乡村振兴战略背景下新疆农村集体经济发展研究

潘浩

◎ 新疆维吾尔自治区社会科学院青年项目“乡村振兴战略背景下农村集体经济发展研究”阶段性研究成果（项目编号：18QYJ01）

发展壮大农村集体经济有助于巩固拓展脱贫攻坚成果和深入推进乡村振兴战略，为实现乡村“五大”振兴提供物质保障。本文以新疆农村集体经济为考察对象，指出其存在的问题，并从乡村振兴视角提出了加强乡村振兴培训，发挥党建引领作用；加大对集体资产的管理，提高村务公开的监管力度；探索多样化的农村集体经济发展新路径等对策建议。

党的十九大报告首次提出了实施“乡村振兴战略”，这是新发展阶段党中央对“三农工作”的战略部署和要求，体现出党中央对农业农村工作的高度重视和深刻认识。报告明确指出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”这充分说明了集体经济发展对于乡村振兴战略的重要作用和意义。2018年至2022年的中央一号文件中，均有涉及农村集体经济的内容，特别是2022年中央一号文件指出：“巩固提升农村集体产权制度改革成果，探索建立农村集体资产监督管理服务体系，探索新型农村集体经济发展路径。”再次说明农村集体经济发展的重要性。近年来，新疆通过巩固脱贫攻坚成果和推进乡村振兴，在发展农村集体经济方面进行了很多有益的实践探索。各地乡村根据自身资源禀赋和区位条件等，有效利用中央、自治区及各类扶持资金，采取“产业带动”“资源开发”“资产经营”“服务创收”等多种模式发展村级集体经济，取得了一定的成效，各村基本实现了有稳定的集体经济收入，村级自我保障能力和服务群众能力进一步增强，党组织号召力组织力进一步提升。但不可否认，村级集体经济发展仍面临着区域内集体经济发展不平衡、发展水平不高，經营性收入较低、村集体“三资”管理不规范、持续性发展能力较弱等问题，这与乡村振兴发展的要求相去甚远，需要进一步研究探索，找出适合新疆农村集体经济发展的新思路、新路径。

乡村振兴战略背景下新疆壮大

农村集体经济的重要意义

1、是巩固拓展脱贫攻坚成果，推进乡村振兴战略的重要支撑

《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》明确提出：“脱贫攻坚目标任务完成后，设立五年过渡期。”过渡期内，脱贫地区要“从集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴”。发展壮大村级集体经济是巩固拓展攻坚成果，实现乡村振兴的重要支撑。农村集体不仅拥有属于村集体的土地、山岭、草地、森林、荒地、滩涂水域等自然资源，还包括属于村集体的各类流动性资产、固定资产、无形资产和其他资产。通过发展农村集体经济可以有效盘活农村大量的闲置资源，为乡村振兴奠定良好的物质基础。

2、是推进农村基层政权治理有效的重要保障

发展壮大村级集体经济是巩固党在农村执政基础，增强村级党组织凝聚力和战斗力，切实解决村级组织“有钱运转、有钱办事、有人管理、有章理事”的现实需要。农村基层党组织是引领农民群众实施乡村振兴的骨干力量，承担着基层治理的重要任务。多年来，农村经济的不断壮大为党在农村执政奠定了良好的经济基础，有效保障了基层组织的正常运转。作为巩固执政基础的重要抓手，农村集体经济的发展对加强基层组织建设、巩固基层政权发挥着重要的作用，是检验乡村干部政策执行力及履职能力的有效途径，是巩固脱贫攻坚成果、接续推进乡村振兴的现实需要，是确保乡村社会充满活力、和谐有序，实现农村基层政权治理有效的重要保障。

3、是实现农民共同富裕的重要手段

村集体资产属于集体成员共同所有，涉及每一位集体成员的切身利益。发展新型农村集体经济，加快赋予农民对集体资产更多的权能，不仅有利于维护农民宅基地使用权、土地承包权、集体收益分配权等财产权益，而且有助于改善农村基础设施建设和公共服务建设。各地的集体经济发展实践表明，集体经济发展好的地区，农民收入水平较高、城乡建设一体化水平和城乡公共服务均等化也较高，城乡差距较小。因此，发展壮大新型集体经济，有利于发挥集体经济组织优势，通过资源整合、要素集聚、规模提升，盘活农村闲置资源资产，提升乡村自我发展能力，提高农民财产性收入，让农民成为乡村振兴的参与者、受益者、引领农民走向共同富裕。

