行政检察诉源治理的实践路径

任海新　樊行文

摘 要：检察机关开展行政检察工作，要坚持为人民司法，能动履职，通过带案下访、释法说理、公开听证、司法救助等方式回应申诉人实质性合理性需求，多措并举促进行政争议实质性化解；要为大局服务，在依法履职、能动监督中护航民生民利，对行政监督中发现的倾向性、普遍性问题，以社会治理类检察建议促进行政机关依法履行职责，以“我管”促“都管”为抓手，緩解社会矛盾，实现诉源治理，助力社会治理能力现代化。

关键词：行政诉讼监督 能动履职 诉源治理 行政争议实质性化解

2021年2月，中央深化改革委员会第十八次会议审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，对于加强矛盾纠纷源头预防、前端化解，努力打造共建共治共享的社会治理大格局做出了专门规定。党的二十大报告中指出，要“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”［1］诉源治理的提出，是满足新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面现实需求的回应［2］。本文主要从笔者办理的一则行政检察监督案件实践出发，思考如何更好发挥行政检察职能，促进行政争议实质性化解，探索研究诉源治理的实践路径，助推国家治理体系和治理能力现代化。

一、基本案情

向某某从2010年3月14日起在B县A公司从事采煤工作。A公司于2016年9月因政策性原因被关闭。2016年4月26日，向某某被诊断为煤工尘肺贰期并被认定为工伤。向某某向B县社会保险事务中心（以下简称“县社保中心”）申请支付其工伤保险待遇，县社保中心于2020年9月2日、2021年6月17日两次作出《复函》，认为向某某的工伤保险待遇不应由工伤保险基金支付。向某某遂向B县人民法院提起行政诉讼，后于2021年8月11日被判决驳回诉讼请求。向某某不服，上诉至C市中级人民法院，于2021年9月28日被判决驳回上诉，维持原判。向某某向C市高级人民法院申请再审，于2021年12月23日被裁定驳回其再审申请。2022年1月27日，向某某向C市人民检察院第二分院（以下简称“市检二分院”）申请监督。

二、该案审查中发现的几个问题

（一）该案是否符合监督条件存在争议

市检二分院受理向某某的监督申请后，行政检察部门在对该案的生效裁判是否合法进行全面审查时发现：向某某所在的A公司于2016年被政策性关闭，虽未注销，但关闭后一直未实际经营，已无能力支付工伤保险待遇。对于该案是否符合监督条件，存在两种意见：

一种意见认为该案符合监督条件：虽然向某某从业期间A公司未依法为其足额缴纳工伤保险费，但根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第6条第4项的规定，用人单位即A公司存在不能支付工伤保险待遇的其他情形，向某某符合申请工伤保险基金先行支付条件。原审法院没有适用《中华人民共和国社会保险法》第41条的“由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付”的规定，有违立法本意。故认为原审法院法律适用不当导致裁判结果错误，依法应予纠正，可以通过签发“抗诉书”一抗了之。

另一种意见认为该案不符合监督条件：向某某的原审请求为核发工伤保险待遇，非工伤保险待遇先行支付。向某某未能就从业期间按时足额参保举示有效证据，原审法院以A公司未依法为劳动者按时足额缴纳工伤保险费用而认定向某某的工伤保险待遇不由工伤保险基金支付并无不当，可以制作“不支持监督申请决定书”予以结案。向某某可另行以A公司存在不能支付工伤保险待遇的其他情形向县社保中心申请工伤保险待遇先行支付来主张权利。

（二）向某某申请先行支付存在困境

据调研了解，B县本级财政每年赤字近90个亿，所差缺口尚需依赖上级财政转移支付；自2017年B县关闭煤矿以来，全县新增确诊离岗尘肺病人3134人，新增确诊离岗尘肺病人若按《工伤保险条例》所有待遇项目测算，全口径资金总额达20余亿元，无论社保基金还是地方政府财力都难以保障，客观上无法执行工伤保险待遇先行支付。故工伤保险待遇先行支付制度建立十年来，B县在该制度的实践上仍是空白，未有相关实施细则或申请先行支付成功案例。

