全域国土综合整治下鄂州市汀祖镇土地潜力测算与空间布局优化

2022-05-30李璐何丹张莹莹

南方农业·上旬 2022年9期

李璐　何丹　张莹莹

摘要全域国土综合整治是破解城乡统筹难、建设用地指标难、乡村产业发展难等诸多问题的重要平台和抓手。以湖北省鄂州市鄂城区汀祖镇为例，介绍该镇自然资源和社会经济概况，分析发展中存在的问题，在此基础上进一步探讨全域国土综合整治下的整治潜力测算和空间优化布局。结果表明：1）全域国土综合整治可增加汀祖镇农用地面积，提高汀祖镇农民收入，促进社会稳定;2）全域国土综合整治可有效保护汀祖镇的耕地资源，改善区域水土流失状况;3）全域国土综合整治有助于解决汀祖镇全域生态质量退化问题，努力打造全域宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间;4）全域国土综合整治突出环境污染专项治理和土壤污染综合整治，可增加生态产品和服务供给，实现百姓富、生态美的统一。

关键词全域国土综合整治;空间布局;乡村功能分区;湖北省鄂州市鄂城区汀祖镇

中图分类号：F323.24 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.17.009

随着我国经济社会的不断发展，全域国土综合整治被赋予了更多的功能，成为统筹城乡建设用地、推进生态文明建设、促进城乡融合发展的重要抓手和平台。现阶段，国土综合整治与城乡发展转型紧密相关，需要在重构乡村生产空间、生活空间和生态空间过程中，突出培育新业态、发展新生态、创造新场景等重要功能[1]。国土综合整治对提高国土利用效率或效益，保障永续利用、改善景观环节等有重要作用，融合整理、开发、复垦、治理和保护等多种手段，最终目标是促进人地系统可持续发展[2]。此外，新国土空间规划体系要求将空间韧性、村庄规划、主体功能、生态修复等整合到全域国土综合整治实施方案中，形成具有实用性和科学性的规划设想和实践路径[3-5]。在實践方面，上海市创新了郊野地区的全域综合整治，浙江省则突出对自然资源的综合整治，而江苏省则强调在全域国土整治下的空间规划策略应对[6-8]。城乡转型发展要求对全域国土空间进行整治、保护、改造和提升，要结合国土综合整治的目标，突出重点内容和推进机制，优化整治全域的“三生”空间布局[9]。例如，在县域尺度，需要厘清综合整治和生态修复的逻辑，做好基底辨识、综合整治、系统修复等重点任务，达到全面提升国土空间集约高效程度、全域国土空间品质、全域生态系统服务等目标[10]。

现有关于全域国土空间整治的研究对国土综合整治的内涵、功能、路径、影响、转型、策略等方面作了较深入的思考，对考察全域国土综合整治下镇域尺度的整治潜力测算和空间布局优化有重要参考作用，但在研究尺度上对镇域国土空间综合整治研究较少。鉴于此，本文以鄂城区汀祖镇为例，从村庄规划分类、整治重点内容、整治潜力规模等分析全域国土综合整治下的整治潜力测算，并对全域国土综合整治下的功能分区、整治分区和优化绩效进行定量探究，给类似乡镇全域国土综合整治方案编制提供一定参考。

1 研究区概况及存在的问题

1.1 自然资源概况

汀祖镇位于鄂州市鄂城区东南部，东接黄石市，南靠铁山区，西与碧石渡镇接壤，北抵花马湖，与花湖镇、花湖开发区隔湖相望，武黄高速和大广高速穿境而过，交通条件便利。地理坐标为东经114°53′～115°01′，北纬30°12′～30°18′，镇域总面积76.18 km2，占鄂州市总面积的4.89%。属丘陵地区，地处长江中下游平原，山丘连绵起伏，地形、地貌复杂多样。汀祖镇水资源十分丰富，地表水水质优良，地下水位较高且储量丰富。东北面毗邻花马湖，湖面开阔，环境优美。镇域中部的石桥水库，蓄水量1 420万m3，四周群山环绕，山水相映。此外，项目区范围内还广泛分布着大量水塘。地处中纬度，属亚热带季风性气候，具有四季分明、雨量充足、无霜期长等特点，年平均降水量1 276 mm左右，年平均气温17 ℃，年无霜期273 d，年均日照时间1 897 h。汀祖镇气候温和、光照充足，夏季高温多雨，冬春干旱少雨，雨热同期，有利于农作物生长。

