空间规划改革语境下实用性村庄规划编制探析

麻永建 李维楠

摘 要：国土空间规划体系下，村庄规划已成为“五级三类”中的重要组成部分，其规划定位和编制内容也发生了较大转变。现阶段，村庄规划既要满足乡村振兴及“多规合一”的要求，又要切实满足村庄实际发展的需要。基于此，通过解析空间规划改革对村庄规划的影响，提出空间改革语境下实用性村庄规划编制创新思路，在此基础上，以水牛赵村庄规划编制为案例，通过规划引导村庄建设，对现阶段实用性村庄规划编制进行探讨。

关键词：空间规划;实用性村庄规划;规划编制方法

随着我国城镇化的高速发展，城乡二元结构和两极分化态势日益突出，为解决城乡发展不均衡问题，国家提出了乡村振兴战略。目前，我国正处在国土空间规划改革的关键时期，村庄规划面临着多重挑战，缺乏指导和约束，原规划体系下村庄规划并不能有效指导村庄建设发展。现阶段，村庄规划既要有效管控空间环境，也要发挥村庄经济和社会活力，应通过“多规合一”将多个规划体系协调衔接，从而实现各规划融合成一张蓝图的目标，以指导村庄更好地建设发展。

一、空间规划改革语境下的村庄规划转变

（一）村庄规划定位的转变——由村庄规划到详规层面的法定规划

2008年，《中华人民共和国城乡规划法》将村庄规划纳入法定规划体系，由原有法规条例转变为法定规划，同时建立“乡村规划建设许可证”制度，进一步控制和约束村庄建设[1]。国土空间规划体系改革之后，将村庄规划纳入“五级三类”中的详细规划，随之规划定位发生了较大改变。原城市规划中的详细规划只包括修建性详细规划和控制性详细规划[2]，国土空间规划体系总体框架中，将详细规划分为边界内的详细规划和边界外的村庄规划。规划定位的改变，表明在新的规划体系中，村庄规划更偏向于修建性详细规划范畴，即用修规的范式控制和引导村庄建设，便于村庄具体建设按照规划实施。

（二）由只重视居民点建设到全域全要素空间统筹

原城乡规划类型的村庄规划，重点关注居民点，即村庄核心居住片区，虽涉及村域层次的规划，但也仅限于村域范围内产业或公共服务设施的布置，对耕地保护、生态保育等方面涉及较少[3]。原土地利用总体规划中仅对村庄建设用地、耕地、基本农田等重要约束性指标进行控制，对于村庄具体建设并没有明确的引导[4]。空间规划变革下，村庄规划整合了各规划部门的职能，《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中明确提出，开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制须严格按照村庄规划进行，规划范围是村域全部国土空间，村庄规划的重点也从集中的居民点到全域全要素空间统筹安排[5]。当前村庄规划编制要全面体现原土地部门的约束性指标管控，以及城规部门的村庄规划建设引导和林草部门的村庄生态保护修复。

（三）更为强调面向“实用性”的管理和实施

国土空间规划体系建构时期，国家提出要编制“多规合一的实用性村庄规划”，有机融合村土地利用规划、村庄建设规划，即用约束性指标控制村庄无限蔓延、侵占耕地的局面，以修建性详细规划的法律定位重新梳理村庄规划内容，进而指导村庄高质量发展。听取村民意见，坚持因地制宜，坚持有序推进，务实规划，即更强调面向“实用性”的管理和实施。“实用性”体现在要“有用、好用、管用”，即从宏观的政策性规划到微观的具体建设实施。

二、国土空间规划背景下实用性村庄规划

编制思路创新

（一）建立“问题导向+需求导向”的规划编制机制

村庄规划编制阶段，以村庄现存问题为导向，切实分析村民实际需求，以期通过村庄规划编制来解决村民实际问题。为保证全国“一张蓝图”及“多规合一”村庄规划的科学性，依托全国第三次土地调查，结合村庄地形图和土地确权数据，以村域国土空间为编制单元，细化村庄三级地类，同时在调研过程中采取座谈、走访、发放问卷等方式收集村民意见，鼓励村民参与村庄规划，收集整理各部门提供的数据和对规划编制的要求，并将其纳入规划编制中。听村民代表的诉求，了解村民具体建设意愿，成为村庄规划编制的重要理论依据。如何听诉求，这就要求规划编制者进行入户详细调查，发放调查问卷，以此征询更多居住者的规划意见，既体现了“以人为本”的发展理念，又体现了规划的科学性和严谨性。