（三）通过办理该案发现深层次社会问题

检察机关经到B县社保中心调查核实了解到：B县曾经是全国50强产煤大县，煤炭行业是支柱产业，从业人数众多。由于当时社会客观条件下劳动保护措施缺失、用工制度不规范及执业健康检查覆盖率低等原因，B县存在大量类似向某某的离岗尘肺病患者，而煤矿用工中因工伤保险缴纳不及时、不规范导致该群体中大部分人并不符合工伤保险基金支付的条件。当前B县煤矿已全部政策性关闭，该尘肺病患者群体因已无法从用人单位处获取工伤保险待遇，多以起诉、信访等形式要求工伤保险基金支付相关待遇。据统计，2017年到2020年，B县社保中心应诉离岗尘肺病工伤职工行政诉讼案件多达到973件，讼累明显。2017年至2022年4月，这些患者到B县信访部门闹访、缠访、集体访突出，有书面登记的就多达158批1101人次。2022年4月26日，笔者到该部门调查核实的当天，就有80多人在该县信访办聚集信访，直到下午两点才散去。据县社保中心介绍，离岗尘肺病患者从2020年起，数次到县政府、县社保中心集体访，每次来访人员多达50余人，甚至出现在县政府集体跪访、多人次越级上访，接访维稳压力巨大。究其原因，该群体均为从事最基本体力劳动的社会建设者，为当地社会经济发展作出过较大贡献，他们没有获得工伤待遇或相关救助，长期面临生活及医疗方面的客观困难，诸多因素导致他们不断信访、上访、群访，长此以往会对社会安全稳定埋下隐患。

三、本案中检察机关能动履职情况

在全面审查案件的基础上，经综合评估，市检二分院行政检察部门认为该案虽一定程度上符合监督条件，但抗诉的作用发挥有限。即使该案进入再审程序并顺利获得改判，执行上仍面临两难，如前文所述，一是当前B县工伤保险先行支付未有实施细则，且社保基金无法同时先行支付B县3000余名类似患者工伤保险待遇；二是因地方财政资金有限，若贸然以工伤保险基金执行工伤保险待遇先行支付，不仅离岗尘肺病患者群体的工伤保险待遇难以充分保障，也会对B县其他非尘肺病工伤患者的工伤待遇给付造成影响，也存在因赔付不足引发其他工伤患者不满，继而造成新的安全隐患。

为将办案职能向社会治理领域主动延伸，检察机关能动履职，转变工作思路，认为可探索通过救治救助的方式解决将该群体的工伤保险待遇问题，可以等额或略低的金额采用分批分月方式逐步予以落实，这样既能解决该群体的生活、医疗实际困难和由此引发的安全维稳隐患，又能使B县工伤保险待遇先行支付具有一定的可操作性。故检察机关办案组决定根据該案实际情况及面临的现实背景，针对性制定行政争议实质性化解方案，回应申诉人实质诉求，努力实现诉源治理。

（一）开展调查核实，明确行政争议实质性化解的必要性可能性

2022年3月，市检二分院院领导前往B县带案下访，耐心听取了B县社保中心工作人员的陈述意见，就案件事实、证据、法律适用等开展了初步的释法说理工作，围绕争议焦点与社保中心工作人员进行了沟通，并对该案的处理达成了初步共识。办案组专门约访接待了向某某，了解到，向某某妻子患有高血压和糖尿病，长期需要药物治疗，向某某只能靠每月390元的低保费维持生活，经济上十分困难。办案组还进一步到B县政府、财政局、人社局等其他行政机关开展进一步核实工作，在了解到B县经济发展瓶颈状况和工伤保险待遇先行支付执行进退维艰的困境后，分析研判认为，该案其实是我国经济发展初期由于粗放式发展积累的历史遗留问题的一个缩影，本案实现行政争议实质性化解极具必要性，从源头破局，可以促成尘肺病患者群体与当地政府握手言和，实现人和政和，进而避免大量类似案件进入诉讼，意义重大。

（二）多措并举推进行政争议实质性化解

一是通过“释法说理+座谈会”的方式，凝聚申诉人及行政机关的共识。一方面，办案组与向某某及其代理律师多次沟通，多角度释法说理并加强心理疏导；另一方面，办案组多次与B县社保中心等单位座谈，就其在工伤保险待遇相关政策施行上、职业病专项救治救助上存在的不足等问题加强协调，寻求化解双方矛盾的平衡点，凝聚申诉人及行政机关的共识。

二是开展公开听证，促进矛盾化解。2022年4月，邀请市人大代表、市人民监督员等在B县人民检察院举行由分管检察长主持的检察公开听证会。听证会上，围绕向某某的从业时间、从业期间是否按时足额缴纳工伤保险、向某某的工伤保险待遇能否从工伤保险基金支付等问题陈述意见，承办检察官、听证员针对双方存在的争议焦点，有针对性地发问和释法说理。经过听证员提问与发言环节，向某某表示愿意放下心结，愿意通过其他途径解决生活和医疗方面的实际困难；县社保中心也表示会向B县政府汇报，针对向某某的实际情况予以救助。在人大代表、人民监督员的见证下，向某某与县社保中心初步达成和解协议，向某某当场撤回监督申请。

