筹划28年，社会救助法有望年内审议

韩谦

2022年5月6日，全国人大常委会公布了本年度立法计划。根据计划，常委会2022年将继续审议反电信网络诈骗法、黄河保护法等15部法律案，并初步审议突发公共卫生事件应对法、社会救助法等24件法律案。

值得注意的是，社会救助立法经历了漫长的过程。自1994年开始，该法连续列入第八届至十三届全国人大常委会五年立法规划，筹划起草至今已有28年。

在2018年9月发布的第十三届全国人大常委会立法规划中，社会救助法被明确为69件被认为是条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。

自2020年以来，社会救助法也已連续3年被列入全国人大年度立法计划。

第十三届全国人大代表、辽宁大学副校长杨松在2022年全国人大会期间领衔提交了关于尽快出台社会救助法的议案，她认为目前社会救助法需要加快立法进程，尽快出台。

社会保障法律体系的“短板”

“社会救助制度体现了社会进步和文明程度。”身为法学教授的杨松认为，在脱贫攻坚的背景下，社会救助法能起到兜底保障作用。

近年来，社会救助领域的规章制度陆续出台，国务院发布了城市居民最低生活保障条例、残疾人就业条例、社会救助暂行办法、关于改革完善社会救助制度的意见等，每年还会发布社会救助工作情况的报告。

在杨松看来，通过这些规章的实施，不断总结实践经验，完善相关规定的不足，以全国人大立法的形式提高立法层级，更好地规范社会救助工作，目前时机已经成熟。

中国社会保障学会副会长、南京大学政府管理学院教授林闽钢的看法是，社会保险法于2010年通过，慈善法也在2016年通过后，与其他社会保障立法相比，我国社会救助立法明显滞后，是我国社会保障法律体系的“短板”。

林闽钢曾撰文介绍，2006年，全国人大原内司委介入社会救助法立法工作，并进行了相关立法调研。2008年，国务院原法制办公布了民政部起草的社会救助法征求意见稿。

随后，在2009年、2010年，国务院常务会议先后两次对征求意见稿进行审议，提出需要进一步论证的问题。但法律草案历经国务院常务会议多次审议均未通过，2014年2月27日，终以国务院令第649号方式公布《社会救助暂行办法》，成为我国第一部社会救助制度的行政法规。

2019年，社会救助法又被认为进入了立法快车道。

在当年1月召开的一场研讨会上。民政部社会救助司司长刘喜堂表示，2019年社会救助司的工作之一，就是围绕社会救助立法。2020年9月7日，民政部、财政部起草的社会救助法草案公开发布，并向社会征求意见。

程序能否简化？

2020年起草的社会救助法草案征求意见稿，共有8章80条，明确了最低生活保障家庭、特困人员等9类社会救助对象，规定了最低生活保障、疾病应急救助等11类救助制度。

2021年6月28日，全国政协围绕“社会救助法的制定”召开双周协商座谈会。

与会人员在发言中提到立法中应当关注的重点问题，其中包括，明确救助对象的条件和标准，“法律要明确回答什么人、在什么状态下可以获得社会救助”。另外，社会救助制度设计要让老百姓感到手续方便、办事快捷，“对于特殊紧急的情况，采取先救助后审核的办法，确保救助对象得到及时救助”。

草案征求意见稿的规定中，社会救助程序要经过申请、受理、调查核实、信息核对、审核确认、结果公示等多道流程。

全国政协委员谢文敏指出，在实践中，公众走完全部流程大约在30个工作日内，实际上往往需要两个月的时间才能拿到救助，对于处于困难情况中的群众来说较长。她建议，目前征求意见稿规定对临时救助中情况紧急的，可以先救助后审核。是否可以进一步扩大“先救助后审核”的适用范围，特别是对紧急的、小额的社会救助都采用这一原则，让困难群众能够得到及时救助。

在向全国人大提交的议案中，杨松也提到，征求意见稿中没有对审核程序作期限规定，这容易导致审核机关的消极不作为。她建议，社会救助法应明确社会救助申请的审核确认期限，包括每个环节及相关部门应设定并遵守的具体时限。

另外，在社会救助资金来源上，全国政协委员张力表示，社会救助法草案规定将其纳入财政预算，但回避了各级政府分担社会救助经费的机制问题。他认为，立法中应明确中央和地方按比例分担救助资金支出责任。同时要明确中央财政重点支持西部、革命老区、少数民族地区以及老工业基地、资源枯竭地区社会救助资金的不足。

突发事件应对法：中等幅度修改

在全国人大常委会计划继续审议的法律案中，妇女权益保障法的修订受到广泛关注。2022年5月19日，妇女权益保障法修订草案二审稿为期一个月的向公众征求意见结束。中国人大网的数据显示，共有80960人参与，收到300504条意见条数。

4月18日，这部引发热议的法律草案第二次提请全国人大常委会审议。

草案二审稿中，进一步突出了对妇女人身权、人格权的保护，还对大众普遍关注的拐卖妇女犯罪这一问题作出回应，增加强制报告和排查制度，以及时发现和处理侵害妇女权益的违法犯罪行为。

另外，突发事件应对法计划修改草案将在今年6月进行第二次审议，2021年12月，全国人大常委会已初次审议。

2020年新冠疫情暴发初期，不少专家学者、人大代表建议加快修订突发事件应对法，并提出了具体意见。建议很快得到回应。2020年4月26日，全国人大常委会法工委主任沈春耀做了关于强化公共卫生法治保障立法修法工作有关情况报告，其中就包括突发事件应对法。

按照许多学者的预期，新修订的突发事件应对法有望在2020年内提请全国人大常委会审议。这一规划也被写进了国务院2020年立法工作计划。

事实证明，专家们的预期过于乐观，初次审议已是将近两年后。

接受记者采访的专家认为，“修法速度晚于预期”的原因是政府部门内部、学者之间对立法思路还存在很多分歧和争论，“比如和其他法律的衔接”。

中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮曾参与法律起草工作。他告诉记者，这次修改总体上来看是一次中等幅度修改，在具体制度上做了一些分拆和增加，主要是回应了应急管理体制改革之后出现的一些新情况，以及疫情防控所提出的新的制度需求。

此外，2022年的立法计划中，突发公共卫生事件应对法也被纳入计划初次审议的法律案。

立法计划中还提到，预备修改教师法、慈善法、仲裁法等，制定耕地保护法、电信法、医疗保障法、无障碍环境建设法、网络犯罪防治法等，以及对优化营商环境促进公平竞争、社会保障等方面的立法，由有关方面抓紧开展调研和起草工作，视情安排审议。