《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的制定

桑东华

在新中国法制史上，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》具有特殊的地位。这部宪制性法律把国家对香港的基本方针政策和特别行政区制度确定下来，实现了“一国两制”方针的具体化、法律化、制度化，奠定了依法治港的法律基石。在香港回归祖国25周年之际，回顾《基本法》的制定过程，重温中央政府在解决香港问题上的初心，对于坚定“一国两制”伟大事业信心，推进香港基本法全面贯彻落实，保持香港长期繁荣稳定具有重要的现实意义。

一项史无前例的工作

20世纪70年代末，以中共十一届三中全会召开为起始，我国开启了实行改革开放、建设中国特色社会主义的伟大征程。邓小平创造性地提出了“一国两制”科学构想，开辟了以和平方式实现祖国统一的新途径。

自1982年9月英国首相撒切尔夫人首次访华，中英双方领导人会谈后，中英两国开始通过外交途径就解决香港问题进行谈判。经过两年多的艰苦谈判，1984年12月19日，中英两国政府正式签署关于香港问题的联合声明，确定中国政府于1997年7月1日对香港恢复行使主权。香港从此进入中国恢复行使主权前的过渡时期。《中英联合声明》规定：“中华人民共和国全国代表大会将根据中华人民共和国宪法制定并颁布《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。”这时，中国在香港问题上面临的首要任务，就是着手制定香港特别行政区基本法，将“一国两制”构想和中央对香港的一系列方针政策用法律的形式固定下来，为“一国两制”在香港的实践提供法律保障。

1982年12月，邓小平会见香港大公报社社长费彝民

1985年4月10日，第六届全国人民代表大会第三次会议在批准中英两国政府《关于香港问题的联合声明》的同时，决定成立香港特别行政区基本法起草委员会，作为全国人大的一个工作机构，负责基本法的起草工作。同年6月18日，第六届全国人大常委会第十一次会议公布了起草委员会名单。起草委员会由国务委员、国务院港澳办公室主任姬鹏飞出任主任委员，副主任委员有安子介、包玉刚、费彝民、胡绳、费孝通、王汉斌、李国宝等，李后为秘书长，鲁平、毛钧年为副秘书长。委员共59人，其中，内地委员36人，包括全国人大和国务院及有关部委的负责人15人，法律专家11人，各界知名人士10人;香港委员23人，分别来自工商、法律、文化教育、工会、宗教等界别，同时还有以个人身份参加起草委员会工作的港英行政、立法两局的议员和法院的法官。香港基本法起草委员会还决定委托起草委员会的在港委员，在港发起筹组一个以安子介为主任，由各界人士广泛参加的香港基本法咨询委员会。基本法咨询委员会于1985年12月8日在香港正式成立。起草委员会名单公布后，香港各界普遍表示满意，有的香港报纸称这23名香港委员是“包罗各界精英”“极具代表性”“照顾各方利益”，有利于更好地反映香港各界同胞的意见、要求和愿望，使起草的基本法能更加符合香港的实际情况。

1984年5月，邓小平会见港澳记者

中共中央和人大常委会十分重视港人参与起草基本法的过程。香港基本法起草委员会第一次全体大会前，全国人大常委会委员长彭真亲自向各委员颁发聘书，仪式隆重，这是全国人大从未有过的做法。

1985年7月1日，香港特别行政区基本法起草委员会在北京召开第一次全体会议，明确起草委员会的性质和任务，确定了起草工作的大致规划和步骤，正式开启基本法的起草。

起草香港特别行政区基本法是一项史无前例的工作。正如邓小平所说：“我们的‘一国两制能不能够真正成功，要体现在香港特别行政区基本法里面。这个基本法还要为澳门、台湾作出一个范例。所以，这个基本法很重要。世界历史上还没有这样一个法，这是一个新的事物。”作为“一国两制”的提出者，他对基本法起草工作高度重视，先后三次会见基本法起草委员会委员，在关键问题上作出一系列指示，对基本法起草的顺利推进起到了关键性作用。参加起草工作的周南回忆：“基本法的起草是在小平同志直接领导下进行的。他从一开始就主张基本法‘宜粗不宜细，以免给未来特区造成被动。他还主张起草工作不要拖得太久，要早日公布，使港人放心。其中的一些重要问题，也是他拍板决定的。”