1.2 社会经济概况

汀祖镇土地面积7 618.32 hm2，全镇农用地面积5 672.47 hm2，占土地总面积的74.46%;建设用地面积1 538.61 hm2，占土地总面积的20.20%;其他土地面积407.24 hm2，占土地总面积的5.35%。截至2019年末，汀祖镇户籍总人口56 484人，其中城镇人口3 359人、乡村人口53 125人;规模以上工矿企业11家，工业产值9.83亿元，其中矿山企业2家（胜灵矿业、鸿发铁矿）、冶金铸造企业9家。2019年，汀祖镇政府财政收入约6 000万元，农村人均纯收入13 160元。

汀祖镇下辖19个行政村（丁坳村、刘云村、刘畈村、石桥村、吴垴村、桂花村、岳石洪村、王边村、董胜村、洪山村、华伍村、李坳村、刘显村、张祖村、王寿村、杨岗村、杨王村、丁祖村和凤凰村）、115个自然村，镇村体系呈现自然分散发展状态，分散的村庄建设导致公共服务供给难以全面覆盖。同时，汀祖镇长期以来依赖于矿业发展，在转型发展的大背景下，工业化进程缓慢，对城镇化的带动作用不足，镇区仍然处于集市贸易水平，缺乏高等级的公共服务。

汀祖镇被誉为“鄂东南矿冶之乡”，有着丰厚的资源优势，矿业是该镇的支柱产业，可充分依托矿业资源，加粗延长产业链条、积极发展钢铁深加工业。汀祖镇境内名胜古迹繁多，山水资源丰富，第三产业发展迅速，是极佳的旅游休闲开发宝地。当前，汀祖镇农业现代化基础薄弱，但自然生态环境优越，挖潜空间很大，而且能够便捷输送到目标市场（“武鄂黄黄”城区）。汀祖镇工业发展目前仍以矿产资源加工为主，但已有企业开始参与到区域分工之中，如部分铸钢企业直接面向武钢集团有限公司进行产品定制生产，有条件向资源深加工方向发展。汀祖镇新兴产业刚起步发展，如光谷东中小企业城开始建设，随着区位条件的改善将得到进一步发展。汀祖镇西有白雉山，山清水秀，是集山、水、溪、谷和田园村庄于一体的风景区;东濒花马湖，碧波万顷，是垂钓、休闲的理想场所;南有东楚第一山——东方山，是佛教圣地;北临凤凰山，隽秀灵逸，生态环境优美。除此以外，汀祖镇自然生态基底资源丰富，环境禀赋条件优越，能够塑造形成由山、水、林、田等景观要素构成的全域风景。随着人们对亲近自然需求的日益增长，汀祖镇能够依托良好的生态格局塑造高品质的人居环境进行乡村旅游开发。

1.3 存在的问题

2019年，汀祖镇完成工业产值9.83亿元，相比2016年下降76.2%;12家规模以上企业固定资产投资6.9亿元，比2016年下降74.4%;财政收入6 231万元，比2016年下降60.3%，经济下行压力大，昔日“矿冶小镇”正经历着转型阵痛。过去矿冶产业占汀祖镇财税收入一度达90%，“十三五”时期，汀祖镇加快“两个园区”建设，大力发展生态农业和农村生态旅游，着力传统矿产铸钢冶金企业改制提升，推动经济转型升级，目前汀祖镇财税收入50%以上来自非矿产业。随着产业结构不断优化、环境治理逐步深化，在全域旅游目标引领下，汀祖镇正逐步摆脱矿冶依赖，形成多业态融合发展的新路子。

