加快构建数据要素分配体制

胡飞

数据要素分配体制是数据基础制度体系的重要内容，包括数据要素参与分配和数据要素收益在不同主体间分配两个方面。目前我国在数据要素价值实现上存在供需对接不充分、价格形成不规范、竞争规制不完善、使用边界不明确等突出问题，在数据收益分配上还面临分配主体不明、分配规则不清、侵权行为频发等多重挑战。加快构建数据要素分配体制，要重点围绕稳步推进数据要素产权制度、完善数据市场功能和秩序规范、强化数据监管与合规治理、探索构建数据要素促进共同富裕机制完善政策体系，理顺数据要素分配关系，确保数据要素更好造福社会。

一、当前数据交易机制不成熟、使用边界不明确、权属制度不健全，不利于形成公平合理、规范有序的分配秩序

（一）数据市场发展滞后、市场功能不成熟，制约数据流转交易和价值实现

数据市场是数据要素价格形成和价值实现的基础设施，截至2021年12月，国内已公布的（含筹建）的大数据交易所（中心）超过30个。但由于支撑数据要素进场交易的配套制度不健全，数据交易活跃度不高，数据价值难以通过市场交易流转实现。

一是市场供求机制不健全，供需对接不充分制约市场交易。从供给端看，目前采集数据的企业也是数据开发利用的主体，倾向于在内部打造闭环独占数据资源，数据进场交易动力不足。从需求端看，由于采集数据的企业主要根据自身需要和技术水平制定数据标准，未考虑其他主体的数据开发和融合需要，市场需求难以得到满足。

二是价格形成机制不成熟，难以形成大规模市场交易。数据价值因人、因场景而异，难以形成稳定可预期的市场价格，给数据进场交易带来挑战。目前各地建设数据市场的积极性很高，但都处于摸索阶段，没有探索出成型的定价交易规则，交易的底层法律逻辑、商业逻辑仍不够清晰，无法支撑大规模市场交易。

三是市场竞争机制不健全，无法有效规制数据垄断。部分企业利用资本优势，通过大举并购、投资参股、商业合作等方式广泛布局。垄断流量入口，数据资源大量集中在少数企业，形成数据垄断。占据数据流量垄断地位的企业倾向于利用市场优势地位封杀竞争对手产品链接，或通过平台“二选一”把控流量入口，或通过捆绑搭售等方式提升进入壁垒，不利于市场有序竞争。

四是交易安全保障不足，也使数据交易困难重重。原始数据一旦被“看到”，就可以零成本被无限制复制传播，数据所有者则对数据后续开发利用失去控制。目前隐私计算等数据控制技术不成熟，数据“可用不可见”缺少切实可行的实现手段，数据交易存在较大风险。

（二）数据使用邊界不明确，数据垄断和掠夺性开发不利于按实际贡献分配

一是通过数据垄断等方式向入驻商户高额收费。大型数字平台通过对数据流量入口的垄断，借助流量合作加深对入驻商户的控制，通过掌控市场定价权和服务标准制定权收取平台服务费。如外卖平台在经历“烧钱大战”后，美团和饿了么两大平台占据9成以上市场份额，行业佣金费率在20%—25%左右，给入驻商户带来极大经营压力。

二是通过算法规则对灵活用工实行监督和压榨。以快递、外卖业为代表的灵活就业形态大量涌现，但工作不稳定、酬薪不透明、以罚代管、劳动强度过大等现象普遍存在，灵活就业人员的基本劳动权益未得到较好保障。

三是通过数据分析对消费者实行杀熟杀富。大数据技术解决了预测用户行为的问题，使得“看人下菜单”个性化定价成为可能。据北京市消费者协会调查，88.32%的被调查者认为“大数据杀熟”现象普遍或很普遍，56.92%的被调查者表示有过被“大数据杀熟”的经历，损害消费者正当权益。