经过半年多的深入调查研究，1986年4月，起草委员会在北京举行第二次全体会议。会议通过了基本法的结构草案，决定成立中央与特区关系、居民权利与义务、政治体制、经济、科教文五个专题小组，分别负责有关章节的起草工作。五个专题小组都由两地委员组成，每个小组都有两个负责人，内地和香港各一人。这次会议之后，香港基本法开始分组起草。

讨论的焦点问题

随着基本法的起草进入具体实施阶段，围绕一些焦点问题产生了争议。而这些问题，又都是普遍关注的、涉及重要原则的、必须解决的。

一是中央与香港特别行政区的关系问题。按照中国政府在《中英联合声明》中阐明的对香港的基本方针政策，“九七”后香港是中华人民共和国的一个特别行政区，直辖于中央人民政府。同时，香港特别行政区又享有高度自治权。这是处理中央与香港特别行政区关系的总的原则。但在基本法中如何根据这一总的原则，具体划分中央与特别行政区的职权，在起草过程中存在各种不同意见。

关于如何划分中央与香港特别行政区的职权，实际是“授予权力”和“剩余权力”问题的争议。在基本法起草的初期，香港社会曾有人试图引用联邦制国家的所谓“剩余权力”概念，来处理中央和香港特别行政区的关系问题。他们提出，除中英聯合声明规定的外交、国防事务由中央负责管理外，剩余的一切权力都归香港特别行政区。这种观点将中央与香港特别行政区的关系理解为类似联邦制国家中联邦政府与邦或州之间的关系，过分强调“高度自治”，认为中央管得越少越好。内地有关方面人士则认为“高度自治”不等于“完全自治”，特别行政区不能成为独立于中央人民政府之外的一个政治实体，在授予高度自治权的同时，中央保持作为一个统一的主权国家而必须由中央行使的某些权力是绝对必要的。

对于这个问题，1987年4月16日，邓小平在会见出席基本法起草委员会第四次全体会议的起草委员时，发表了重要意见。他说：“我们的社会主义制度是有中国特色的社会主义制度，这个特色，很重要的一个内容就是对香港、澳门、台湾问题的处理，就是‘一国两制。”“一国两制”也要讲两个方面。一方面，社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义，不是搞一段时间，而是搞几十年、成百年。另一方面，也要确定整个国家的主体是社会主义。否则怎么能说是“两制”呢？那就变成“一制”了。他指出：“切不要以为香港的事情全由香港人来管，中央一点都不管，就万事大吉了。这是不行的，这种想法不实际。中央确实是不干预特别行政区的具体事务的，也不需要干预。但是，特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢？难道就不会出现吗？那个时候，北京过问不过问？”“如果中央把什么权力都放弃了，就可能会出现一些混乱，损害香港的利益。所以，保持中央的某些权力，对香港有利无害。”“有些事情，比如一九九七年后香港有人骂中国共产党，骂中国，我们还是允许他骂，但是如果变成行动，要把香港变成一个在‘民主的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。干预首先是香港行政机构要干预，并不一定要大陆的驻军出动。只有发生动乱、大动乱，驻军才会出动。但是总得干预嘛！”

二是关于香港特区的政治体制问题。解决香港问题的指导方针是“一国两制”“港人治港”、高度自治。所谓“港人治港”，就是回归后由爱祖国、爱香港的香港人来管理香港的事务，这是一条基本原则。

对于香港未来的管理，邓小平曾多次发表谈话，提出指导性意见。1984年6月，他在会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等人时指出：“我们相信香港人能治理好香港，不能繼续让外国人统治，否则香港人也是决不会答应的。”“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。什么叫爱国者？爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。……我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港。”此后，他又多次强调，港人治港不会变，但港人治港有个前提，港人必须是爱国者，爱国者的标准是：一爱祖国，二爱香港。

