从治理规则看“数字丝路”建设

黄日涵 柏瑞山

“数字丝路”建设需要聚焦数字基础设施、数字经济形态以及相关机制建设，更需要注重打造全球数字经济治理的中国方案。目前，数字技术发展和应用丰富了全球产业治理、货币金融治理、贸易治理等全球经济治理的内涵，并从全球经济信息交换、风险防范、危机应对和政策效能评估等方面引发了全球治理变革。同时，数字经济的迅速发展，也带来数字鸿沟、规范和标准之争以及数字霸权主义等问题。建设互联互通的“数字丝路”，亟待构建起适合“一带一路”发展的数字治理规则框架。

“数字丝路”建设的成绩和挑战

“数字丝路”建设成效显著。在基础设施方面，中国与“一带一路”沿线国家在數字基础设施建设领域的合作日益密切。根据《数字中国发展报告（2020年）》，中国与十多个“一带一路”沿线国家建成有关陆缆海缆，系统容量超过100Tbps，直接连通亚洲、非洲、欧洲等地。在数据平台建设方面，“数字丝路”2018年基本完成了第一阶段工作，目前正开展第二阶段工作，发布了以“数字连接，共享繁荣”为主旨的“数字丝路”地球大数据平台，实现了与计划参与国家间的数据共享。此外，阿里云也在全球建设了数据中心和地域节点，为沿线国家地区提供云计算、大数据等服务。

在电子商务方面，疫情发生以来，数字丝绸之路发挥了重要作用，在全球贸易遭受冲击的背景下，中国跨境电商实现了逆势大幅增长。“一带一路”倡议自提出以来得到了国际社会的广泛认可和积极响应，截至目前共建立了75个境外经贸合作区。借助大数据平台，华为、阿里巴巴等中国互联网企业深度参与“数字丝路”建设，提供在线计算公共服务，为中国互联网企业在海外发展赢得了庞大客户群。

在“数字丝路”建设的过程中，也面临着来自国际国内的多重压力与挑战。首先是来自数字国情差异的挑战。当前，“一带一路”沿线各国和地区因数字基础设施和电子商务发展水平等方面差异，“数字丝路”建设面临的挑战也呈现异质性。主要体现在：东南亚部分国家缺乏足够的网络信息安全保障，外企进入门槛较高；中亚国家数字基础设施建设较为薄弱，数字人才紧缺，网络安全和地缘政治风险增加；非洲国家数字基础设施建设和网络信用安全保障落后，区域治理协调体系复杂等；中国与拉美国家间战略和法规差异、拉美数字基础设施相对落后、拉美政治和经济不确定因素增多等。

其次是来自地缘政治压力的挑战。“数字丝路”的参与国、中国的地缘毗邻国、中国的战略合作以及竞争国家对于中国的“数字丝路”建设所持观点各异。其中消极认知和负面行动为中国与沿线国家共建“数字丝路”造成了地缘政治压力。如美国等国为应对“数字丝路”而不断细化充实“印太战略”框架下的相关机制和举措，以及为打造“小院高墙”的科技竞争战略而对中国科技进行遏制和打压。

此外，目前“数字丝路”尚缺乏更有效的制度和机制设计，这也成为“数字丝路”建设的重要阻碍。一方面，由于缺乏对“数字丝路”国家层面的统一规划，同时“一带一路”涉及到的数字经济企业和主管部门众多，使“数字丝路”存在缺乏统一协调和重复建设等问题。另一方面，由于沿线国家的电子商务信用管理制度不健全、对信息知识产权和跨境数据的保护不足及政治、宗教、文化、法律体系巨大差异等问题，也使中国企业与当地共建“数字丝路”面临较大挑战。

数字治理规则建设的进展与困境

目前，“数字丝路”治理规则建设取得一定进展。一方面，中国通过整体布局+双边合作的模式，与“丝路”沿线国家推进“数字丝路”治理规则。2017年12月，中国同多国共同发起《“一带一路”数字经济国际合作倡议》，促进电子商务、国际标准和数字经济政策等方面合作。截至2020年底，中国已与16个国家签署了“数字丝绸之路”合作谅解备忘录，与22个国家建立“丝路电商”双边合作机制。另一方面，中国通过局部参与+多边合作的模式与“丝路”沿线国家共建“数字丝路”治理规则。