三是善用司法救助，解决申诉人急难愁盼。根据调查了解，向某某虽已与县社保中心初步达成和解协议，但在协议落实前，向某某依然无医疗、生活来源，检察机关经过审查，认为向某某符合国家司法救助条件，办案组主动对向某某开展司法救助，一定程度上缓解了向某某的医疗、生活困境。

（三）制发社会治理类检察，助力建议解决类案问题

针对办理该案发现的B县离岗尘肺病患者社会保障不足及由此带来的信访、群访、闹访安全维稳隐患问题，市检二分院组成专门的调研核实小组，到县社保中心、信访办、应急局、财政局、卫健委等单位，进行实地走访、充分调查核实及分析研究， 并在与B县政府反复磋商后形成社会治理类检察建议。2022年5月，市检二分院党组书记、检察长向B县政府公开宣告送达加强B县离岗尘肺病患者社会保障的《检察建议书》，从查清的事实、法律依据、建议采取的方法措施等方面进行了释法说理。B县县委常委、副县长当场表示检察建议书反映问题客观实在、相关建议针对性、操作性强，代表县政府感谢检察机关对政府工作的理解、支持和监督。检察建议送达后，B县政府结合实际认真整改，将煤矿离岗脱保尘肺病人的诉求和稳定问题纳入全县重大历史遗留问题进行专项处理，并出台了专门的《救治救助实施方案》，成立了救治救助工作组，对离岗尘肺病患者群体开展专项救治救助，3000多名相关人员已经并将持续终身受益［3］。据B县政府反馈，经过加强与患者群体沟通和对专项救治救助的宣传，取得了该群体的理解支持，其表示不再诉讼和不当信访。B县政府表示，将持续做好该群体的救济救助和帮扶工作，深入推进落实该检察建议并阶段性反馈落实情况。

四、从本案办理看行政检察诉源治理实践路径

促进诉源治理是新时代检察工作的使命担当。行政检察是围绕公共行政建起的检察监督，既承担法律监督职责，又要发挥能动性参与社会治理［4］。党的二十大报告特别强调“提高公共安全治理水平”“完善社会治理体系”，对行政检察推进诉源治理、融入社会治理提出更高要求。

（一）坚持以人民为中心发展思想，回应申诉人实质性合理性诉求

全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，检察机关履行行政诉讼监督职责，要坚持以人民为中心，提升能动履职能力，满足人民群众在公平正义等方面的新需求。办案中杜绝就案办案或者仅依据法律条文“机械办案”，加强调查核实来发现和重视申诉人的实质的合理诉求。在通过抗诉、再审检察建议等监督手段不能及时有效保护申诉人合法权益的情况下，通过领导带案下访拉进与申诉人的距离，召开公开听证加速理清案件的是非曲直，加强释法说理增强申诉人对司法结论的认同，强化心理疏导解开申诉人的郁结心结，运用司法救助缓解申诉人的现实困难，积极引导申诉人在法律范围内寻求合理合法的纠纷化解途径，以如我在诉的精神理解当事人的权利需求，切实解决申诉人的实际困难，促进行政争议化解。本案中，检察机关没有简单地作出提抗决定，而是针对向某某面临的生活、医疗双保障缺失、急需救助的现状与B县现存工伤保险待遇先行支付困境之间的矛盾，积极回应申诉人的实质性及合理性诉求，为行政争议实质性化解奠定了基础。坚持人民为中心，回应人民群众的诉求，核心是要实现对权利实体的救济，对损害的实际弥补，以争议的化解消弭为依归，使争议双方的利益和冲突得以调和，将诉源治理内嵌于行政争议的实质性化解当中［5］。

（二）践行新时代“枫桥经验”，释法说理公开听证化法结解心结。

需要实质性化解的行政争议，一般都是积累多年仅仅依靠法律手段难以解决的矛盾。我国社会基层乡土气息浓厚，很多案件与老百姓安身立命的切身利益息息相关，践行新时代“枫桥经验”化解行政争议确有必要。检察机关在办理行政诉讼监督案件中要主动融入矛盾纠纷多元化解机制，充分运用检察公开听证、借助多方力量协调等方式能动化解行政检察环节的矛盾纠纷，把实质性化解行政争议落实到办理行政检察监督案件全过程。特别是公开听证搭建了申诉人与行政机关之间的沟通桥梁，积极引导申诉人表达实质诉求，听证员发挥其“独立第三方”的专业、独立、客观的作用，通过专业提问和对行政争议的剖析，针对申诉人的实质诉求和深层次问题进一步加强释法说理和心理疏导，就解决申诉人困难的其他方法献言献策，有利于回应申诉人实质性诉求，实现行政争议化解。本案中，通过公开听证的合理运用，双方达成和解协议，向某某自愿撤回监督申请，成功解开了向某某多年的法结和心结。

