村建设项目资金管理工作中面临的问题与建议

张柯

自2004年起，党中央连续19年以农业、农村、农民为主题发布中央一号文件，强调了“三农”问题在我国社会主义现代化建设时期“重中之重”的地位。在“三农”发展中，农村建设项目资金的管理问题不容忽视，只有强化农村建设项目资金管理工作，最大程度地发挥项目资金的效益，才能推动农业农村现代化稳步健康发展。

农村建设项目资金管理工作中面临的问题

一、农村建设项目管理不规范

（一）项目立项随意

党的十九大以来，国家对农村建设项目的扶持力度加大，且向基层农业农村发展倾斜，但地方政府及相关部门在申报农村建设项目时，存在一些随意问题。一是项目规划不够长远。在立项时，由于前期考察研究不到位，没有客观、充分分析当地的整体规划、自然条件、市场实际情况以及项目可能达到的收益，因此制订的项目实施方案不切合实际，导致项目无法在当地取得预期的效益，甚至因与地方整体建设发展冲突而无法正常实施。二是盲目争取农村建设项目。个别地方为取得政绩或完成上级下达的任务，在对项目的意义、效益目标、具体运作不够了解的情况下，就申报不合适的项目，给项目负责部门造成压力，部分项目争取到后，由于准备不够充分，无法按照原定计划开展实施，造成项目推进缓慢，甚至无法推进，项目资金闲置，或者生搬硬套其他地方的做法，造成资金损失浪费。

（二）不同部门间项目交叉重复

目前，涉农项目由多个部门分别实施，部门之间缺乏沟通交流，在项目具体实施中存在项目交叉重复的现象。在农村道路建设等多部门实施的农村建设项目管理中也存在项目重复的问题。另外，不同部门在不同时期实施的不同项目还存在选址交叉的现象，先实施的项目还未充分发挥效益就因影响新项目实施而被覆盖或破坏，如笔者在参与某县农业农村基础设施建设审计中，发现该县在某村实施的美丽乡村建设项目刚完成不到一年，就因煤改气清洁取暖工程而对喷绘墙体进行保温改造，造成原有项目未达到预期效果就被损坏，资金损失浪费。

（三）项目后期管护不到位

农村建设项目尤其是农村基础设施建设项目只有在建成后长期有效投入使用，才能发挥其惠农惠民的效益。然而，目前农村建设项目缺乏后期管理，项目经济效益和社会效益不佳的问题普遍存在。一是管护意识淡薄。农民作为项目使用、受益对象，对项目的管护责任意识不强且缺乏相关的管护知识，只管使用，不管保护，甚至存在恶意损坏已建成农业设施的行为。二是管护主体不明。在基层实际工作中，由于种种原因，管护各方互相推诿，都不愿意去投入太多的人员、精力和资金，造成项目后期管护不到位或者是无人管护的现象。三是管护资金不足。目前，大部分农村建设项目在立项时都会明确财政资金的投入金额，且大多都会有上级财政资金的支持，而对项目后期的管护资金很少提前规划、预留，上级财政资金也较少对后期管护给予支持，而县级财政也很难拿出足够的项目管护资金。

二、地方配套资金筹集难

目前，县级财力大多比较紧张，基层财政配套资金投入不足，项目单位自行筹集配套资金的难度更大，导致项目建设不能按期完成或在实施过程中偷工减料，降低成本，项目的质量很难保证。比如，河南省“四好农村路”建设需要地方自筹部分资金，但是地方财力不足，财政投入不够，村集体、村民大多不愿自己筹集资金，由于缺乏专业财务人员，也不愿意管理自筹资金。在项目推进时，上级财政资金基本能够及时拨付到位，而需要地方自筹的资金却很难顺利兑现，导致项目虽然获得批准，却不能按期开工，或是建设缓慢，有些村甚至为了避免筹集资金，即使道路损毁也不愿申报项目，这显然与“四好农村路”提升农村公路畅通、安全、舒适水平的政策初衷不符。

