。随着乡村振兴、城镇化的不断推进，人们消费习惯、膳食结构的改变，我国耕地面积减少，耕地“非粮化”现象日趋严重。当前，我国粮食供需呈“紧平衡”，总量不足状态。新冠疫情的突发，致使全球主要农作物价格飙升。据FAO统计的最新数据，全球粮价在过去15个月中上涨了40%。粮食价格上涨的压力冲击了全球粮食等大宗农产品的供应链、运输链、贸易链，增加了国际农产品市场供给的不确定性。作为“全球粮食主产区”的美国因疫情无限期停止赴美签证面试，粮食生产用工无法保证，粮食价格持续上涨。巴西作为“世界粮仓”因持续的干旱粮食减产。俄罗斯、阿根廷、柬埔寨、越南、塞尔维亚、泰国、埃及、乌克兰等国已限制或禁止葵花籽、稻谷、大豆等粮食出口。在保证粮食安全上，我国粮食主产区承担了较大的责任，而粮食主销区和产销平衡区增加的产量逐年减少。过重的种粮负担使得作为粮食主产区的省份出现耕地质量下降、病虫害增加、产量难以保证的现象，增加了粮食可持续生产的难度。云南作为我国粮食产量排名第14位的省份，粮食产量虽然实现多年连增，但其耕地面积和粮食播种面积却一直在小幅减少，且云南省的耕地质量属于中等级，仅优于低等级，耕地质量总体不佳。2020年，云南省共进口稻谷1 094.48万美元，2019年从省外调入粮食664万t，省外调入占全省粮食产量的35.5%，云南成为中国最大稻谷进口省。开远市地处滇东南，曾是粮食生产的主要区域。随着2016年现代农业产业园的建设落地，生产结构的调整、土地流转等因素的介入，开远市的粮食播种面积减少，花卉和中药材种植则呈现高速增長，耕地“非粮化”现象明显，对于保证粮食安全造成一定影响。

通过对有关耕地“非粮化”文獻的梳理，发现种粮效益低[1-2]、土地流转及未限制土地流转用途[3-6]、经营主体及经营规模之间的差异[3，7]、农业生产结构调整[8]、补贴体系不健全[9]、工商资本无序下乡[3，10]等是造成耕地“非粮化”的主要因素。对此，学者们也提出了防止耕地非粮化的对策建议。而不同时期耕地“非粮化”又表现不同，当前我国正处在加快现代农业的发展，推进乡村振兴的重要阶段，现代农业产业园是重要的平台和举措。现代农业产业园的建立涉及多方主体，需要进行土地规模流转，会引起农业产业结构调整、劳动力外出务工等情况，将其作为研究的背景能够很好地探析现代农业产业园在耕地“非粮化”中所起的作用，从而针对其所造成的影响进行解决。鉴于此，本文在实地调研的基础上，通过发放问卷和访谈，充分、深入地了解当前开远现在农业产业园核心区羊街乡的耕地“非粮化”的情况，并以此为基础对调查所得的资料、数据进行研究分析，找出政策落实面临的问题，并提出防止耕地“非粮化”的措施。

1 研究区域概况

开远市位于云南省东南部，隶属红河哈尼族彝族自治州。产业园区位于开远市南部，建设面积1.49万hm2，范围涉及羊街乡、乐白道街道、大庄乡、灵泉街道4个乡镇（街道）。其中，核心区域（主要为羊街乡和大庄乡）面积约为670 hm2。高效现代农业园始建于2016年，在2020年成功创建第三批国家现代农业产业园。以花卉产业、优势水稻产业为主导产业。2020年，发展花卉产业4 400 hm2、优质水稻产业3 200 hm2、特色水果产业7 300 hm2，产业园总产值达35.6亿元。创造1 147个长期就业岗位和3 000余个季节性岗位，长期就业岗位实现年人均收入达3.6万元，季节性岗位月人均收入达3 000元以上。

此次调查的区域主要集中在产业园的核心区羊街乡。羊街乡是开远市的一个多民族的农业乡镇。山区面积165.8 km2，占总面积的73.4%，坝区面积60.2 km2，占总面积的26.6%，耕地面积3 100 hm2。主产水稻、包谷、蔬菜等粮食作物和经济作物，主要特色经济有优质米加工、冬早蔬菜、白花大粒蚕豆、优质仔猪、特种养殖、花卉等。