（三）数据产权制度和权益保障不完善，不利于数据收益在主体间公平分配

一是数据产权制度不清，用户数字劳动权益未得到有效保障。网络用户是众多数据最初的生产者和来源，我国网民规模超过10亿，是数据资源的主要供体，为数据价值形成和实现作出重要贡献。受权属制度建设滞后影响，当前采集数据的企业独自拥有数据控制权，也享有基于数据控制所取得的使用、收益、处置等整套权益。而提供数字劳动的用户因缺少参与数据要素收益分配的可行渠道和制度保障，未能共享数字经济发展红利。

二是数据采集乱象频发，侵犯用户隐私权益行为未得到有效约束。大规模数据采集使个人私密信息泄露风险增加，隐私权易遭受侵犯。当前互联网平台及其应用普遍存在越界索权、强制授权、暗中采集等数据安全问题，欺骗误导用户提供或通过后台擅自采集个人信息。例如，微信、QQ、淘宝等多款App均存在用户未主动激活应用的情况下，在后台频繁读取用户相册等资料的行为，相关违法行为难以得到实质性约束。

三是数据恶意窃取、违法交易行为频发，制约数据财产权益实现。美国威瑞森（Verizon）公司发布的《2022年数据泄露调查报告》显示，2022年数据泄露事件中82%的违规行为涉及人为因素，勒索软件泄露事件增加了13%。数据在数据主体不知情的情况下被企业转移和流通交易，甚至被不法分子以不正当途径获取并进行非法交易，流转倒卖使数据控制更加困难。例如，2021年央视“3.15”晚会曝光大量个人简历信息被倒卖形成黑色产业。

二、加快构建数据要素分配体制的四方面政策建议

加快构建数据要素分配体制，要坚持数据要素按贡献参与分配前提下推进共同富裕为目标，以明确数据产权和优化价值评估为重点，在深化数据要素市场化配置、推进数据要素市场建设和能力提升、确保数据价值顺畅实现的基础上，进一步调节过高收入、清理规范不合理收入，打击非法交易和不当价格行为，及时规制负面因素，确保数据更好造福社会。

（一）稳步推进数据要素基础制度建设

选取有条件的地区开展数据所有权、使用权等权属制度改革试点。建立数据采集统计报告制度，实行涉数企业业务许可和牌照管理，完善重要数据和个人信息识别、采集、分类等标准规范和信息统计。建立数据使用负面清单制度，划定不可进行大数据分析的边界，限制大型企业跨平台、跨领域、跨市场使用个人数据。完善细化数据安全保护制度，强化数据分类分级保护，构建跨境数据流动的制度安排，确保重要数据有序谨慎出境。

（二）加快完善数据市场功能和秩序规范

规范培育数据交易市场主体，充分发挥大数据交易所、数据经纪商等市场中介作用，发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系。加大力度推动政府部门数据共享进程，打通地区间数据壁垒，突破数据碎片化瓶颈，推动数据资源流转交易和规模化应用。建立统一的数据标准规范，加强数据资源整合和安全保护，最大限度发挥数据要素的潜在价值。探索运用区块链等新技术手段建设数据资产流通管理和运营平台，有效释放数据红利，促进数据要素市场发展。

（三）进一步强化数据监管与合规治理

规范数据采集使用行为，强化对侵犯公民个人信息违法犯罪活动的打击，震慑违法犯罪活动。打击数据垄断行为，引导平台企业积极开发对外数据接口，以合适成本推动数据开放利用。加强对数据交易行为的政策指引，明确数据交易的管理机制，保障数据交易流转安全。压实涉数企业主体责任，加强全流程数据安全管控，防止因系统漏洞或人为因素造成数据泄露。

（四）探索数据要素促进共同富裕机制

研究出台必要的部门规章或规范性文件，打击基于数据的“杀富杀熟”等不当定价、歧视性定价行为，加大对利用数据资源优势进行市场垄断行为的查处力度。通过大数据等数字技术对数据进行溯源，对数据流通渠道进行持续的、长周期的监管，严厉打击非法买卖个人或者企业数据的行为。调动涉数企业等市场主体积极性，鼓励形成行业自律协会，发挥社会监督作用，督促数据黑市整改，引导融入数据交易市场体系。

（作者单位：国家发展改革委市场所）