对于香港人以何种方式管理香港事务，邓小平深谋远虑，高度关注香港的平稳过渡，以及香港回归后保持长期繁荣稳定。他指出：“香港要稳定。在过渡时期要稳定，中国恢复行使主权以后，香港人执政，香港也应该稳定。这是个关键。香港的稳定，除了经济的发展以外，还要有个稳定的政治制度。”关于未来香港特别行政区的政治制度，邓小平强调：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。”他还说：“管理香港事务的人应该是爱祖国、爱香港的香港人，普选就一定能选出这样的人来吗？最近香港总督卫奕信讲过，要循序渐进，我看这个看法比较实际。即使搞普选，也要有一个逐步的过渡，要一步一步来。”“我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式”。

在这些方针的指导下，基本法起草委员会确立了香港特别行政区政治体制的设计原则，这就是：香港特别行政区的政治体制，要符合“一国两制”的原则，要从香港的法律地位和实际情况出发，以保障香港的繁荣稳定为目的。为此，必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展;既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。正是本着这样的原则，无论是在中英关于香港同题的外交谈判中，还是在起草制订基本法的过程中，包括后来中英之间达成的香港最后一届立法局议员的“直通车”方案，中国政府一直主张香港回归后“现行的法律基本不变”“现行社会、经济制度不变，生活方式不变”，目的就是为了保障香港的平稳过渡和持续发展。

但英国方面的想法却并非如此。控制香港，维护自身利益是英国的一贯立场。20世纪70年代末80年代初，在中国表明将对香港恢复行使主权的原则立场后，英国看到香港回归中国的大势已不可逆转，于是立即改变其过往在香港发展民主问题上的反对态度，以“扩大香港民主”为幌子，抛出“还政于民”的“代议制改革”方案，大幅引入和扩大选举，希望通过改变港英立法、行政两局部分议员的产生方式，推行所谓“直选”，加快香港的所谓“民主化”进程。在港英立法局自1843年成立以后长达140余年的历史中，其议员均由港英总督代表英国王室委任。在殖民统治香港的最后阶段，英国如此急切地加速推进“政制改革”，目的就是企图把香港变成独立或半独立的政治实体，阻碍中国对香港恢复行使主权并实行有效管治，以最大限度地延续英国对香港回归后的政治影响。

在这种背景下，关于香港特别行政区的政治体制问题，成了倍受关注和争议的一个焦点。据参与起草的李后回忆：“在基本法中如何确定未来香港特别行政区的政治体制，是基本法起草过程中分歧最大、争论时间最长的问题。”争论的核心，最终集中到是实行“行政主导”还是“立法主导”上，亦即行政与立法的关系。所谓“行政主导”，就是特别行政区的行政长官在香港事务的治理中发挥主导作用;而“立法主导”，则是哪一个政党或政治团体在立法局取得了多数，就主导香港事务的管理。英国统治香港期间实行的港督制，实际上奉行的就是行政主导原则。

经过反复讨论协商，1986年11月，在基本法起草委员会政制专题小组第四次会议上，以行政主导的香港特别行政区政治体制成为共识。行政与立法的关系，最终确定为互相配合、互相制约的原则。行政和立法分工合作，既有适度制衡，防止行政独大，又能互相配合，保证香港的行政管理效率。这不同于西方国家偏重制衡而少讲配合的“三权分立”。

三是关于宪法和基本法的关系问题。我国1982年通过的宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度由全国人民代表大会以法律规定”。这就是说，基本法是根据宪法第三十一条制定的。但是，除第三十一条之外，宪法的其他部分是否适用于香港特别行政区？基本法同宪法的其他部分又是什么关系？

少数委员认为，中国宪法是一部社会主义宪法，应在基本法中写明，宪法除第三十一条外，其他均不适用于香港特别行政区。另一些人则认为，宪法是国家根本大法，其中不仅规定了国家实行社会主义制度，还规定了国家机关的设置和职权，以及国旗、国歌、首都等，将来香港是中国的一级行政区域，不能说连宪法的这些规定都不适用。

经过征求意见和反复讨论，1990年4月七届全国人大三次会议在通过基本法时，专门作出了《全国人民代表大会关于中华人民共和国香港特别行政区基本法的决定》，特别指出：“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。”也就是说，宪法具有最高法律地位和法律效力，是基本法的制定依据;基本法是落实“一国两制”方针的宪制性法律，香港的制度和政策要以基本法为依据;基本法在特别行政区法律体系中处于顶端位置，特别行政区任何法律，包括普通法在内的香港原有法律，在理解与适用上都必须以基本法为依据，均不得与基本法相抵触。这就讲清了宪法、基本法、香港的其他法律三者之间的关系。