2 耕地非粮化的影响因素分析

2.1 样本选择及特征

2.1.1 样本选择

为真实反映自开远市现代农业产业园建设以来周围乡镇（街道）的耕地“非粮化”现状以及农户的种粮意愿、种粮态度及对鼓励种粮政策的期待，调查问卷设置五大部分内容，分别为农户家庭基本情况、耕地资源基本情况、土地流转情况、种粮成本及收益、种粮态度及需求，共设置32个问题。

考虑到发放问卷和回收问卷的难易程度及实际情况，问卷发放的范围主要以产业园区的核心区域羊街乡为主。问卷调查的对象主要从在产业园区工作的农户中随机选取，其他调查对象主要采取直接入户方式进行问卷调查。通过整理、分析，数据具有一定代表性，能够反映产业园区周围耕地“非粮化”的基本情况。

2.1.2 样本对象特征

本次调查样本对象基本特征如表1所示。调查涉及185户，涵盖了878人，涉及的劳动力人口为704人，其中从事与粮食生产相关的劳动力人数为406人。调查人员主要来自于黑泥地社区、古城村村委会、红土村委会、卧龙谷村委会，这主要与在现代农业产业园务工的人员大多来自于周围村委会有关。在被调查的185户农户中，种植粮食作物的共有157户，占比为84.9%，可见不论种粮面积大小，目前种粮的农户相对较多。有116户进行了不同规模的土地流转，其中流转数量较多的为黑泥地社区的人员，其土地流向基本为现代农业产业园中的企业。调查对象的年龄主要集中在36～65岁，占参与调查农户的70.8%，65岁以上的仅占8.6%。被调查的户主受教育程度多为小学到初中，可以看出还留在当地进行农业生产活动和务工人员大多年龄偏大，文化水平偏低。从被调查者的所在地来看，种粮比例稳定或上升的农户主要为卧龙谷村委会和红土村委会，愿意种粮的人数也是两村委会居多。

2.2 基于Logistic的研究区耕地“非粮化”影响因素分析

2.2.1 统计变量与定义

在充分参考其他学者[11]研究的基础上，结合研究区域实际情况和问卷调查中所得到的数据，本文从6个方面设置了20个指标对耕地“非粮化”的驱动因素进行定量分析（详见表2）。为直观反映各个因素对耕地“非粮化”的影响程度，选用二元Logistic回归模型，使用Spss 26统计分析软件进行回归分析。

为了尽可能找出驱动因素，在实地访谈后对影响因素进行了细化。在农户基本特征中，增加了“从事与粮食相关生产的劳动力人数”和“务工年收入”两个指标，在耕地资源特征方面，增加了“耕地的灌溉条件”和“农机使用情况”两个指标。因产业园区的建立，周围农户几乎都参与土地流转，所以特此增加土地流转方面的指标，以此来探讨土地流转对耕地“非粮化”的影响。在实际走访中，发现种粮意愿一定程度上与是否选择在耕地上种植粮食作物的面积、品种有关，所以在设置指标时也将“农户的态度”列为影响因素。

2.2.2 模型构建

式中：P为粮作比例下降的概率；β0为其他变量取值为0时，被解释变量发生与不发生概率之比的对数值；β1、β2、…、β20为某一对应因素发生一单位改变时，农户种植行为发生概率与不发生之比的对数值的变化值，即可认为是被解释变量的影响程度。

2.2.3 运算结果与分析

（1）运算结果：构建模型时，初步选择了20个指标，再经过共线性分析和单因素检验后剔除了显著性不明显的“户主受教育程度”“户主年龄”“耕地总面积”“土地流转对象”“种粮人工成本变化”“粮食补贴政策对种粮积极性的影响”6个指标。剔除指标后，以14个指标为主进行回归分析，模型检验过程和结果见表3、表4。

表3中，考克斯-斯奈尔R方和内戈尔科R方分别为0.549和0.739，均大于0.05，表示模型拟合度较好。

表4中，P = 0.782>0.05，接受零假设，由此认为构建的模型能很好地拟合数据。

最终模型的预测结果：实测种粮比例稳定或者上升的数据共有78例中，有64例预测正确，正确率为82.1%；在种粮比例下降的107例中，有97例预测正确，正确率为90.7%。整个模型的预测正确率达到了87.0%，其对预测种粮比例下降的正确率更高，对预测种粮比例下降的预测效果更好。

