禁止大拆大建后，各地政府如何破解更新困局

摘要：从全国范围来看，2022年各地政府都在积极布局城市更新，也都在基于各自的城市发展阶段和宏观环境，探索城市更新的推进方法。“住建部831禁止大拆大建”本质是一次政策纠偏，而非对“城市更新”本质内容的否定。城市更新依旧是我国破解城镇化发展瓶颈、实现新型城镇化的重要路径，也必将成为一个“时代命题”。

关键词：城市更新;试点;因城施策

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2022）06-0059-04 收稿日期：2022-05-10

作者简介：丁祖昱，易居集团CEO。

2021年是城市更新大开大合的一年。传统地产市场全面受挫的大背景下，城市更新成为房企战略倚重。但伴随更新项目快速推进的，是城市更新的逐利性被不断放大，社会公益的初衷遭受严峻挑战。更新政策开始纠偏，更新市场风云变幻。

各地政府对于开展城市更新的意愿如何？市场化与公益性的对立究竟是否能够缓和？

1 21城试点：城市更新工作全面铺开

2022年开年，已经有超过30个省市政府，在公布的政府工作报告中提出实施城市更新行动，具体内容涵盖老旧小区、街区、片区整体改造提升，城市道路与管网改造升级，旧公园改造，加强历史文化保护等传统项，也覆盖到了建立城市体检评估机制、构建“15分钟生活圈”、 数字赋能城市智慧管理等新内容。城市基本面决定了更新底色，这30多个省市均结合当前城市发展阶段，呈现出更新阶段特色，总结归纳后大致可划分成三个梯队。

1.1 第一梯队：上海、广州、深圳、成都

城市拥有良好的经济发展基础，多为城市群、都市圈发展战略下的核心功能承载地，具体包括上海、广州、深圳、成都等，这些城市的更新内容不再局限于老旧小区、街区、片区整治提升等传统更新内容，而是开始强调产业片区、居住片区、风貌保护街区的整体功能提升。也有部分城市已经引入“区域统筹”的概念，开始着手跨区的更新项目布局，见表1。

1.2 第二梯队：北京、辽宁、山东

相较于第一梯队，这些省市受到城市规划强管控、人口密度等外部因素影响，城市建设进度相对稍缓，如北京16个行政区域中，除西城、东城外唯一实现全部街道化的行政区域是石景山，海淀和朝阳还依然存在部分乡镇建制。受此影响，这些城市的更新内容较为传统，片区更新也多以政府主导的历史风貌保护项目为主，更新进程还处在由政府主导向政企合作的过渡期，出现市场化主体介入的趋势，见表2。

1.3 第三梯队：安徽、湖北、江西

由于经济基础和人口基础一般，这些省市基本处在集中资源发展省会城市的阶段，所以除去省内最发达的个别城市外，更新内容多停留在棚户区改造、老旧小区加装电梯、管网改造等公共设施建设和基本生活保障层面，见表3。

2 禁止大拆大建影响深远，地方推进出现分化

2.1 “减量”“降速”成为关键词，疫情后转折出现

以广深所在的大湾区为例，据2022年第一季度《广东省三旧改造行业季报》统计，一季度大湾区内九市共监测到900个“三旧”改造（城市更新）项目动态，数量同比下降21.8% 。其中317个为新增进入初期阶段的地块/项目，新增项目动态同比下降42%，新增用地面积规模865.8万平方米，用地面积规模同比下降29.9%，见图1。不论是项目新增、项目推进、项目体量同比均大幅度回落。

从5月6日深圳市龙岗区城市更新和土地整备局发布《2022年龙岗区城市更新单元计划第二批计划》的公告中，更是所有的项目均被打上“计划延期”标签。

然而，长期持续的新冠疫情使地方经济承压，城市更新或作为一种扩大有效投資的重要方式，迎来新的转折。以上海为例，5月30日发布的《加快经济恢复和重振行动方案》中提到要全力发挥投资关键性作用，其中就将城市更新作为重点内容，未来将加强城市更新规划编制、政策支持和要素保障，“年内完成中心城区成片旧区改造，全面提速零星旧区改造，年内新启动8个以上城中村改造项目”。

