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空间规划改革语境下实用性村庄规划编制探析

2022-05-30麻永建李维楠

美与时代·城市版 2022年8期
关键词:空间规划

麻永建 李维楠

摘 要:国土空间规划体系下,村庄规划已成为“五级三类”中的重要组成部分,其规划定位和编制内容也发生了较大转变。现阶段,村庄规划既要满足乡村振兴及“多规合一”的要求,又要切实满足村庄实际发展的需要。基于此,通过解析空间规划改革对村庄规划的影响,提出空间改革语境下实用性村庄规划编制创新思路,在此基础上,以水牛赵村庄规划编制为案例,通过规划引导村庄建设,对现阶段实用性村庄规划编制进行探讨。

关键词:空间规划;实用性村庄规划;规划编制方法

随着我国城镇化的高速发展,城乡二元结构和两极分化态势日益突出,为解决城乡发展不均衡问题,国家提出了乡村振兴战略。目前,我国正处在国土空间规划改革的关键时期,村庄规划面临着多重挑战,缺乏指导和约束,原规划体系下村庄规划并不能有效指导村庄建设发展。现阶段,村庄规划既要有效管控空间环境,也要发挥村庄经济和社会活力,应通过“多规合一”将多个规划体系协调衔接,从而实现各规划融合成一张蓝图的目标,以指导村庄更好地建设发展。

一、空间规划改革语境下的村庄规划转变

(一)村庄规划定位的转变——由村庄规划到详规层面的法定规划

2008年,《中华人民共和国城乡规划法》将村庄规划纳入法定规划体系,由原有法规条例转变为法定规划,同时建立“乡村规划建设许可证”制度,进一步控制和约束村庄建设[1]。国土空间规划体系改革之后,将村庄规划纳入“五级三类”中的详细规划,随之规划定位发生了较大改变。原城市规划中的详细规划只包括修建性详细规划和控制性详细规划[2],国土空间规划体系总体框架中,将详细规划分为边界内的详细规划和边界外的村庄规划。规划定位的改变,表明在新的规划体系中,村庄规划更偏向于修建性详细规划范畴,即用修规的范式控制和引导村庄建设,便于村庄具体建设按照规划实施。

(二)由只重视居民点建设到全域全要素空间统筹

原城乡规划类型的村庄规划,重点关注居民点,即村庄核心居住片区,虽涉及村域层次的规划,但也仅限于村域范围内产业或公共服务设施的布置,对耕地保护、生态保育等方面涉及较少[3]。原土地利用总体规划中仅对村庄建设用地、耕地、基本农田等重要约束性指标进行控制,对于村庄具体建设并没有明确的引导[4]。空间规划变革下,村庄规划整合了各规划部门的职能,《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中明确提出,开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制须严格按照村庄规划进行,规划范围是村域全部国土空间,村庄规划的重点也从集中的居民点到全域全要素空间统筹安排[5]。当前村庄规划编制要全面体现原土地部门的约束性指标管控,以及城规部门的村庄规划建设引导和林草部门的村庄生态保护修复。

(三)更为强调面向“实用性”的管理和实施

国土空间规划体系建构时期,国家提出要编制“多规合一的实用性村庄规划”,有机融合村土地利用规划、村庄建设规划,即用约束性指标控制村庄无限蔓延、侵占耕地的局面,以修建性详细规划的法律定位重新梳理村庄规划内容,进而指导村庄高质量发展。听取村民意见,坚持因地制宜,坚持有序推进,务实规划,即更强调面向“实用性”的管理和实施。“实用性”体现在要“有用、好用、管用”,即从宏观的政策性规划到微观的具体建设实施。

二、国土空间规划背景下实用性村庄规划

编制思路创新

(一)建立“问题导向+需求导向”的规划编制机制

村庄规划编制阶段,以村庄现存问题为导向,切实分析村民实际需求,以期通过村庄规划编制来解决村民实际问题。为保证全国“一张蓝图”及“多规合一”村庄规划的科学性,依托全国第三次土地调查,结合村庄地形图和土地确权数据,以村域国土空间为编制单元,细化村庄三级地类,同时在调研过程中采取座谈、走访、发放问卷等方式收集村民意见,鼓励村民参与村庄规划,收集整理各部门提供的数据和对规划编制的要求,并将其纳入规划编制中。听村民代表的诉求,了解村民具体建设意愿,成为村庄规划编制的重要理论依据。如何听诉求,这就要求规划编制者进行入户详细调查,发放调查问卷,以此征询更多居住者的规划意见,既体现了“以人为本”的发展理念,又体现了规划的科学性和严谨性。