汀祖镇存在矿山地质不安全、水利设施与防洪排涝体系不完善、农田分布零散、农村居民点利用粗放、乡村建设轻绿化、乡村风貌脏乱差等多重问题。1）汀祖镇以往发展以矿业为主，多年的开采对部分地区的生态环境造成较大影响，存在地下水位下降、矿区自然植被消失、洗矿尾水随意排放等问题。2）汀祖镇处于洪涝频发的区域，现有水库、水闸、堤防等排涝设施大部分标准偏低，难以应对严重的气象灾害;开发建设过程中，部分排洪设施被废除或占用，严重影响周边村庄、农田和低洼地带的排涝能力;农村水利设施防洪排涝标准偏低，灾害应对能力不足。3）汀祖镇0.67 hm2以下零散耕地面积有128.92 hm2，占该镇耕地总面积的5.88%。以往汀祖镇土地整治依赖“土地整理—高标准农田建设—城乡建设用地增减挂钩”单一模式，没有有效整合各部门资金，取得成效也不明显。4）2019年，汀祖镇建设用地面积为1 538.61 hm2，占该镇土地总面积的20.20%。其中，农村宅基地面积807.04 hm2，占该镇建设用地面积的52.45%。人均农村宅基地面积151.91 m2，居民点利用呈现粗放状态。

针对以上多个方面的问题，需要在国土空间规划的引领下，通过全域国土综合整治，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复3项具体工作任务，以促进耕地保护和土地节约集约利用，解决一二三产融合发展用地矛盾，改善农村生态环境，助推乡村振兴。

2 全域国土综合整治下的整治潜力测算

2.1 村庄的规划分类

如图1所示，根据《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中提出的4类村庄类型，结合各村组现状，将汀祖镇19个村庄划分为如下4类：1）集聚提升类——刘云村、刘显村、洪山村、丁坳村;2）特色保护类——杨王村、杨岗村、董胜村、华伍村、石桥村、李坳村、张祖村、岳石洪村;3）城郊融合类——王寿村、丁祖村、王边村、刘畈村;4）搬迁撤并类——凤凰村、桂花村、吴垴村。

2.2 整治的重点内容

根据对汀祖镇的建设用地整治潜力、农用地综合整治潜力及生态保护修复潜力所做的全面调查结果，并考虑全域国土综合整治的要求，提出對汀祖镇全域国土综合整治的重点类型包括以下3种。1）大力开展农用地综合整治。突出耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，适应发展现代农业和适度规模经营的需要，统筹推进低效园林草整治、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，传承传统农耕文化，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。2）深入推进建设用地整理。统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地及其他低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地布局结构，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展。3）整体实施乡村生态保护修复。按照山水林田湖草系统治理的要求，结合农村人居环境整治，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观。

2.3 整治潜力

2.3.1 农用地综合整治潜力

农用地综合整治潜力分为高标准农田建设潜力、低效园林草整治潜力和耕地提质改造潜力3部分。1）高标准农田建设潜力。考虑到汀祖镇石桥片区和陈盛片区已全域实施过高标准农田建设项目，本研究仅考虑对汀祖镇泉塘片区农田进行整理，从而提高农田建设标准。初步测算，汀祖镇泉塘片区有640.56 hm2的高标准农田建设潜力，分别分布在李坳村（46.81 hm2）、刘畈村（261.55 hm2）、王边村（131.61 hm2）及吴垴村（200.59 hm2）。2）低效园林草整治潜力。初步测算，汀祖镇全域有143.53 hm2的低效园林草整治潜力，主要分布在丁坳村（1.48 hm2）、洪山村（9.88 hm2）、华伍村（5.40 hm2）、李坳村（24.30 hm2）、刘畈村（26.82 hm2）、刘显村（4.28 hm2）、刘云村（8.42 hm2）、石桥村（17.94 hm2）、王边村（3.98 hm2）、吴垴村（0.66 hm2）及岳石洪村（0.47 hm2）等地。3）耕地提质改造潜力。初步测算，汀祖镇全域有60.09 hm2的耕地提质改造潜力。旱地提质改造工程9.900 6 hm2，改造前利用等为3等，改造后利用等为2等;水田提质改造工程6.462 4 hm2，改造前其中4.295 5 hm2利用等为3等，2.166 9 hm2利用等为4等，改造后利用等为2等;水浇地改水田工程1.714 5 hm2，改造前其中0.348 3 hm2利用等为3等，1.366 2 hm2利用等为4等，改造后利用等为2等;旱地改水田工程42.011 6 hm2，改造前其中13.284 7 hm2利用等为3等，28.727 0 hm2利用等为4等，改造后利用等为2等。