此外，中心城区旧区改造联动政策推广至五个新城，优化完善城中村改造政策，能够释放大批城市更新土储;积极拓宽融资渠道，支持发行地方政府专项债券用于城市更新项目，支持扩大企业债券申报和发行规模，将新型基础设施等纳入地方政府专项债券支持范围等措施，将有效缓解更新企业在项目初期将承受的融资压力。

伴随后续土地端、财政端配套政策的实施落地，市场热情有望被进一步激发

2.2 二线城市寻求“政策突破”，最新动态引发关注

2.2.1 天津：再次出现“拆除重建”

5月10日，天津市滨海新区发布关于《滨海新区城市更新专项规划》，规划范围为覆盖滨海新区行政辖区全部陆域范围，总面积约2283平方千米，包括5个开发区、16个街道和5个镇。规划中有两点值得关注，一方面是给出到2025年的更新目标，包括完成15～18平方公里的城市更新区域，以及1000亿元左右的城市更新资产投资。定量的指标释放出积极信号，未来三年将成为滨海新区建设发展的又一个“黄金时段”。另一方面，本专项明确提出到2035年，完成以拆除重建为主的城市更新区域规模40～45平方公里，继住建部“831禁止大拆大建”发文后，“拆除重建”再一次出现在了地方政府的规划文件中，后续该区域如何通过主观能动性，在满足住建部“2255”更新底线的要求下为更新项目破口，值得期待。

2.2.2 南京：划定试点范围，城市更新主阵地确立

4月25日，南京市召开新闻发布会，公布《南京市城市更新试点实施方案》，《方案》包括总体要求、工作路径、工作任务、工作步骤、保障措施等5个部分，计划在“十四五”期间对居住类地段、生产类建筑、公共类空间、综合类片区4类10个方面进行全要素、全方位更新，并着力探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度。重点聚焦玄武区、秦淮区、建邺区、鼓楼区、栖霞区、雨花台区，江北新区和其他各区重点单元和重点项目。其中各类型更新项目得到明确，值得关注。

2.2.3 长春：“协议出让、定向挂牌、带方案出让”成为可选路径

2月10日，《长春市城市更新实施办法》（征求意见稿）公开发布，要求转变城市开发建设方式，推动城市结构调整优化和品质提升，统筹实施城市更新工作。一方面，国家住建部“2255”底线标准被直接完全纳入该实施办法文本，未来将被严格执行。与此同时，提及统筹平衡促进更新项目实施，对无法资金平衡但确需实施的项目，可通过政府补助、异地安置、异地匹配地块、跨区域综合平衡土地成本等方式统筹平衡。而在土地出让方面更是明确提出支持实施主体以“协议出让、定向挂牌、带方案出让”等方式依法合规取得土地使用权。

以上海、广州等地的经验来看，城市更新宏观环境变化，叠加“三道红线”要求，房企端承受重压，以至于许多有开发实力、运营优势的品牌房企出于更新项目转变为土储的不确定性、长周期资金沉淀的风险等因素不敢涉足更新领域，“定向挂牌、带方案出让”不失为一种经济高效的有效解决方式。政策后续如何把控合规性、公平性，政策如何落地等问题还需要当地政府来破解。

3 结语

从全国范围来看，2022年各地政府都在积极布局城市更新，也都在基于各自的城市发展阶段和宏观环境，探索城市更新的推进方法。住建部“831禁止大拆大建”本质是一次政策纠偏，而非对“城市更新”本质内容否定。城市更新依旧是我国破解城镇化发展瓶颈、实现新型城镇化的重要路径，也必将成为一个“时代命题”。

从地方来看，此前城市更新最为火热的沪广深，降温的迹象明显，实际了解到许多推进中项目均面临多重挑战而无法按计划节点推进。相比较下，二线城市表现得更加活跃，许多城市都已经确立了总量目标，划定了更新重点，并开始寻求“政策突破”。但是我们仍要注意到，即使像深圳、上海这些城市的更新速度放缓，在项目总量和投资上仍远高于普通二线。此外深圳、上海当前所具备的更新政策环境相对完善，政策确定性和项目风险性更低。下一阶段将会成为企业战略布局的关键时点。