四是关于基本法的解释问题。这个问题在起草过程中也曾经讨论了很长时间。根据我国宪法规定，解释法律属于全国人大常委会的职权。但香港法律界的人士提出，普通法适用地区通常是由法院而不是由立法机关解释法律。起草委员会和专题小组的多数委员认为，应该找出一个既符合宪法规定，又照顾香港特殊情况的办法。因此，在1988年4月公布的《基本法（草案）征求意见稿》中，首先规定基本法的解释权属全国人大常委会，然后规定特区法院在审理案件时，也可对基本法条款进行解释。但如全国人大常委会对基本法的有关条款作出解释，特区法院即应以全国人大常委会的解释为准。

后来，在征求意见过程中，考虑到香港各界人士的意见，草委会在1989年初提交全国人大常委会的《基本法（草案）》中，对这一条又作了修改。修改后的条文，在肯定基本法解释权属全国人大常委会的前提下，规定全国人大常委会授权香港特区法院“在审理案件时，对本法关于香港特别行政区自治权范围内的条款自行解释”。同时还规定，香港特区法院在“审理案件时对本法的其他条款也可解释”。但如“该条款的解释”“影响到案件判决”，“在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释”，特区法院“在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准”。这就是说，全国人大常委会行使对基本法的解释权，所作出的解释具有最终性，与基本法具有同等法律效力，必须得到一体遵循。

一波三折 柳暗花明

香港特别行政区基本法的起草，并非一帆风顺。

1985年7月，姬鹏飞在基本法起草委员会第一次全体会议上谈到，基本法的起草预计需要用四到五年的时间完成，争取在1990年上半年提出香港特别行政区基本法（草案），报请全国人民代表大会审议通过并颁布。按照这个规划，1989年2月，第七届全国人大常委会第六次会议公布了基本法（草案），开始在香港和全国其他地区征询意见，以便进一步修改。

如前所述，香港特别行政区的政治体制，是基本法起草过程中争论最多的部分。围绕香港特区行政长官，特别是立法会的产生办法，香港社会提出了各种方案，分歧很大，争论不休。为此，内地委员于1988年6月和9月先后两次赴港，同香港委员一道听取香港各界人士的意见，试图协调出一个为各方面都能接受的方案，虽然没完全达到目的，但得出了为大多数人所接受的原则，即香港政制应朝民主的方向发展，民主的发展应当是循序渐进的。

但是，20世纪80年代末，受国际风云变幻和中国国内政治风波影响，英方错误地估计形势，认为有机可乘，在香港问题上从与中国合作转变为对抗，给基本法起草工作带来困扰。一些人提出所谓“民主拒共”的口号，主张在香港政制发展问题上“加速民主进程”，提出香港全面直接选举立法機关的时间比基本法（草案）设想的要“大大提前”，并扬言这是港人的意愿，借所谓“民意”向中方施加压力。

中国政府冷静分析形势，与所谓“民主拒共”行为进行针锋相对的斗争，主张从香港实际情况出发，循序渐进地增加直选议席，并要求英方在作出有关安排时应与香港特别行政区基本法的规定相衔接。为此，中英两国政府进行了多次磋商和谈判。1990年一二月间，中英两国政府通过双方外长交换七封信件，就香港最后一届立法局选举如何与基本法衔接以保证平稳过渡达成共识，确认1995年港英最后一届立法局分区直选议席为20个，从而与香港特别行政区基本法对香港特别行政区第一届立法会组成的规定相符合。

与此同时，从香港繁荣稳定这一大局出发，基本法起草委员会坚持按照“一国两制”原则和循序渐进、照顾到各阶层的均衡参与等精神，进一步完善有关条文和附件，最终在1989年12月的广州会议上形成一个主流方案。但是，这一主流方案在香港一些团体中仍有较多不同意见，能否通过依然面临很大考验。经过反复听取香港各方面意见，1990年2月，政制专题小组提出的新的修改提案终于获得通过，从而使多年来一直争论的政制问题达成共识。绝大多数香港同胞也表示接受。应当说，这是一个很了不起的成就。

