巩义市多措并举“唤醒”农村闲置资源

刘波 康伯铭

2020年9月，巩义市被确定为全国农村宅基地制度改革试点市之后，“推进巩义市农村宅基地制度改革”被列入郑州市、巩义市深改委重点改革内容。为积极承接落实此改革事项，经调研，巩义市发现农村宅基地存在多占、超占现象，部分偏远村“空心化”现象严重，农村集体土地“沉睡”资产较多，农村产业发展土地制约问题突出，亟须解决。根据实际情况，巩义市以“农村宅基地有偿使用、流转和退出，以及农村闲置宅基地盘活利用”作为主要改革方向，结合美丽乡村建设和农房灾后重建，逐步建立完善农村集体节约集约用地、高效利用机制，破解农村产业发展用地难题，为发展壮大农村集体经济、促进乡村振兴提供保障。现将巩义市基本情况、主要做法、工作开展情况、工作成效、工作打算等五方面总结如下：

一、基本情况

巩义市地处中原腹地，南依嵩岳，北濒黄河，东瞻河南省会郑州，西望九朝古都洛阳，全市面积1043 km2，人口85万人。秦时置县，因“山河四塞，巩固不拔”得名巩县。1991年撤县建市，现辖15个镇、5个街道，288个行政村、30个居委会。

巩义市处在嵩山北麓，地势自南向北呈阶梯状急剧降低，南部为中低山区，东部为侵蚀浅山丘陵区，中部为山前黄土陵区，西北为邙岭黄土丘陵区，北部为洛河冲积河谷带状平原区（包括黄河滩）。中低山区共有土地451.5 km2，占全市总面积的43.3%;丘陵区面积为471.2 km2，占总面积的45.2%;平原面积98.8 km2，占全市总面积的9.5%。黄河、洛河等水域面积18.3 km2，占全市总面积的1.8%。

二、主要做法

（一）注重顶层设计

巩义市成立农村宅基地制度改革工作领导小组，聘请河南省、郑州市有关专家指导开展顶层设计、完善政策体系和跟踪研究，厘清职能部门、乡镇政府、村级组织三级职责，制定《农村宅基地有偿使用流转和退出管理办法》《农村闲置宅基地盘活利用管理办法》等政策性文件，及时解决改革實践中的突出问题。

（二）夯实工作基础

巩义市农委聘请第三方公司开展宅基地基础信息调查，通过推进宅基地管理信息化建设，摸清闲置宅基地数量、分布、权属、面积、农户意愿等情况，做好登记工作，建立台账，摸清家底，夯实基础。经调查，巩义市现有闲置宅基地5859宗，占全市规划保留村宅基地总数的5.5%。

（三）坚持规划引领

巩义市将163个规划保留村划分为集聚提升类（33个）、整治改善类（114个）、特色保护类（16个）三种类型，统筹划定“三生空间”（生产区、生活区、生态区），科学编制村庄规划，将乡村产业发展规划纳入各类空间规划统筹考虑，为盘活农村闲置宅基地、优化农村建设用地布局、促进乡村一二三产业融合发展提供空间保障。

（四）强化经费保障

巩义市财政在年初收入压力较大的情况下，列出1000多万元预算，为宅基地基础信息调查、宅基地信息化建设及村庄规划编制提供资金保障。

三、工作开展情况

（一）强化工作推进机制

巩义市调整优化市委书记、市长任双组长的领导小组，配足配强工作专班，将农村宅基地制度改革工作纳入全市综合目标考核内容，建立定期例会、督查、考核、观摩、讲评机制，积极开展试点扩面，全域推进农村宅基地改革工作。坚持走出去、请进来，广大基础干部学习先进地区经验，邀请知名专家授课，广泛宣传发动，做到学懂政策、用活政策、创出经验。

（二）完善政策体系

2020年3月，经巩义市委常委会会议和市政府常务会议研究同意，巩义市印发了《巩义市宅基地“三权分置”改革指导意见》《巩义市农村集体经济组织成员身份认定办法（试行）》《巩义市农村宅基地资格权认定与管理办法（试行）》《巩义市宅基地使用权（农房财产权）抵押贷款管理办法（试行）》《巩义市农村集体资产收益分配使用指导意见（试行）》《巩义市农村宅基地有偿使用流转和退出管理办法（试行）》《巩义市农村闲置宅基地盘活利用管理办法（试行）》等政策性文件。