三、资金监管效果不佳

一是缺乏项目过程监督。对于一些建设期限短、资金不大的项目，项目实施单位很少对建设过程进行监督，有的单位直到验收才去现场检查监督一次;对于建设期限长、规模大的项目，由于基层单位人员不足等原因，不能做到适时的跟踪监督;还有部分项目涉及多个实施单位而且比较分散，很难做到对项目实施进行全过程监督，造成项目资金没有按照合同约定和资金管理要求进行规范拨付使用，项目资金管理使用存在安全风险隐患。二是项目竣工验收把关不严。部分农村建设项目内容复杂，涉及多方面的专业知识，而基层实施单位缺乏相关的专业人才，综合性人才更少，考虑到资金的问题，也较少去专门聘请专家协助项目验收。在这种情况下，项目实施单位大多是组织一些相对有经验的人员参与项目竣工驗收，不能做到严格把关，导致农村建设项目的质量不高，项目资金的使用效益不佳。三是第三方监督滞后且分散。除了项目实施单位及其上级部门对项目实施、资金使用进行日常监督外，人大、政协、纪检监察、审计、财政等部门都会对农村建设项目进行监督。但是，审计、纪检监察等监督部门的事后介入无法发挥对农村建设项目资金违规使用、涉农腐败等问题的预防作用，而财政、人大、政协等部门的监督作用更是有限的。另外，不同监督部门之间缺乏沟通，对项目实施进行重复的监督检查，虽然提高了基层干部的规矩意识，及时查出了一些项目建设中存在的风险隐患问题，但是也给基层干部造成了迎接检查的负担，少数基层农业干部甚至把迎接检查、整理资料当作了工作重点，本末倒置，严重降低了外部监督的效果。四是资金绩效考核不到位。自《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）实施以来，地方政府对财政资金绩效管理的认识和重视程度有了很大提高，但是对财政资金进行绩效管理的具体实施还不到位，部分地方政府尚未建立健全绩效评估机制，有些地方政府虽然制定了绩效管理办法，但并未真正实施，财政资金绩效管理在县一级还未完全落实到位。

加强农村建设项目资金管理的建议

一、规范农村建设项目管理

一是树立正确的政绩观。新发展阶段，“三农”建设工作是全党、全国工作的重中之重，更是解决好发展不平衡不充分问题、构建新发展格局、应对国内外各种风险挑战的基础性、重难点工作。基层领导干部要高度重视“三农”建设工作，要树立正确的政绩观，摒弃急功近利的思想，不搞不符合实际的“面子工程”“政绩工程”，立足于更高的位置，着眼于地方的长远发展目标，推动更加符合地方实际的、合理的、规范的农村建设项目立项、建设、管护工作，推进乡村振兴战略的全面实施。二是强化部门间沟通协调。农村建设项目资金管理过程中，由于涉及的项目种类多、相关实施部门多、项目资金数额大，各部门各自为政会加大项目管理的难度、影响项目资金的使用效益，因此，需要通过高位推动的方式来强化农村建设项目管理。比较好的办法就是成立由县级领导担任组长，多部门、乡镇主要负责同志任组员的领导小组，建立实施农村建设项目资金管理联席会议制度，统筹考虑、安排地方农村建设项目的实施，解决项目资金使用过程中存在的问题，明确细化各相关部门的责任，加强各部门之间的沟通协作，进而推动农村建设项目管理合理化、规范化。三是加强项目后期管护。地方政府应建立健全农村建设项目管护相关的长效机制，提高对项目建成后管理保护的重视程度，将农村建设项目后期管护费用纳入本级政府预算，并多元化筹集管护资金，保障农村建设项目管护经费。在农村建设项目立项时，便可以明确项目建成后的管护主体，建立管护责任清单，细化各部门管护责任，避免项目建成后部门之间推诿扯皮，无人管护。