基本法起草后期遇到的另一个问题是“居英权方案”。1989年12月，英国政府借口香港有“信心”问题，不顾其在《中英联合声明》备忘录中有关香港居民国籍问题的承诺，抛出“居英权方案”，单方面宣布赋予香港5万个家庭约22.5万香港居民“完全的英国公民地位”，并称这些人在香港享有英国领事保护权，企图使香港问题国际化。

这一问题引起中国政府的高度重视。在英国没有公布“居英权方案”之前，起草委员会并没想到要限制立法会议员的国籍，“居英权方案”公布后，在1989年12月的广州政制小组会议上，国籍问题第一次被正式提出来讨论。有委员提出，如果不对国籍加以限制，让那些所谓享有“完全的英国公民地位”或持有他国护照的港人担任特区政府的要职，那就不是“港人治港”了。于是，专题小组对将来出任特区重要职位官员的资格，增加了“在外国无居留权”的新的限制。这一修改，既维护了国家主权，也体现了由香港当地人管理香港的原则。

另外，针对政治风波中香港一些人的表现，内地各界人士要求在基本法（草案）的有关条款中加进禁止颠覆中央人民政府及禁止外国政治性组织插手香港事务及利用香港干预中国内政的内容。对此，起草委员会非常重视，深入研究国家之间互不干涉内政的原则，同时参考香港《社团条例》有关禁止外国政治性组织或团体在香港进行政治性活动等规定，修改完善基本法（草案），于是形成了第二十三条规定。这就是：香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。（编者注：2020年6月，十三届全国人大常委会第二十次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，明确由香港特别行政区在当地公布实施。）

“山重水复疑无路，柳暗花明又一村。”基本法的制定不仅经受住了政治风波的严峻考验，而且在这个过程中变得更加完善。

民主协商 凝聚共识

香港特别行政区基本法的制定是史无前例的。参加基本法起草的内地委员与香港委员，由于社会制度、法律体系、生活环境、文化背景不同，看问题的立场角度、思维方式、工作习惯也不相同，有时甚至对同一个词语的解释都不同，合作起来存在不少障碍。然而，尽管一波三折，困难重重，基本法的制定最终还是顺利完成。这归功于全体起草委员同心协力，发扬民主协商、理性探讨、集思广益的精神，并在相互尊重和理解的基础上逐步求得共识。

基本法的整个起草过程是很开放的，透明度非常高。据李后回忆：起草委员会无论是举行全体会议还是专题小组会议，每天都把讨论情况向香港和内地记者详细介绍，会议结束后，都由香港委员把会议情况向基本法咨询委员会通报。咨委会以及香港居民通过介绍和媒体报道，可以随时知道基本法起草的进展情况。一部法律在制定过程中有这样高的透明度，恐怕也是没有先例的。

基本法是在香港同胞的广泛参与下制定的。为了征集香港同胞的意见和建议，1985年12月，香港的起草委员发起成立基本法咨询委员会。咨询委员会成员共180人，包括了工商、金融、地产、司法、法律、科技、教育、传媒、劳工、公务员、学生、社会服务、街坊、社区、宗教等各界代表人士及少数外籍人士，被誉为“香港有史以来最具规模和代表性的咨询组织”。作为香港社会各界人士与基本法起草委员会联系沟通的桥梁，基本法咨询委员会做了大量艰苦细致的工作。基本法起草过程中，曾先后两次在香港和内地全文公布草案，广泛征求社会各界特别是香港同胞的意见。香港社会各阶层、各界别和各团体踊跃参与讨论，提出近8万份意见和建议。咨询委员会无一遗漏收集香港民众对基本法条文的意见，并进行分类整理和综合分析，向起草委员会提交了7册咨询报告，达138万字之巨。