新疆农村集体经济发展取得的成效

党的十八大以来，新疆自治区党委坚决贯彻落实党中央精准扶贫、精准脱贫的战略要求，在政策保障、资金投入、产业带动、项目安排、民生服务、社会帮扶、援疆支持、群众参与等多个方面做到保障到位，广泛动员和凝聚社会各界力量，参与到脱贫攻坚战的实践当中。到2020年，全国脱贫攻坚战取得决定性胜利，新疆也全面进入小康社会。南疆农村更是发生了翻天覆地的变化，农村基础设施焕然一新、村容村貌整洁有序、农民收入逐步提高、许多集体经济“空壳村”和发展基础薄弱村也都有了集体经济收入，发展程度较好的村已经实现了给集体成员分红等，集体经济发展取得了一定的成效。

1、清查核实资产，全面厘清集体资产

为了摸清村集体资产底数，进一步规范集体资产管理，新疆深入开展村集体“三资”（资金、资产、资源）清理核查工作。全区各地根据相关法律法规及政策文件等，全面核清了村集体“三资”的存量、种类、结构及分布等情况，完善了村集体资源、资产台账。通过全面清理核查农村集体资产，强化了对村集体“三资”的监督，进一步提升了集体成员对村集体“三资”动态情况的知晓率，使监督工作更加公开、透明。截至2020年底，全区共核实村集体资产总额644.2亿元。[1]

2、完善各项制度，明晰集体产权归属

新疆通过农村集体产权制度改革，各地农村核清了资产，理清了成员身份，通过建立村股份合作社，加强对村集体“三资”的经营和管理，带动更多村民受益。全区各地依据相关法规及政策文件，因地制宜出台指导意见，将土地承包关系和户籍关系等因素进行综合考量，科学有序、规范开展村集体经济组织成员认定工作及折股量化等工作。截至2021年10月，全区完成折股量化工作的8953个行政村，共量化资产204.9亿元，确认村集体经济组织成员1220.9万人，成员股权证书发放率达99.7%，这项工作为村集体经济发展和成员收益提升奠定了重要基础。通过产权份额的明晰，使每个村民在集体经济组织中能够享有更多财产性收益。

3、盘活村集体“三资”，增强集体经济实力

在推进农村集体产权制度改革的过程中，新疆各地通过盘活村集体“三资”，增强集体经济经营能力和发展水平，实现了变资源为资本、变资金为股本、变农民为股东，越来越多的村级集体经济组织实现了收益分红，使农牧民共享到改革发展的红利，乡村经济发展活力进一步提升。

一是农村集体经济总量逐步增长。如，昌吉州率先探索开展了“三位一体”改革，涉及的主要内容包括：加强基层党组织建设、发展壮大农村集体经济和深化农村集体产权制度改革。2020年，昌吉州有216个村集体年收入超过50万元以上，同比增長18.6%，有143个村集体年收入超过100万元以上，同比增长13.2%，集体经济“空壳村”已全部摘帽清零。[2]

二是农民收入水平显著提高。如，阿克苏市深入实施乡村振兴战略，不断发展壮大村级集体经济，实现农业产业规模化发展，形成村民增收渠道多元的“共赢”局面，2020年阿克苏市已经有25个村，7891户，35928人享受了村集体经济收益的分红，涉及股权32475.3股。[3]通过发展村集体经济，盘活集体资产，壮大集体经济的积累，实现分红，为乡村振兴、人居环境整治和农业产业发展奠定良好的基础。2021年，全区已有38个县（市、区）294个村的集体经济组织实现了集体收益按股分红，分红总额突破1亿元，惠及农民35.6万人。