（二）以“多规合一”为主导思想，统筹划定“三线”

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中，明确城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线三条控制线，做到不交叉、不重叠。村庄位于城镇开发边界外，但与国土空间规划主要控制指标中的城镇建设用地指标息息相关。目前，除特殊情况外，占用永久基本农田进行建设仍需经国务院批准。

在明晰发展基础、听取居民诉求及明确村庄类型的前提下，以“三线”划定为主要依据，将村庄“三調”与永久基本农田和生态红线进行套和，进一步框定村庄发展边界，将村庄需落实的土地在不影响土地约束指标的前提下进行空间布局，重点考虑产业发展、公共服务设施和基础设施用地，同时严格按照“一户一宅”的要求，合理规划村庄宅基地布局。

（三）落实乡村振兴战略，打通村庄道路

村庄产业发展方面，主要是综合分析村庄现有产业，特别是一、二、三产业的类型，总结产业发展的优劣势，特别是与周边村庄产业发展的数据进行对比，以此寻找村庄产业发展定位，进而明确产业发展策略，发展优势产业，形成产业链，以可持续性的活动吸引游客关注，将产业做活、做精。打通道路主要是打通村庄内部的“断头路”，同时按照道路交通相关规范及国土空间规划相关政策文件，进一步优化村庄道路结构，依托原有道路结构进行路面改造，形成适宜居民生产、生活的道路骨架，更好地服务村庄产业发展及满足居民的需求。

（四）依托“10分钟生活圈”，合理配置村庄各类设施

首先梳理村庄居民点配套服务设施和市政设施现状，统筹考虑“10分钟生活圈”中的配套服务设施，切实改善村民生活品质，实现以家为中心，10分钟步行可达范围内，有较为完善的养老、医疗、教育、商业、交通、文体等公共服务设施。针对村庄旱厕和排水，特别是污水排放问题，落实“厕所革命”及污水处理方式，根据各地实际经济情况，选择合理的污水排放方式。针对村庄内部环境问题，采用“分区分级”管控的模式，进一步引导各区内部进行景观风貌的整治。其中村容整治方面包括提升门户景观效果、美化街巷环境、提升“四旁”绿化等。针对村庄风貌分区的要求，将各区内部整治分为古宅风貌引导、道路改造引导、民房整治引导、村庄风貌引导以及新建住宅样式引导等。

（五）统筹考虑村庄各项建设，强化规划的实施性

综合考虑人力、财力和居民的迫切需求，针对急需推进的村民建房、生态保护修复和综合整治、产业发展、道路交通建设、公共和基础设施建设、历史文化保护等项目，合理安排实施时序，制定建设项目表。重点围绕乡村振兴规划、人居环境整治三年行动计划，制定建设项目书，明确建设项目的规模、实施时间、资金规模和筹措方式、建设主体和方式等。

三、水牛赵村庄实用性规划编制探索

水牛赵村位于河南省新乡市原阳县境内，隶属于郑州大都市区范围。根据相关文件要求，同时结合局委、乡镇及村民代表意见，将水牛赵村作为河南省“乡村规划千村试点”之一进行村庄规划编制，水牛赵田园综合体已基本建成，作为原阳大米主产区的水牛赵村，已基本形成以“水牛稻”为品牌的休闲农业观光游产业。根据村庄规划分类，将水牛赵村确定为集聚提升类村庄。

（一）水牛赵村发展面临的问题

水牛赵村位于太平镇域中部，镇区东南侧，北接双楼王、黄倪庄，南接裴岭新村和北王庄，西依太平镇区与贺庄村，东临黄河稻夫农场，地理位置较为优越，交通便利。整体来看，水牛赵村资源以农田、水产养殖、农家体验旅游为主，各类资源利用较为合理，联动效应明显，但是产业不够健全，旅游资源尚待进一步开发。公共服务设施方面，水牛赵活动广场、绿地公园等文化娱乐设施匮乏，村民精神文化需求不能得到满足;缺乏滨水开敞空间，滨河建筑界面较为杂乱;村庄部分沿街建筑立面破旧，且形式单一。同时，村庄采用明沟排污，未设置管道排放设施，气味较大，污染环境，无法满足村民生活需求。