此外，咨询委员会还组织咨询委员到北京和广州，同起草委員会各专题小组的内地起草委员交流对基本法（草案）的修改意见;举办各种类型的基本法推介和研讨活动，如公务员与基本法研讨会、政制模式座谈会、文艺界人士座谈会等;有的专责小组还举行公听会。咨委会和草委会之间多层次、多形式的全面沟通，对基本法的最后完成创造了良好条件，这也是基本法能为大多数香港同胞所接受的重要原因。

在基本法起草过程中，起草委员会采取虚怀若谷、择善而从的态度，充分发扬民主，既服从大多数人的意见，又尊重少数人的意见。即便对于一些比较尖锐的意见，只要不违背“一国两制”基本原则和中英联合声明，都认真考虑，尽量吸收，作出修改。例如，有的港人担心将来中央各部委、各省市会恃强欺港，基本法就明文规定“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”“如需在香港特别行政区设立机构，须征得香港特别行政区政府同意并经中央人民政府批准”。再如，有的港人担心将来内地公民大量涌港，于是基本法就列出了入境管制的条文，规定中国其他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续，其中进入香港特别行政区定居的人数由中央人民政府主管部门征求香港特别行政区政府的意见后确定。又如，香港劳工界担心将来劳工的保障问题，基本法写进了“劳工的福利待遇和退休保障受法律保护”“国际劳工公约适用于香港的有关规定继续有效”等内容，劳工界所提的要求绝大部分都被接纳。在谈到劳工权益条文时，香港劳工界领袖表示：“香港现在有的，基本法都保持了;香港现在没有的，基本法也有了。”可以说，基本法的每一项条文都切实凝聚了香港社会的广泛共识。

在程序上，基本法起草委员会对载入基本法草案的所有条文、附件和相关文件，都采取全体委员以无记名的方式逐条逐件进行表决，需2/3多数赞成才能通过。条文中几乎每一处文字和标点符号，都是经过反复讨论才最后敲定。

正是在这样全面、细致、深入的民主协商过程中，各方面的利益得以兼顾，各方面的共识得以凝聚。形象地说，香港特别行政区基本法是包括香港同胞在内的全体中国人民集体智慧的结晶，是香港社会各阶层、各界别、各群体的最大公约数，也是内地与香港的最大公约数。这个最大公约数来之不易，值得倍加珍惜。

回顾香港基本法的形成过程，自1985年7月基本法起草委员会成立起，至1990年2月基本法（草案）通过为止，时间长达4年零8个月。在此期间，起草委员会先后举行9次全体会议，25次主任委员会议，2次主任委员扩大会议，3次总体工作小组会议，73次专题小组会议。这还不包括无数次的会前会后的协商，不包括内地起草委员多次赴香港征询意见。一个国家为它的一个地区制订宪制性的法律文件，投入如此巨大的人力、物力和时间，这在世界法制史上是很少见的。这充分表明国家对体现“一国两制”的基本法的制定是多么重视！

1990年4月，全国人大七届三次会议审议通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》

“一个具有创造性的杰作”

1990年4月4日，七届全国人大三次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。基本法除序言外，共9章160条，还有3个附件，涉及方方面面，内容相当丰富，为香港特别行政区设计了一整套崭新的制度和体制。

一是明确中央和香港特别行政区的关系，既体现国家主权和统一，又赋予香港特别行政区高度的自治权。基本法规定，中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务和防务，任命香港特区行政长官和行政机关的主要官员。香港特区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。基本法的解释权属于全国人大常委会，修改权属于全国人民代表大会等。与此同时，香港特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变。

需要特别指出的是，香港特别行政区处于国家的完全主权之下，香港实行资本主义制度和政策，是以坚持一个中国、国家主体实行社会主义制度为前提的。这是“一国两制”方针的根本，也是基本法的根本。我国对香港恢复行使主权，是恢复行使包括管治权在内的完整主权，中央对香港特别行政区拥有全面管治权。在此基础上，基本法规定了中央对香港特别行政区行使管治权的方式，即一部分权力由中央政权机构直接行使，一部分权力由全国人民代表大会授予香港特别行政区依照基本法的规定行使，这就是通常所说的高度自治权。维护中央的全面管治权，就是维护国家主权，维护香港特别行政区高度自治权的来源。