（三）推进宅基地信息化建设

巩义市全面推进宅基地基础信息调查工作，已完成全市14万余户宅基地纸质档案整理、数据建库工作，并聘请上海飞未信息技术有限公司开展宅基地基础信息调查。截至2022年6月30日，已完成15个镇178个村的内外业调查工作;积极与自然资源部门协调，打通部门信息壁垒，再造业务流程，扫清农房重建障碍，初步建成“农村宅基地综合管理系统”，实现农村宅基地信息查询、申请、审批、管理等一网办理，形成宅基地基础信息“一张图”、业务管理“一条链”、监测监管“一张网”的管理格局。

（四）加快村庄规划编制

全市各镇均已成立农村宅基地制度改革工作领导小组和规划委员会，并出台了工作方案等相关文件。截至2022年6月30日，巩义市已完成61个规划保留村的规划编制，市财政对剩余规划保留村以每村5万元的标准进行补贴，村庄规划编制工作已在6月底前启动，其中，13个村已完成初稿。

四、工作成效

（一）引入社会资本，壮大集体经济

巩义市米河镇明月村结合自身资源禀赋，引入河南民安集团，盘活闲置宅基地和农房120宗，建设网红民宿，打造3A级“里山明月”旅游度假区，发展旅游经济，带动群众就业。2021年村集体经济收入超过100万元，增加群众收入80万元。

（二）强化成果转化，建设美丽乡村

大峪沟镇海上桥村、涉村镇大南沟村等10个美丽乡村示范村、精品村借助宅基地改革试点，盘活闲置宅基地200余宗，发展农家乐34家、精品民宿3家，实现美丽乡村向“美丽经济”的转变。

（三）发挥乡贤引领，助力乡村振兴

巩义市鲁庄镇虎山坡村结合当地优势产业，盘活集中连片闲置宅基地66宗，建设面积约3.8 hm2的电线电缆小微产业园，吸引乡贤回村创业，投用后年均可增加50万元的集体收入。

（四）依托文件引領，流程公开透明

为强化宅基地审批管理，走通申请审批路径，巩义市依托省市相关文件，吸收外地成熟经验，结合灾后农房重建工作，在西村镇对8户符合“一户一宅”要求的同村迁建农房开展全流程申请审批试点工作。按照村级讨论、镇级审核、市级指导的原则，截至2022年6月30日已完成了8户灾后重建农房的审核批准工作。

（五）创新工作方法，助推灾后重建

巩义市针对受灾群众普遍关心的宅基地资格权问题，明确楼房安置的受灾群众，允许继续保留宅基证，或自愿上交宅基证享受入股分红，解决了6733户群众的后顾之忧，加快了集中安置区建设。

五、工作打算

（一）继续抓好舆论宣传工作

巩义市将会利用微信公众号、宣传画册、电视、农村小喇叭等新闻媒介，大规模宣传《土地管理法》《民法典》以及《关于农村乱占耕地建房“八不准”》等相关法律法规政策，加强“一户一宅”观念普及。市农业农村部门定期组织开展深化宅基地改革工作业务培训，并根据改革中遇到的疑点和难点，分类印发更具指导性的政策解读手册，确保政策一个口子出、操作一个程序走、工作一把尺子量。用群众看得懂、听得懂的方式，为村民讲透政策，释疑解惑，消除广大农牧民群众的思想顾虑，为顺利推进宅基地改革奠定坚实思想基础。

（二）全面推进宅基地申请审批工作

巩义市将在先期试点经验的基础上，严格落实“一户一宅”政策，在全市有序推进宅基地申请审批工作，优先解决1601件灾后重建农房申请，全面遏制农村违规建房现象，做到严格管理，审批有序，群众满意。

（三）妥善处置历史遗留问题

宅基地问题是一个复杂问题，历史遗留问题和现实矛盾交织叠加。巩义市将认真梳理，找到切实解决历史遗留问题的办法。坚持依法依规、尊重历史、维护公平的原则，对一户多宅、宅基地空闲、超面积占用宅基地等问题，灵活运用政策手段，创新方式方法，予以稳妥解决。

（四）加大闲置资源盘活力度

巩义市将会持续加大“双招双引”力度，鼓励各类主体参与盘活农村闲置宅基地和闲置住宅，积极探索多种经营模式，推动形成多方参与、合作共赢的良好局面，带动农村发展、农民增收，促进乡村振兴。

（五）做好经验总结及试点推广

巩义市将持续强化体制机制创新，及时总结试点经验，并在全市范围内推广，力争探索可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果，为国家相关法律法规的修订完善提供可借鉴的实践经验。

（责任编辑   张珍）