通过发放调查问卷，分析村民实际诉求，可以看出，53.3%的居民希望通过搬迁至村庄集中安置区的方式改善居住条件，村民认为本村缺少的公共服务设施是超市、青少年活动中心、老年活动中心、幼儿园等，急需建设各类服务设施。同时，宅前屋后绿化较少、基础设施不完善、缺少文化广场和绿地公园等问题，在此次规划中应重视并予以解决。

（二）统筹“三线”划定与村庄规划建设

水牛赵村范围内未涉及生态红线，仅有基本农田红线和村庄发展边界线。规划对零散分布的耕地，通过补种、连片使其联通，最终成为规模化的高标准良田。规划后水牛赵耕地面积可达116.42公顷。建设用地空间布局方面，规划在水牛赵西侧增加一处建设用地，用于民宿建设;北侧新增一处建设用地，用于建设商业街及养老中心;东南部新增建设用地，建设商业水街，将产业项目落实到用地，同时考虑到田园综合体建设情况，预留建设用地;村庄南侧增加一处污水处理设施。

（三）延伸产业链，打通内部道路

水牛赵村现有产业结构以生态农业和休闲旅游业为主，产业体系不太健全，产业发展思路不明晰。水牛赵的产业发展策略应扬长避短，充分利用原阳大米和休闲旅游资源，形成新的具有高附加值的产业系统，以建设绿色生态型产业（生态农业和旅游业）为主导。产业主要发展策略为：第一，“生态立体农业”，形成“种植+加工+销售+展示”的多产业链;第二，“生态有机农业”，形成有机稻种植与经营;第三，“生态旅游”，形成“一亩三分地+商服+康养+民宿养老+文化体验”的产业链条，同时打造精致农业产业链，向精品化、产业化、体验型方向发展，以可持续性的活动吸引游客关注。村域形成“一轴一核三区多基地”的产业布局，以“生态共生+畅游乡野+康养度假+文化休闲+艺术体验+娱乐互动+科普见学+品牌推广”的发展思路，打造田园式的美好生活综合体，结合近期将要落地的产业，在用地上进行合理布置，确保产业落地。道路交通方面，主要是依托村庄现有道路，充分考虑村域主要道路对外联系和内部联系，增强区域可达性。联通新建通往水牛赵的主路，同时在路口设置停车场及广场，与周边村庄的道路联通，加强村与村之间的联系，针对新增住宅用地，依托原有道路进行路面拓宽。

（四）补齐公服设施，空间再挖潜

统筹考虑水牛赵村公共服务设施和基础设施现状，补齐短板，按照“10分钟生活圈”合理配置相关设施，从村民角度切实改善居民生活品质。充分利用现有建设用地和空闲地，盘活存量土地，特别是落实“一户一宅”政策，提升土地利用率，对空间进行再挖掘。

（五）分期建设规划及保障措施

统筹考虑水牛赵村国土综合整治、生态修复、环境治理、村庄建设、道路交通等方面的建设内容，明确项目名称、建设规模、资金估算及筹措方式、建设主体、建设时序，分期对村庄进行建设，確保村庄规划成果可实施，能实施。同时，针对近期重点建设地块，进行控制性引导，明确用地性质，提出容积率和建筑密度等主要控制指标。

四、结语

国土空间规划改革体制下，规划成果强调规划指标的传导与控制，村庄规划作为详细规划，应以“实用性”为基本原则，编制“可落地、可实施”的村庄规划，真正为村庄发展谋出路，为村民营造更好的居住环境。本文对水牛赵村庄规划编制进行探讨，希望可以为同类型的村庄规划编制提供借鉴与参考。

参考文献：

[1]张京祥，张尚武，段德罡，等.多规合一的实用性村庄规划[J].城市规划，2020（3）：74-83.

[2]赵佩佩，胡庆钢，吕冬敏，等.东部先发地区乡村振兴的规划研究探索：以杭州市为例[J].城市规划学刊，2019（5）：68-76.

[3]李保华.实用性村庄规划编制的困境与对策刍议[J].规划师，2020（8）：83-86.

[4]耿慧志，李开明，韩高峰.内生发展理念下特大城市远郊乡村的规划策略：以上海市崇明区新征村村庄规划为例[J].规划师，2019（23）：53-59，75.

[5]潘海霞，赵民.国土空间规划体系构建历程，基本内涵及主要特点[J].城乡规划，2019（5）：4-10.

作者简介：

麻永建，硕士，河南省城乡规划设计研究总院股份有限公司高级工程师。研究方向：城乡规划与区域发展。

李维楠，硕士，郑州工商学院工学院讲师。研究方向：城乡规划。