4、发挥组织优势，增强村级组织服务功能

强有力的基层党组织是凝聚合力，推进乡村各项事业稳步发展的核心。发展壮大农村集体经济，必须要发挥农村基层党组织的引领和带动作用，让农民从村集体组织中得到服务和帮助，促进党群干群关系和谐稳定。在推进改革进程中，全区各地也在探索适宜自身发展的模式，如昌吉州注重发挥基层党组织在集体经济发展中的重要作用，整顿软弱涣散的基层党组织；对发展思路不明确，改革力度不到位的村党组织书记及时撤换调整；调整优化基层党组织配置，推动村党组织带头人发挥领头雁作用。阿勒泰市各村以用活、用好村集体经济收益资金为目标，更好地为群众服务。结合开展的党史学习教育，动员广大党员干部发挥先锋模范作用，围绕农村庭院环境整治、农村道路修补、清渠、清淤泥等群众急盼问题，累计开展农村人居环境整治、美丽庭院等实事好事活动100余起，覆盖2万余人次，为全面实施乡村振兴战略打下了坚实的基础。

新疆农村集体经济发展中存在的问题

新疆农村集体经济在脱贫攻坚战略和乡村振兴战略的实施下，得到了发展和壮大，取得了一定的成效，但总体来讲，发展质量还不高，发展不平衡现象依然突出，发展水平还处于较低层次，与乡村振兴战略的要求还有很大的差距。

1、缺乏发展集体经济的思路与方法

一是部分农村基层干部对如何引领农民共同推进乡村振兴难以提出新办法新思路，与实施振兴战略的要求尚存在一定的差距。

二是乡村缺乏懂规划、懂经济发展、懂乡村振兴相关政策的专业人员，在发展农村集体经济方面发挥全面指导、抓落实的作用受限。

三是部分基层党组织服务和引导村级集体经济发展能力不足，缺乏中长期谋划。

2、村集体“三资”管理薄弱

一是监督管理审计工作不到位。有的经管站监督、审计工作不到位，缺乏动态监管，未能及时更新信息，存在村级资产与经管站统计数据不符的情况，日常监督存在乏力、流于形式的问题。

二是缺乏村集体“三资”管理的专业人员。有的村财务管理人员非专业出身，业务不熟悉，法治意识淡薄，财务制度执行不力，报销过程不规范，很难发挥监督理财作用。还有的村集体“两委”成员财经纪律意识淡薄、财务知识不足、执行力差、监管力量薄弱等原因，导致资产、资源管理不规范。如有的村集体资源、资产等对外租赁和发包时民主程序不规范、民主公开不到位，应招投标未招投标，让个别人以明显低于市场的价格获得承包权和所有权，加之发包期限较长，导致村级资源、资产对外承包价值缩水，集体利益得不到有效保证。

3、村集体经济发展动力不足

从调研情况看，新疆农村集体经济发展相对缓慢，发展动力不足。有的村集体能够利用的资源有限，仅为一些“荒地”、闲置房产等。特别是南疆农村集体经济收入参差不齐，大部分村集体经济收入主要依靠集体土地发包租赁、小商铺租赁等，经营性收入占比不高，缺乏持续性发展后劲。同时与发达地区相比，脱贫地区二三产业发展基础较弱，对人才、技术、资金等发展要素缺乏吸引力。加之脱贫地区的村集体和农民的自身积累也较为有限，导致缺乏发展壮大集体经济的初始启动资金及人才、技术、管理等生产要素。

乡村振兴战略视野下发展壮大

新疆农村集体经济的建议

1、加强乡村振兴培训，发挥党建引领作用

乡村振兴是一项艰巨任务，其复杂性、紧迫性和挑战性不容忽视，非常考验乡村干部的执行能力。对乡村干部来讲，不仅要有高超的领导能力和负责任的精神品质，还必须能够领会党中央精神，提出适合本村发展和振兴的新思路、新方法。因此，要加强培训，不断提升乡村干部的执行能力。