2.3.2 低效闲置建设用地潜力

经初步测算，汀祖镇全域有52.50 hm2的低效宅基地建设整治潜力，分别分布在丁坳村（2.77 hm2）、董胜村（0.18 hm2）、刘畈村（2.47 hm2）、刘云村（1.66 hm2）、石桥村（0.78 hm2）、王边村（27.23 hm2）、吴垴村（14.37 hm2）、杨岗村（0.54 hm2）、岳石洪村（0.65 hm2）、张祖村（1.85 hm2）。1）丁坳村低效闲置建设用地主要位于龟山铁矿塌陷区，现村民已全部搬迁至安置区。现状宅基地是部分已拆除、部分未拆除的状况，可对尚未拆除的部分宅基地进行拆除，通过工程技术手段将其复垦为耕地。2）张祖村低效闲置建设用地主要为危房，严重威胁村民生产生活及财产安全，村民已全部搬迁至汀祖镇的集中安置区。目前宅基地是部分拆除、部分未拆除的状况，可拆除后通过工程技术手段将其复垦为耕地。3）岳石洪村低效闲置建设用地主要是因为部分居民点过于偏远不便，可以搬迁安置，拆除后可通过工程技术手段将其复垦为耕地。

2.3.3 废弃矿山复垦整治潜力

汀祖镇全域有154.53 hm2的闲置矿山用地潜力，预计通过复垦废弃矿山可补充耕地面积64.07 hm2。汀祖镇废弃采矿用地分别分布在丁坳村（59.39 hm2）、丁祖村（10.06 hm2）、董胜村（6.28 hm2）、刘显村（9.46 hm2）、刘云村（21.47 hm2）、吴垴村（40.41 hm2）、杨王村（2.40 hm2）、岳石洪村（5.06 hm2）。

综上可知，汀祖镇全域农用地整理潜力844.18 hm2，其中高标准农田建设规模为640.56 hm2，低效园林草整治潜力为143.53 hm2;耕地提质改造潜力为60.09 hm2，预计补充耕地48.21 hm2。汀祖镇全域建设用地整理潜力为207.03 hm2，其中低效闲置建设用地潜力为52.50 hm2，预计补充耕地42.15 hm2;废弃矿山复垦整理潜力为154.53 hm2，预计补充耕地64.07 hm2。

3 全域国土综合整治下的空间布局优化

汀祖镇通过对规模为154.53 hm2的废弃矿山进行生态修复、52.50 hm2低效农村宅基地整治、143.53 hm2的低效园林草整治和640.56 hm2的高标准农田建设、16.73 km的水流域环境修复治理、38 km的乡村道路绿化美化、1 000间建筑风貌整治、71 km四好农村公路建设等项目，全域综合整治的目标定位为矿山生态修复型和城市郊野公园型。依托鄂州市湖北国际物流核心枢纽、石桥水库和白雉山、东方山、四峰山旅游带等一系列影响力，立足于生态环境和自然资源的优势，重点发展生鲜冷链物流、乡村休闲度假旅游、生物医药、精密机械制造等产业，将汀祖镇打造为武汉城市圈的郊野公园、保护传统荆楚文化特色小镇。