(二)以“多规合一”为主导思想,统筹划定“三线”

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中,明确城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线三条控制线,做到不交叉、不重叠。村庄位于城镇开发边界外,但与国土空间规划主要控制指标中的城镇建设用地指标息息相关。目前,除特殊情况外,占用永久基本农田进行建设仍需经国务院批准。

在明晰发展基础、听取居民诉求及明确村庄类型的前提下,以“三线”划定为主要依据,将村庄“三調”与永久基本农田和生态红线进行套和,进一步框定村庄发展边界,将村庄需落实的土地在不影响土地约束指标的前提下进行空间布局,重点考虑产业发展、公共服务设施和基础设施用地,同时严格按照“一户一宅”的要求,合理规划村庄宅基地布局。

(三)落实乡村振兴战略,打通村庄道路

村庄产业发展方面,主要是综合分析村庄现有产业,特别是一、二、三产业的类型,总结产业发展的优劣势,特别是与周边村庄产业发展的数据进行对比,以此寻找村庄产业发展定位,进而明确产业发展策略,发展优势产业,形成产业链,以可持续性的活动吸引游客关注,将产业做活、做精。打通道路主要是打通村庄内部的“断头路”,同时按照道路交通相关规范及国土空间规划相关政策文件,进一步优化村庄道路结构,依托原有道路结构进行路面改造,形成适宜居民生产、生活的道路骨架,更好地服务村庄产业发展及满足居民的需求。

(四)依托“10分钟生活圈”,合理配置村庄各类设施

首先梳理村庄居民点配套服务设施和市政设施现状,统筹考虑“10分钟生活圈”中的配套服务设施,切实改善村民生活品质,实现以家为中心,10分钟步行可达范围内,有较为完善的养老、医疗、教育、商业、交通、文体等公共服务设施。针对村庄旱厕和排水,特别是污水排放问题,落实“厕所革命”及污水处理方式,根据各地实际经济情况,选择合理的污水排放方式。针对村庄内部环境问题,采用“分区分级”管控的模式,进一步引导各区内部进行景观风貌的整治。其中村容整治方面包括提升门户景观效果、美化街巷环境、提升“四旁”绿化等。针对村庄风貌分区的要求,将各区内部整治分为古宅风貌引导、道路改造引导、民房整治引导、村庄风貌引导以及新建住宅样式引导等。

(五)统筹考虑村庄各项建设,强化规划的实施性

综合考虑人力、财力和居民的迫切需求,针对急需推进的村民建房、生态保护修复和综合整治、产业发展、道路交通建设、公共和基础设施建设、历史文化保护等项目,合理安排实施时序,制定建设项目表。重点围绕乡村振兴规划、人居环境整治三年行动计划,制定建设项目书,明确建设项目的规模、实施时间、资金规模和筹措方式、建设主体和方式等。

三、水牛赵村庄实用性规划编制探索

水牛赵村位于河南省新乡市原阳县境内,隶属于郑州大都市区范围。根据相关文件要求,同时结合局委、乡镇及村民代表意见,将水牛赵村作为河南省“乡村规划千村试点”之一进行村庄规划编制,水牛赵田园综合体已基本建成,作为原阳大米主产区的水牛赵村,已基本形成以“水牛稻”为品牌的休闲农业观光游产业。根据村庄规划分类,将水牛赵村确定为集聚提升类村庄。

(一)水牛赵村发展面临的问题

水牛赵村位于太平镇域中部,镇区东南侧,北接双楼王、黄倪庄,南接裴岭新村和北王庄,西依太平镇区与贺庄村,东临黄河稻夫农场,地理位置较为优越,交通便利。整体来看,水牛赵村资源以农田、水产养殖、农家体验旅游为主,各类资源利用较为合理,联动效应明显,但是产业不够健全,旅游资源尚待进一步开发。公共服务设施方面,水牛赵活动广场、绿地公园等文化娱乐设施匮乏,村民精神文化需求不能得到满足;缺乏滨水开敞空间,滨河建筑界面较为杂乱;村庄部分沿街建筑立面破旧,且形式单一。同时,村庄采用明沟排污,未设置管道排放设施,气味较大,污染环境,无法满足村民生活需求。