根据模型回归结果（表5）可知，造成耕地“非粮化”的因素中，影响显著（P<0.05）的有6个变量，分别为务工年收入、粮食收入比重、是否参与土地流转、粮食收入能否弥补种粮成本、是否限制流转后耕地用途、是否愿意种粮。其中，务工年收入、是否限制流转后耕地用途、是否愿意种粮与耕地“非粮化”呈正相关，粮食收入比重、粮食收入能否弥补种粮成本、是否参与土地流转呈负相关。

3 结论与问题

3.1 无种粮意愿是非粮化产生的起始点

农户的行为由多种因素综合决定。农户在做决定前会综合考虑需求与资源的配合，当农户认为种粮并不能充分发挥自身所具有的资源的最大效用后，便不会继续投入时间和精力[12]。农户的种粮意愿强烈程度对种粮比例的变化是有重要影响的。在种粮比例下降的107户农户中，表示不愿意种粮的有74户，占69.2%，不愿意种粮是种粮比例下降的开始。随着乡村振兴、城镇化、农业现代化的推进，影响农户行为的动力因素增多，年轻人因外出务工获得更高收入，不愿意再回到农村从事辛苦的农业生产活动。年轻人观念的转变加剧了农村劳动力的流失，农村剩余的劳动力多为年龄大、劳动能力较低的老人、妇女，该群体无法持续承担繁重的农业生产活动，随着时间的推移，种粮的意愿也受到影响，进而就会缩减种粮的面积，更甚者放弃种粮。不愿种粮意愿的扭转也同样受到很多因素的制约，现代农业产业园能够提供就业岗位，种菜、种花收益普遍高于粮食生产的吸引力，直接造成扭转种粮意愿的难度增加。

3.2 成本收益仍是决定种粮的判断点

比较收益降低被多位学者认为是耕地“非粮化”的根本原因和内在诱因。更有学者认为种粮比较收益的不断下降是当前农业农村发展面临的严峻形势之一。通过调查问卷中种粮意愿的分析以及模型结果可知，对耕地“非粮化”有影响的因素中，务工收入、粮食收入比重、粮食收入能否弥补种粮成本都成为显著因素，由此可见种粮的成本和收益是农户决定种粮的主要判断点。一方面，在当前经济水平条件下，家庭的基本需求已得到满足，同时又因知識水平提升、就业渠道拓宽、增收方式丰富，农户种粮的机会成本大大增加。农户选择的目标不再是满足温饱而是利益相对最大化，当种粮的比较收益相对于其他作物偏低时，农户就会缩减种粮面积，调整种植结构。另一方面，土地流转直接改变了种粮的成本结构。研究区域内土地流转行为普遍，土地流转的费用和地租直接增加了种粮成本，在同等投入相同成本的水平下，种植粮食作物的收益无法弥补支出的成本，而种植经济作物的收益又普遍高于种植粮食作物，导致农户改种经济作物。此外，人工成本和农资价格的逐年增加再将种粮收益拉低，面对种粮前期直接且明显的支出，农户放弃种粮的意愿增强。

3.3 土地流转是触发耕地非粮化的关键点

规模化的土地流转已成为现代农业发展的必然条件。土地流转确实在提高土地利用效率、增加农户收入、集约化经营上发挥了重要作用，但在以往的研究中也提及土地规模流转会加剧耕地“非粮化”倾向，且有研究[13]表示当耕地发生小规模的流转并未能达到规模化经营时“非粮化”现象就产生。本文通过研究发现，参与土地流转与耕地“非粮化”呈正相关关系。当土地发生流转且流转对象多为工商企业时，粮食作物种植比例下降。当种植经济作物需要消耗的劳动力和售价比粮食作物更占优势时，转入的农地就会被用来种植经济作物。选择种植经济作物或者粮食作物取决于边际收益是否大于农地租金，土地流转产生的费用是种粮收益难以保证的原因，土地流转增加了土地地租成本。研究区域内的耕地租金因为土地规模流向工商企业，为保证农民的合法权益土地租金每3年增长50元，当前的地租每0.067 hm2为1 200 ～ 1 600元/年，租金价格相对高于其他地区。因为工商企业的介入，当地其他地区的租金被普遍抬高。在高租金的条件下，转入或者自种都会选择种植经济价值更高的作物。因此，土地流转是造成“非粮化”比例提高的重要原因。

3.4 耕地用途监管不到位是非粮化的推动点