但要切实推进数字丝路建设，也需要充分认识当前所面临的复杂国际国内环境。首先是“数字丝路”治理客体的复杂性。主要体现在数字贸易业态变化性快。数字贸易业态更新迭代快和模式差异明显的特点，使“丝路”沿线国家很难形成数据流动、数字贸易、数字产品等基础概念共识，明确其范围界定和动态发展，进而使规则谈判缺乏必要的前提。同时，数字技术渗透性广，数字技术全面快速渗透“丝路”沿线各国经济社会，为各国国家安全带来许多新的问题。受各国文化、制度和经济等方面异质性的影响，各方在理念和认知上的差异较大，加大了“数字丝路”治理达成共识的难度。

其次是“数字丝路”治理主体的多元性。“丝路”沿线国家数字国情差异，使得各国核心关注不同，利益分歧弥合难度大。一方面，数字产业起步早、数字经济发展领先的沿线国家，企业国际竞争力较强，比较关注扩大市场准入、减少贸易壁垒等方面议题；另一方面，数字基础较为薄弱的沿线国家，安全监管能力弱，贸易和发展权益受到冲击，因此多关注中小微企业保护和贸易便利化等议题。

第三是“数字丝路”治理环境的撕裂性。目前，全球尚未形成统一协调的数字治理体系，各国从自身利益出发，选择不同的数字治理模式，全球数字治理呈现碎片化、分裂化特点。数字领域国际规则制定的激烈竞争，使得全球治理议题分散和治理共识缺失，“数字丝路”治理规则建设因此面临国际环境挑战。

“数字丝路”治理规则建设的路径

“数字丝路”治理规则建设是全局性、长期性和复杂性工程，需要在设计渐进灵活的“数字丝路”谈判议程基础上，推动建构多元协同的“数字丝路”治理体系，为全球治理提供中国方案。

第一，推动设计渐进灵活的“数字丝路”谈判议程，突破主体多元性的困境。目前，全球已开展的数字贸易规则谈判主要集中于贸易便利化、市场准入、关税与数字税、跨境数据流动、知识产权保护、可信赖的互联网环境和数字营商环境等议题。世界贸易组织（WTO）框架下的电子商务谈判在跨境数据流动、市场开放和知识产权保护等方面分歧较大。其原因在于绝大多数发展中国家面临“数字鸿沟”。因此，“数字丝路”谈判议程设计要渐进灵活，可在坚持多边主义、可持续发展、开放包容的原则上，推动构建“数字丝路”治理规则。一方面，谈判议题设计应避免对数字经济欠发达国家构成“发展壁垒”。先以跨境电商便利化、电子认证、无纸化贸易为主要议题，推动建立规范便利、安全可信的电子商务交易和市场环境，促进沿线国家中小企业融入“数字丝路”价值链。另一方面，通过增强数字基础设施联通合作，积极推进缩小沿线各国间数字鸿沟，从而推动知识产权保护和市场开放等议题谈判。

第二，推动建构多元协同的“数字丝路”治理体系，克服治理客体的复杂性困境。多元治理体系包含三个层次：其一，监管和治理协调机制。在“一带一路”合作机制框架下，设计分类的多边合作治理模式，精准治理数字贸易业态发展性问题，并对“数字丝路”局部性问题进行治理。同时，通过顶层设计建构监督机制，防止“数字丝路”参与的某一方滥用权力，为数字治理创造良好环境。其二，利益主体间协同机制。“数字丝路”的治理需要兼顾各方利益，才能凝聚共识，发挥多方合力。这需要科学划分权、责、利。其三，制度和技术协调机制。要在制度建设和技术协调上找到平衡点，找到有效的沟通机制，协调二者的关系。

第三，统筹推进全球数字丝路治理规则建设，应对治理环境的撕裂性难题。通过推进全球性数字经济规则构建，为“数字丝路”治理规则建设塑造良好环境；探索整合区域性合作平台数字治理规则成果，为“数字丝路”治理规则建设凝聚共识；通过“数字丝路”治理规则建设的示范效应，助力全球性数字经济治理。

数字化时代已经到来。未来的“一带一路”建设必然和数字经济紧密结合，而这种结合必将迸发出超强的活力。对于存在巨大数字鸿沟的国家，要帮助其接入“数字丝路”的发展轨道；对于目前不平等的国际规则，要积极争取更多的话语权。“风轻不觉动、缆急始知牵”，数字丝路的发展要未雨绸缪提前布局，为在数字经济时代打造人类命运共同体夯实基础。

黄日涵：华侨大学国际关系学院副教授、数字经济智库执行院长；

柏瑞山：华侨大学国际关系学院研究助理