3.1 全域国土综合整治下的功能分区

依据汀祖镇全域土地利用现状特点、环境敏感度、区域用地布局特点及产业结构调整，按照土地的主导用途，将项目区划分为工业服务片区、观光农业片区、商贸物流片区等6个功能分区（见图2）。

1）工业服务片区。位于镇域北部（主要包括凤凰村、桂花村、丁祖村），依托鄂州新机场（湖北国际物流枢纽中心）发展生鲜冷链物流产业，打造新型工业园区。2）观光农业片区。位于镇域中部丘陵平原地带（包含丁坳村、吴垴村），临近花马湖。农业片区以稻菜轮作、无公害蔬菜种植及生态鱼塘养殖为主;花马湖滨水片区以滨水度假休闲旅游为主，配套发展观光农业。3）商贸物流片区。位于镇域东侧，武鄂高速以东区域（主要包括刘畈村、王边村），依托靠近黄石市的良好地理区位，发展商贸物流产业，形成产业集聚效应带动周边区域发展。4）养生度假片区。位于镇域东南侧（包含岳石洪村、李坳村、刘畈村），依托东方山景区及現有良好的生态景观资源，打造森林康养、养生度假的旅游胜地，带动周边旅游业的发展。5）山地运动片区。位于镇域南部山区和石桥水库周边地区（包含现洪山村、石桥村、张祖村、华伍村）。南部山区以山地休闲旅游、经济林木种植为主;石桥水库周边则依托山水田园风光，引导发展乡村休闲旅游。6）生态农业片区。位于镇域西部（主要包含现刘显村、刘云村、杨岗村、杨王村及董胜村和华伍村的一部分），以经济作物种植、特色养殖和蔬菜种植为主。

3.2 全域国土综合整治下的整治分区

根据汀祖镇的工业服务片区、观光农业片区、商贸物流片区等6个功能分区结果，可进一步划分农业发展区、宜居村庄建设区、三产融合发展区、矿山生态修复区和生态保护功能5大整治区。

3.2.1 农业发展区

现代农业发展区、休闲农业发展区重点推进高标准农田建设和低效园林草综合整治等农用地内部结构调整，以“田成方、地成块、渠相连、旱能灌、涝能排、路畅通”建设为目标，大力推进高标准农田建设，逐步开展退林还耕工程，增加耕地数量，提升耕地质量，改善当地种植条件，推进农业绿色可持续发展;加强村庄生态景观建设，合理规划村庄中的林地，打造特色的农田景观和林下景观。项目区农用地综合整治区主要位于汀祖镇东部（吴垴村、王边村、刘畈村、李坳村），重点是加强高标准农田建设，统筹推进农田基础设施建设、耕地提质改造、低效零星园林地整治等，增加耕地数量，提高耕地质量。高标准农田建设规模640.56 hm2、低效园林草整治143.53 hm2和耕地提质改造60.09 hm2。

3.2.2 宜居村庄建设区

宜居村庄建设区重点开展闲置低效建设用地整治和农村人居环境整治，通过集中新建农村居民点，达到节约集约利用农村建设用地，改善农民生产、生活条件及生态环境，实现社会主义新农村建设总目标。逐步推进村庄公共基础设施和人居环境改善，统筹农村生活垃圾处理机制，开展农村厕所革命，依次推进农村生活污水治理，加强农村饮用水水源保护;重点加强道路建设、农村宅基地功能改造等，推进村庄绿化整治，加强庭院美化、河道绿化，建设乡村风情绿化景观，提高村庄绿化覆盖率。农村人居环境整治区位于汀祖镇东部（王边村、刘畈村、吴垴村、张祖村、丁坳村、石桥村、杨岗村和董胜村），重点对52.50 hm2的农村居民点进行拆迁安置，优化用地结构，提升节约集约用地水平，腾出建设用地空间。

