行政诉讼执行检察监督办案思考

郭琳　郭胜习

摘 要：行政诉讼执行监督作为行政检察监督的重要职能之一，检察机关在履职过程中存在着一些认知误区，如过度关注事后监督而不重视事前和事中监督、局限于监督个案的浅表问题、害怕监督引发抵触排斥等。最高检发布的第 147号指导案例为全国检察机关开展行政诉讼执行监督提供有益指引，未来检察机关开展行政诉讼执行监督可以从完善国家权力监督体系、加强检察系统一体化机制建设、开展类案监督和专项监督、强化行政诉讼执行检察监督的刚性等方面着手，逐步加强和深化新时代行政检察监督，切实有效解决行政诉讼执行难问题。

关键词：行政诉讼执行 类案监督 专项监督 一体化机制建设

从办案效果看，检察机关通过精准、深入剖析个案，采取类案监督和专项监督方式，能够大幅度提升行政检察监督的效率，实现办理一案、治理一片、惠及一方的良好效果。最高检此次发布的第三十六批类案监督指导性案例，为新时代深化行政检察监督工作提供了新的监督理念和监督方法，本文尝试总结办案经验，为全国检察机关开展行政检察类案监督、专项监督提供参考借鉴。

一、基本案情与办案经过

2020年7月，某市人民检察院在履行职责过程中发现：李某某申请执行某县公安局返还强制扣押财产一案，实行跨区域集中管辖的某市人民法院于2019年7月16日作出的行政判决书发生法律效力后，被执行人某县公安局没有履行生效法律文书确定的义务，申请执行人李某某向某市人民法院申请强制执行，后该法院作出终结执行裁定书，但裁定书没有依法载明“当事人自收到裁定书之日起60日内可以对终结执行行为提出异议的救济权利和期限。”通过类案检索，某市人民检察院发现另有申请人苏某某申请某镇政府执行行政判决、申请人蒋某某对某县人力资源和社会保障局申请执行行政判决两个案件，法院作出的终结执行裁定书，亦没有记载当事人可以向执行机关提出异议及异议期限等权利救济的规定。

终结执行是对申请执行人合法权益造成实质性影响的一种结案方式，对于撤销申请和达成和解撤回申请等引发的终结执行，申请执行人再次申请执行要受法律规定的申请执行时效期间两年的限制，超过申请执行时效可能引发相应法律后果。因此，应当对法律和司法解释规定的当事人对终结执行行为提出异议的权利和期限，给予规范的制度性保障，即按照《最高人民法院关于对人民法院终结执行行为提出执行异议期限问题的批复》的规定，采用在终结执行裁定书中载明等方式告知当事人，“依照民事诉讼法第二百二十五条规定对终结执行行为提出异议的，应当自收到终结执行法律文书之日起六十日内提出”。

根据类案检索情况，某市人民检察院发现是否告知当事人救济权利是重要的监督内容，并有系统化监督的必要，遂对实行跨区域集中管辖的某市人民法院2017年以来的20件行政诉讼执行案件进行了专项检察监督，发现存在立案超期;送达不符合法定程序;未告知救济权利和期限;执行和解不规范;对行为类判决以未查询到财产终结本次执行;对行政机关出具暂缓说明的案件以执行完毕方式结案;对长期未执行到位的行政判决，未采取公告、司法建议等法定措施予以敦促等七类问题，并制作了一份类案检察建议，法院对检察建议内容全部采纳，且悉数整改到位。

二、开展行政诉讼执行监督需要注意的三个认知误区

（一）唯生效裁判结果监督才是监督重心的认知误区

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）指出与人民群众的新需求相比，法律执行和实施仍是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。值得注意的是，目前行政检察监督工作主要关注事后监督，较少关注事前、事中监督，这个问题既体现于行政违法行为监督领域，也体现在行政诉讼监督方面。执行是实现法院生效行政裁判结果的重要方式和步骤，是解决行政争议的重要环节，是法院审理、裁判行政争议过程的延续，不仅涉及实体问题，还可能影响当事人的实体利益，是当事人尤其是行政相对人实现诉讼目的的最后一个环节，直接影响着司法权威和人民群众对法律的信心。公正的判决要靠完整有效的执行才能最终实现，徒法不足以自行，人民检察院对行政诉讼执行进行监督，是实现行政诉讼法立法目的、实现当事人特别是行政相对人诉讼请求，促进公正执法、依法行政的重要手段。从近年来的行政检察监督实践看，通过行政检察监督，能进一步促进司法机关和行政机关发挥合力共同解决执行难问题，打通实现公平正义最后一公里。