二、加强资金筹措和整合

一是加大财政资金整合力度。基层地方政府在逐步增强本级财力的基础上，要积极争取中央、省、市各级财政资金的投入。农村建设项目大多在基层实施，上级政府也可以考虑适当地扩大对基层的农村建设项目资金的投入。同时，各级政府要做好资金整合工作，科学编制统筹整合方案，加大对本级存量资金的清理力度，加快结余结转资金的收回，促使各部门的财政资金都能够得到有效的整合利用，实现财政资金使用效能的最大化。二是推动项目资金多元化投入。除财政拨款外，农村建设项目资金还可以广泛吸纳银行贷款及企业、民众集资等社会资金。地方政府可以采取税收优惠、贴息、奖励补贴等财政性措施鼓励有实力的企业投入资金，同时，进一步加强惠农惠民政策宣传，提高农民对现代化农业农村建设的认识，充分了解农村建设项目的意义以及给农户自身所带来的利益，充分调动农民参与农村建设项目投资的积极性。三是完善农村信贷服务。政府和金融机构应该共同发力，加大对农村农民的信用建设宣传，开展农村信用评级工作，建立农户信用评定机制，完善农村信用体系建设。地方政府应加大财政对农业信贷风险的补偿力度，采取担保风险补偿或是财政奖补办法，激发金融机构服务农业农村发展的内生动力。金融机构要积极参与到“三农”建设中，创新农业信贷模式，针对当地农业农村建设的实际情况，开发适合当地“三农”发展的金融信贷产品，并尽量简化农业信贷流程，切实解决新型农业经营主体、农户等融资有困难、融资成本高等问题，拓宽农村建设项目资金投入渠道。

三、提高检查监督质效

一是强化项目实施单位监管。从项目申请环节开始，农村建设项目实施单位就要对项目进行监督管理，实现农村建设项目监督工作全过程、全覆盖开展。项目申请时，要对项目的可行性进行调查、分析，保证项目可行、有利于地方农业农村发展;项目实施初期，要按规定择优选取项目的具体施工方、监理方等;在项目具体实施过程中，要定期、不定期地开展实地监督检查、外围调查了解等，确保项目实施的质量和效率，提高农村建设项目资金的使用效益。同时，要加大基层农业专业人才培养，鼓励有经验、年轻的现有农业农村干部通过自学、参加培训、考取专业技术职称等多种方式提高专业技能，并加大对专业型人才的激励措施，鼓励吸引专业人才投身到基层农业农村发展建设中来，壮大、强化基层农业干部队伍，提高农村建设项目监督管理质效。对于内容复杂、专业性极强的农村建设项目，仍要外聘专业人员参与项目验收，确保项目质量。二是强化多部门联合跟踪监督。除农业实施部门外，人大、政协、纪检监察、审计、财政等部门要从各自的职能出发，加强日常沟通协调，提前介入农村建设项目进行监督，建立和完善多层次、多方位、多形式的联合监督机制，实施检查监督结果共用，避免多部门多次重复开展检查，减少基层农业工作人员迎接检查的负担，防止滋生负面情绪、开展面子工程，增强监督成效。同时，对农村建设项目资金违规违纪违法行为，要严格追责问责，进一步加大处罚力度，从而形成震慑。三是健全资金绩效考核制度。要加快推进农业财政资金绩效考核管理工作的落实，对绩效考核的相关指标、责任单位进行明确，对项目的申报、实施、完成情况、实际效益，进行客观、全面的评价。通过评价，考察农村建设项目投资决策是否正确、预期目标的实现程度如何，深入分析造成项目最终成功或失败的原因，及时提出合理有效的挽回和改进措施，将损失降到最低。同时，在未来项目管理的过程中要充分考虑、利用以往项目绩效考核评价结果，不断改进和提高农村建設项目的决策能力、管理水平和资金使用效益。（作者单位：临颍县审计局）