还需要指出的是，在“一国两制”下，中央与香港特别行政区的权力关系是授权与被授权的关系，而不是分权关系。香港特别行政区作为直辖于中央人民政府的地方行政区域，它的高度自治权不是固有的，而是由中央授予的。中央授予香港特别行政区多少权，特别行政区就有多少权，没有明确的，根据基本法第二十条的规定，中央还可以授予，不存在所谓的“剩余权力”问题。从这个角度讲，基本法是一部授权法律。正确理解和把握这一点，是维护中央与香港特别行政区良好关系的关键。

二是确立香港同胞当家作主的民主权利，保障香港居民广泛的基本权利和自由。根据基本法，香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权;香港居民享有言论、新闻、出版、结社、集会、游行、示威的自由，以及基本法和香港特别行政区法律保障的其他权利和自由;《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于香港的有关规定继续有效，通过香港特别行政区的法律予以实施。基本法还规定，香港特别行政区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理;非中国籍的香港特别行政区永久性居民也依法享有广泛的政治权利，包括选举权和被选举权。这种民主开放程度世所罕见。

三是确定香港特别行政区实行以行政为主导的政治体制。基本法所规定的香港特别行政区的政治体制，不是“三权分立”，也不是“立法主导”或“司法主导”，而是以行政长官为核心的行政主导。行政长官既是香港特别行政区的首长，也是特别行政区政府的首长，不仅要对特别行政区负责，还要对中央政府负责，是连接中央与特别行政区、“一国”和“两制”的重要枢纽，必然要在特别行政区政权机构的运作中处于主导地位。与此同时，特别行政区的行政机关和立法机关既相互制衡又相互配合，司法机关独立行使审判权，各个政权机关依照基本法规定的权限共同维护行政主导体制的正常运作。这一特殊的设计，符合香港特别行政区作为中央人民政府直辖下享有高度自治权的一个地方行政区域的法律地位，适应香港作为国际性工商业大都会对于政府效能的实际需要，并保留了香港原有政制中行之有效的部分，是最有利于香港发展的制度安排。

对于香港特别行政区民主制度的主要内容及未来发展的路径和原则，基本法都作了规定。其中，第四十五条规定，香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标;第六十八条规定，香港特别行政区立法会由选举产生，最终达至全部议员由普选产生的目标。这些内容，为香港特别行政区的民主发展指明了“双普选”的方向。

四是规定香港特别行政区的经济、教育、科学、文化、体育、宗教、劳工和社会服务等各方面的制度和政策。基本法规定，香港特别行政区依法保护私有财产权，保持财政独立，财政收入全部用于自身需要，中央人民政府不在香港特别行政区征税。继续保持香港的国际金融中心地位，港元继续流通，港币自由兑换，港币的发行权属于香港特区政府，香港不实行外汇管制政策。香港保持自由港地位，为单独的关税地区，实行自由贸易政策。这些规定，授予特别行政区以经济上的充分自主权，使香港作为一个开放的国际港口城市长期保持活力。在此框架下，香港既能借助“一国”的强大后盾，又拥有“两制”的特色差异，可以更好地与内地进行互补合作，更便利地参与国际竞争，从而推动各项事业的全面进步。从这个意义上来讲，基本法为香港的发展开辟了广阔空间，是促进两地间的交流合作、实现两地共同发展的法律，是香港保持长期繁荣稳定、開创无限未来的法宝。

五是在外交权属于中央的原则下，授予香港特别行政区处理对外事务的权力。基本法规定，香港特别行政区政府的代表，可作为中华人民共和国政府代表团的成员，参加由中央人民政府进行的同香港特别行政区直接有关的外交谈判。香港特区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系等。

香港特别行政区基本法的制定，是伟大时代的非凡创造。在没有先例可循的情况下，它科学地解决了国家主体实行社会主义与个别地区实行资本主义、中央拥有全面管治权与特别行政区获得高度自治的授权等一系列复杂问题，为“一国两制”在香港特别行政区的实践提供了法律保障。正如邓小平所高度评价的：这是“一部具有历史意义和国际意义的法律”“是一个具有创造性的杰作”，“说它具有历史意义，不只对过去、现在，而且包括将来;说国际意义，不只对第三世界，而且对全人类都具有长远意义”。

（责任编辑 黄艳）