（二）行政诉讼执行监督局限于单个浅表问题的认知误区

实践中不少检察人员主观地认为，当事人申请行政诉讼执行监督的案件非常少，行政诉讼执行案件在法院执行案件总量中的占比小，且行政诉讼的被告行政机关会主动履行判决裁定，行政诉讼执行一般不會产生严重问题。在全面依法治国和全面深化检察机关法律监督工作的时代背景下，检察机关履行监督职能不能局限于行政诉讼执行监督本身，而是要通过行政诉讼执行监督挖掘线索，剖析整个案件存在的违法点，实现全过程监督、精准监督，实现办理一个案件，监督一类案件，治理一个领域。当然，目前检察机关对行政诉讼执行监督职责的明确和细化仍然需要一个发展过程，加之行政诉讼案件跨区划集中管辖改革，当事人对是否可以向检察机关申请监督和向哪一个检察机关申请监督缺乏认知，当下行政诉讼执行监督案件数量仍然较少。随着行政检察监督法治实践的深化，行政诉讼执行监督必然在检察实践中得到进一步发展。如本文案例，不仅涉及未告知救济权利及其期限等程序问题，也涉及执行措施不到位、违法执结和行政机关不履行生效行政裁判违法情形等深层次的监督，不仅涉及程序问题，而且涉及实体问题和实体利益，囊括了行政检察监督从裁判到执行的不同职能，从受理、实施、终结的不同环节，从人民法院到行政机关的不同主体，充分地体现了行政检察监督的全过程性和全面性。

（三）行政诉讼执行监督可能引发抵触排斥的认知误区

实践中检察人员存在不敢监督、不愿监督、不善监督的短板，认为行政诉讼执行监督会引发法院和法官抵触的认识误区。通过此类案监督和最高检之前发布的典型案例及全国行政诉讼执行检察监督的实践证明，只要检察机关制发的检察建议能够准确指出法院和法官在诉讼执行过程中存在的实际问题，人民法院和法官一般都会虚心接受和认真改进。以本文案例为例，市人民法院收到检察建议后，从五个方面加强和改进工作，并回复市人民检察院：（1）严格执行立案登记制度;（2）安排专人负责送达，通过政务外网短信平台和法院特快专递多途径严格依法送达;（3）严格按照法律执行和解的有关规定;（4）对执行结案不规范问题进行整改，依据法律和司法解释规定执行结案的不同适用条件，根据执行实际结果，规范适用不同执行结案方式;（5）对终结执行案件，依法告知当事人提出异议的权利，将告知情况附卷，规范对当事人执行异议权利的告知程序。对在专项监督中发现的终结本次执行不符合条件和变通结案的案件，市人民检察院和市人民法院共同采取措施，确保最终全面执行到位。

三、开展行政诉讼执行检察监督的办案启示

（一）要加强行政检察监督一體化机制建设

构建高效便捷的信息收集、人员调动、联合办案等一体化检察监督办案机制，实现优化集中管辖检察机关、非集中检察机关、集中管辖法院、当地行政机关多个主体之间的有效衔接，促进依法行政、合法权益保护、行政纠纷化解多重任务同步推进，全面提升行政检察监督质效。以对应监督管辖为原则，以便民利民为司法理念，以促进争议实质化解为目标，切实解决群众实际问题。随着跨行政区划行政审判改革渐趋深入，不少省份人民法院实现了一审行政诉讼案件跨行政区域集中管辖。为适应这一司法体制改革举措，部分省级检察机关开始探索建立一体化检察监督工作机制，最高检总结实践中探索的机制做法，印发《关于做好行政诉讼监督与人民法院跨行政区域集中管辖行政案件衔接工作的意见》，规定了集中管辖法院受理的行政案件，原则上由受理案件法院所在地对应的同级检察院管辖并履行相应的法律监督职责;上级人民检察院根据实质性化解行政争议等需要，可以指定下级人民检察院办理;检察机关异地开展法律监督工作的，涉诉行政机关所在地检察机关应当提供协助。本文案例中，一审集中管辖法院所在地的检察院对异地行政机关所涉行政判决的执行进行了监督，并取得了促进执行完毕的良好效果。

（二）充分利用信息科学技术手段，提升行政检察监督效率

构建信息交互平台与多功能系统，将地理空间汇聚于系统之中，让处于各地理空间的行政检察监督相关主体能够实现无障碍便捷沟通，提升行政检察监督效能。《意见》明确提出“检察机关要加强信息化、智能化建设，充分运用大数据、区块链等技术，推进检察机关、审判机关、行政机关等跨部门大数据协同办案，实现案件数据和办案信息网上流转，推进涉案财物规范管理和证据、案卷电子化共享。”