通过发放调查问卷,分析村民实际诉求,可以看出,53.3%的居民希望通过搬迁至村庄集中安置区的方式改善居住条件,村民认为本村缺少的公共服务设施是超市、青少年活动中心、老年活动中心、幼儿园等,急需建设各类服务设施。同时,宅前屋后绿化较少、基础设施不完善、缺少文化广场和绿地公园等问题,在此次规划中应重视并予以解决。

(二)统筹“三线”划定与村庄规划建设

水牛赵村范围内未涉及生态红线,仅有基本农田红线和村庄发展边界线。规划对零散分布的耕地,通过补种、连片使其联通,最终成为规模化的高标准良田。规划后水牛赵耕地面积可达116.42公顷。建设用地空间布局方面,规划在水牛赵西侧增加一处建设用地,用于民宿建设;北侧新增一处建设用地,用于建设商业街及养老中心;东南部新增建设用地,建设商业水街,将产业项目落实到用地,同时考虑到田园综合体建设情况,预留建设用地;村庄南侧增加一处污水处理设施。

(三)延伸产业链,打通内部道路

水牛赵村现有产业结构以生态农业和休闲旅游业为主,产业体系不太健全,产业发展思路不明晰。水牛赵的产业发展策略应扬长避短,充分利用原阳大米和休闲旅游资源,形成新的具有高附加值的产业系统,以建设绿色生态型产业(生态农业和旅游业)为主导。产业主要发展策略为:第一,“生态立体农业”,形成“种植+加工+销售+展示”的多产业链;第二,“生态有机农业”,形成有机稻种植与经营;第三,“生态旅游”,形成“一亩三分地+商服+康养+民宿养老+文化体验”的产业链条,同时打造精致农业产业链,向精品化、产业化、体验型方向发展,以可持续性的活动吸引游客关注。村域形成“一轴一核三区多基地”的产业布局,以“生态共生+畅游乡野+康养度假+文化休闲+艺术体验+娱乐互动+科普见学+品牌推广”的发展思路,打造田园式的美好生活综合体,结合近期将要落地的产业,在用地上进行合理布置,确保产业落地。道路交通方面,主要是依托村庄现有道路,充分考虑村域主要道路对外联系和内部联系,增强区域可达性。联通新建通往水牛赵的主路,同时在路口设置停车场及广场,与周边村庄的道路联通,加强村与村之间的联系,针对新增住宅用地,依托原有道路进行路面拓宽。

(四)补齐公服设施,空间再挖潜

统筹考虑水牛赵村公共服务设施和基础设施现状,补齐短板,按照“10分钟生活圈”合理配置相关设施,从村民角度切实改善居民生活品质。充分利用现有建设用地和空闲地,盘活存量土地,特别是落实“一户一宅”政策,提升土地利用率,对空间进行再挖掘。

(五)分期建设规划及保障措施

统筹考虑水牛赵村国土综合整治、生态修复、环境治理、村庄建设、道路交通等方面的建设内容,明确项目名称、建设规模、资金估算及筹措方式、建设主体、建设时序,分期对村庄进行建设,確保村庄规划成果可实施,能实施。同时,针对近期重点建设地块,进行控制性引导,明确用地性质,提出容积率和建筑密度等主要控制指标。

四、结语

国土空间规划改革体制下,规划成果强调规划指标的传导与控制,村庄规划作为详细规划,应以“实用性”为基本原则,编制“可落地、可实施”的村庄规划,真正为村庄发展谋出路,为村民营造更好的居住环境。本文对水牛赵村庄规划编制进行探讨,希望可以为同类型的村庄规划编制提供借鉴与参考。

参考文献:

[1]张京祥,张尚武,段德罡,等.多规合一的实用性村庄规划[J].城市规划,2020(3):74-83.

[2]赵佩佩,胡庆钢,吕冬敏,等.东部先发地区乡村振兴的规划研究探索:以杭州市为例[J].城市规划学刊,2019(5):68-76.

[3]李保华.实用性村庄规划编制的困境与对策刍议[J].规划师,2020(8):83-86.

[4]耿慧志,李开明,韩高峰.内生发展理念下特大城市远郊乡村的规划策略:以上海市崇明区新征村村庄规划为例[J].规划师,2019(23):53-59,75.

[5]潘海霞,赵民.国土空间规划体系构建历程,基本内涵及主要特点[J].城乡规划,2019(5):4-10.

作者简介:

麻永建,硕士,河南省城乡规划设计研究总院股份有限公司高级工程师。研究方向:城乡规划与区域发展。

李维楠,硕士,郑州工商学院工学院讲师。研究方向:城乡规划。

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