一是要强化理论武装，不断提高政治站位。结合党史学习教育，不断深化乡村干部及农村党员对习近平新时代中国特色社会主义思想和党的治疆方略的学习，深刻领会习近平总书记关于乡村振兴战略的重要论述以及第三次中央新疆工作座谈会精神，不断提升理论水平、提高政治站位，进而提高落实党中央决策部署的实践工作能力和本领。

二是组织开展系统化实战化专业化的能力培训、观摩学习、外出交流等活动。特别是要加强巩固拓展脱贫攻坚成果以及乡村振兴方面的培训和学习，逐步拓宽村干部的视野思路，提升综合业务能力。

三是加强农村基层组织建设，充分发挥农村基层党支部的领导核心作用和示范引领作用。引导党员干部转变原有思想观念，克服松劲懈怠心理和畏难情绪，鼓励党员干部领办创办农民合作社，以合作社为载体促进党员干部、乡村能人、农户之间的抱团合作，强农惠农政策支持适度向管理规范、利益联结机制健全的党员合作社倾斜。

2、完善农村集体“三资”管理，提高监管力度

一是进一步规范完善农村集体“三资”管理，防范内部风险和集体资产流失。保障好农民对集体事物的知情权、决策权、参与权、监督权、落实公示公开制度、民主决策制度、民主监督等相关制度，提高村务公开的监管力度，提升集体资产的利用效率。[4]

二是加強对村财务管理人员和村集体“两委”成员的业务培训和纪律教育，提高财经纪律意识和法治意识，严格按照规章制度和程序开展村集体“三资”管理工作。

三是探索政经分离。通过农村集体产权制度改革工作逐渐实现村委会和村股份经济合作社账户分设、资产分管、核算分立，探索实现村集体经济组织和村委会分账管理。主要包括事务分离，账户分设，村股份经济合作社开设银行账户、刻制公章；资产分管，所有集体资产登记在村股份经济合作社名下，资源性资产、经营性资产由股份经济合作社统一运营管理，办公服务场所、教育、科技、文化等非经营性资产由村民委员会统一使用和管护，鼓励群众参与监督。

3、探索多种农村集体经济发展的新出路

着力探索多种形式的农村集体经济发展路径。[5]

一是资产租赁，即农村集体将其拥有的资源、资产交由其他主体承包经营，从而收取定额租金。应继续支持集体经济组织利用集体非农建设用地、村级留用地以及村庄整治、集中居住点建设、宅基地整理复垦节余土地，自行建设商铺、标准厂房等，发展物业经济。二是资源开发，鼓励集体经济组织以土地等资产为载体，吸纳社会资本通过合资、入股等形式发展新兴产业，从而获取股份分红收益。三是产业发展，基于各村自身资源禀赋优势，通过发展产业实现集体资产增值保值和成员增收致富。

4、探索联合“抱团”及“飞地”发展模式

探索多村“抱团”联营发展及“飞地”模式。一是打破单个村发展的模式以及村与村之间的地域限制，探索多村联合经营模式。如，鼓励几个或多个行政村通过整合政府项目扶持资金，选择条件较好的村，共同发展种植或养殖产业，多村资金的整合使得资金投入量加大，有利于扩大产业规模，实现风险共担、利益共享。二是鼓励探索“飞地”模式。对于基础条件差、资源相对匮乏、生态环境脆弱及发展受限的村，以“飞地”模式入股其他村集体产业或异地购置商铺等，通过“强弱互补”克服空间发展的限制，共享他村的资源优势、实现利益共享。

参考文献

[1]刘毅.壮大集体经济增强造血能力[N].新疆日报，2021-12-30.

[2]盖有军，刘茜.农村资产活了农民腰包鼓了——昌吉州壮大农村集体经济观察[N].新疆日报，2021-10-20.

[3]农村集体产权制度改革 新疆阿克苏市集体经济创收益.人民网新疆频道，2020-07-07.

[4]刘维忠，魏敬周.新疆农村集体经济发展过程中存在的问题及对策建议[J].农村经济与科技，2016（23）：176-177.

[5]崔红志.创新体制机制发展壮大农村集体经济[M].中国社会科学出版社，2018.

作者简介

潘 浩 新疆社会科学院农村发展研究所副研究员，研究方向为新疆“三农”问题