3.2.3 三产融合发展区

三产融合发展区主要根据村庄产业发展特色进行整治。1）根据项目区内特色产业生产设施进行配套，推动现代休闲农业和智慧农业的融合发展。2）提高农村一二三产融合发展水平，增强村庄自我造血功能。依托临空经济区发展生鲜冷链和物流仓储运输产业，打磨供应链和搭建冷链物流体系;依托山水资源对标莫干山民宿打造集山地运动、森林康养、休闲体验为一体的产业配套集群。

3.2.4 矿山生态修复区

按照“因地制宜、宜林则林、宜草则草、注重实效”的原则，汀祖镇8个行政村154.53 hm2废弃矿山的环境生态修复采取土壤基质改良工程、土壤污染修复、边坡治理工程、生态景观重建工程、矿山梯田改造工程、矿山排蓄水工程和矿山道路工程等措施，将废弃露天矿山复耕复绿。工矿废弃地复垦区位于汀祖镇中部和西部（吴垴村、丁坳村、丁祖村、刘显村、刘云村、杨王村、董胜村和岳石洪村），有序开展工矿废弃地整治工作，腾出建设用地空间，推进矿区生态环境条件改善，有序推进汀祖镇废弃矿山的复耕复绿。

3.2.5 生态保护功能分区

推进汀祖镇农田防护与土壤污染处理，强化农村生活污水处理，生活垃圾分类及无害化处理，确保农村污水应收尽收。乡村绿化美化主要位于陈泉路和汀黄公路沿线乡村绿化美化建设及周边沿线1 000间房屋建筑风貌改造（毁坏绿地及时修缮，废旧房屋及时拆修，因地制宜绘制文化墻、补栽绿化）及汀祖镇前坝岗及白沙岗16.73 km水环境治理。

3.3 全域国土综合整治下的优化绩效

汀祖镇以建设用地“减量化”为目标，以全域国土综合整治为抓手，优化重构生产、生活、生态“三生”空间，实现建设用地减量157.67 hm2，实现了耕地资源集中连片、生态保护区域集聚、建设用地节约高效、建设用地规模有序减少的目标。1）突出综合整治，推进自然资源保护。实施城乡建设用地增减挂钩、占补平衡、工矿废弃地复垦、低效园林草综合整治、耕地提质改造、高标准农田建设等土地整治总规模1 066.67 hm2，预计完成验收新增耕地157.40 hm2，预计建成高标准农田640 hm2，助推汀祖镇东部4村现代规模农业发展。2）突出高效节约，促进建设用地集聚。探索宅基地自愿退出机制，进一步盘活闲置的农村宅基地资源。拟实现0.33 hm2以下零星耕地图斑减少71个，新增集中连片耕地（3.33 hm2以上）10片;零星农村建设用地减少6.37 hm2，零星农村建设用地图斑减少率达6%;人均村庄建设用地减少面积29.84 m2，人均村庄建设用地面积下降率1.82%，户均宅基地减少面积22.95 m2;新增废弃矿山综合治理面积154.54 hm2，新增土壤污染综合防治95.8 hm2，新增森林覆盖率0.22%。

4 结语

汀祖镇正处于城镇化、工业化加速发展时期，用地保障面临的压力越来越大。国家对年度建设用地计划指标，尤其是占用耕地指标的管理越来越严格，镇域经济发展和新农村建设所需的用地指标只能通过全域国土综合整治、城乡建设用地增减挂钩指标来解决。

通过全域国土综合整治可以实现以下主要目标：1）增加农用地面积，提高农民收入，促进了社会稳定;2）有效保护耕地，改善水土流失;3）基本实现乡村绿化美化、水流域环境治理、农村生活垃圾分类、污水治理目标，有效解决汀祖镇全域生态质量退化问题，努力打造全域宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间;4）突出农药污染专项治理和土壤污染综合整治，确保农产品从生产到餐桌的绝对安全，增加农业生态产品和服务供给，实现百姓富、生态美的统一。

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（责任编辑：张春雨丁志祥）