首先，建立跨地域、跨部门信息交互平台。集中管辖地检察院必须要突破以行政诉讼作为案件来源主渠道的依赖，多途径拓展行政检察监督线索来源，行政检察监督不能局限于行政诉讼案件，其根源在于行政权的行使边界远超过行政诉讼的审理范围，进入到行政诉讼程序的仅为行政权运行的小部分，检察机关履行法律监督职责是全局性的、整体性的、概括式的，不能被动地依赖于行政诉讼案件开展检察监督，必须积极主动探索，包括检察院系统交办、公民投诉举报、依职权主动发现等多种途径和方式，充分发挥行政检察监督职能，全面促进依法行政。在此基础上，要充分利用科学技术手段构建跨地域、跨部门信息联合共享机制，破解行政检察监督案源信息不通问题，为检察机关拓展案源线索来源，精准实施行政检察监督提供支撑。实践中已有部分检察正在探索实施，如四川省广安市人民检察院、上海市黄浦区人民检察院等均建立了“行政执法与行政检察信息共享平台”，将平台的数据资源服务于行政检察监督和公益诉讼案件线索获取，为行政检察监督开展提供智能辅助。

其次，建立案源信息管理与资源调配系统。检察机关开展行政检察监督，要树立一种整体行政检察监督观，集中地与非集中地检察院应当共同完成行政检察监督工作。可以在上下级检察院、各平行检察院之间建立统一的案件线索管理系统，集中管辖地检察机关根据案件线索的分布情况、各辖区的人员配备情况等统一调配案件线索，通过交办、委办、转办等多种方式，优化案件分配。一方面可以集中管辖案件线索，科学合理分配办案任务量，鼓励非集中管辖地积极发现案源线索、提供相关证据材料，拓展行政检察监督案源;另一方面能够调动非集中管辖地检察机关随时做好履行行政检察监督职责，发挥属地办案的优势，加强集中管辖地检察院与各地方检察院之间的沟通联系，构建整体性行政检察监督体系。

（三）以类案监督和专项活动为载体，促进行政诉讼执行监督的系统化和规范化

人民检察院在履行法律监督职责中发现行政诉讼执行中存在多发的同类违法情形，可以进行类案监督;人民检察院可以针对行政诉讼中的普遍性问题或者突出问题，组织开展专项监督活动。通过开展专项监督活动，比对人民法院同类案件的处理情况，发现多起案件存在同类错误或者违法行为，实施个案监督内容重复、效率不高的，可以对同类案件反映出的问题进行汇总、梳理、归类，分析研判案件所反映的共性问题，依法提出针对性的类案监督检察建议，跟踪督促落实，促进一类问题的集中解决，提升监督质效。本文案例通过开展专项监督活动，由此及彼，由表及里，抓源治本，对同类问题发出类案检察建议，促进了法院行政诉讼执行的规范化建设，促进了行政诉讼的系统化治理，取得了较好效果，类案监督和专项监督活动被证明是行之有效的监督方法。当然，类案监督和专项监督作为提升行政检察监督质效行之有效的工作方法，仍然需要进一步探索与完善，如类案的识别标准、类案的智能化筛查、专项监督领域拓展等等。

（四）要进一步强化行政诉讼执行检察监督的刚性

检察监督既要有柔性，也要有刚性。全面深化行政检察监督，提升检察监督质效，要强化诉讼执行过程中相关主体的法律责任追究。一方面，检察机关在诉讼执行监督履职过程发现人民法院存在的违法问题，应当依法提出检察建议，督促人民法院依法及时执行生效行政裁判;另一方面，对于在诉讼执行监督过程中发现行政机关违法的，如行政机关不履行生效法律文书确定的义务、胁迫当事人签订执行和解协议等情形，应当依法提出检察建议督促整改;对于督促建议后仍然拒不履行生效法律文书义务的、造成其他社会影响恶劣的，检察机关应当将相关情况通报行政机关同级人民政府或上级主管机关，强化相关人员的责任追究，确保检察建议落地有声，维护检察机关作为法律监督机关的权威和尊严。

*湖南省醴陵市人民检察院检察委员会委员、第四检察部主任[412200]

**湖南师范大学法学院讲师、法学博士，湖南省行政检察研究基地研究人员[410081]