实践证明，检察公开听证具有“体现司法公开、增进良好沟通、汲取多方智慧、促进矛盾化解、促进司法公开的作用”［6］。今年1-9月，市检二分院在行政检察办案中“应听证尽听证”，开展12次检察听证，成功促成16件行政监督案件行政争议实质性化解。

（三）坚持能动履职，开展司法救助解决申诉人燃眉之急

国家司法救助工作是检察机关融入基层社会治理、巩固和拓展全国脱贫攻坚成果、服务保障全面实施乡村真行国家战略的实在举措，对于及时化解社会矛盾，推进诉源治理，促进案件办理的政治效果、社会效果、法律效果的有机统一具有重要意义。《人民检察院行政诉讼监督规则》第134条规定：“人民检察院办理行政诉讼监督案件，对于申请人诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难的，可以依法给予司法救助”。行政检察部门在推进行政争议实质性化解过程中，部分案件通过对当事人进行司法救助，案结事了，取得良好效果，值得肯定。［7］本案中，对向某某开展司法救助，不仅较好地化解该案的行政争议，也为人民群众排忧解难，实现案结事了政和。

（四）高度关注民生民利和大局稳定，制发社会治理类检察建议促进类案解决

2021年6月，党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求检察机关全面深化行政检察监督，“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”，切实推进诉源治理。2021年9月1日正式施行的《人民检察院行政诉讼监督规则》将“行政争议实质性化解”写入总则，行政争议实质性化解已经成为检察机关办理行政诉讼监督案件的必要方式和必经阶段。在承担常态化开展行政争议化解的检察职责中，行政检察“一手托两家”，既要监督法院依法审判，更要促进法治政府建设。要深入剖析行政案件所反映出来的社会管理漏洞或倾向性问题，依法监督及时堵漏，促进诉源治理，践行好“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”的社会职责［8］。

因此，在办理涉及民生民利的行政案件时，要坚持最高检开展“全面深化行政检察监督，依法护航民生民利”专项活动的精神及要求，紧紧抓住行政争议的源头和要害，将办理的行政检察案件与加强和创新基层社会治理结合起来，通过高质量的检察建议，切实加大民生领域的保护力度，从源头上促进行政机关依法行政、减少行政争议。本案在行政争议实质性化解的基础上，针对调研核实发现的民生问题制发社会治理类检察建议以“我管”促“都管”，加强了类似向某某案的诉源治理，督促B县人民政府针对离岗尘肺病患者开展落实专项救治救助、增强工伤保险制度执行力并加强风险防控，切实加大对B县离岗尘肺病人的社会保障力度，护航民生民利，同时缓解由此引发的社会安全隐患，共同维护社会公共利益，实现了双赢多赢共赢的目标，助推了社会治理现代化。

总之，加强行政检察工作诉源治理，就是要从政治自觉、法治自觉和检察自觉的高度，以求极致的态度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，做好行政争议实质性化解工作。每一件行政争议的实质性化解，就是解决了政府、司法、信访等多家部门多年来想解决而没有解决的一桩难事，消除了一份社会戾气和安全隐患，多赢得了一份民心认同，厚植了一寸党的执政根基［9］，为完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，贡献了检察力量。

*本文系重庆市人民检察院重大课题“检察能动履职与诉源治理研究”（CQJCY2022A01）阶段性成果。

**重庆市人民检察院第二分院检察五部主任，三级高级检察官，全国检察理论研究人才［404100］

***重庆市人民检察院第二分院检察五部一级检察官助理［404100］

［1］ 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社，第54页。

［2］ 张立新、刘浩：《行政检察溯源治本的理念引领与实现方式》，《人民检察》2022年8期。

［3］ 据《B县政府检察建议复函》称：该县制定了《B县煤矿工人离岗后诊断为尘肺病的一至四级工伤职工专项救治救助实施方案》，方案明确建立一至四级工伤职工专项生活困难救助机制，对不能享受工伤津贴的一至四级工伤职工设立生活困难救助资金，用于一至四级工伤职工专项生活困难补助。对一级至四级工伤职工按月发放生活困难救助金（其中，一级工伤职工每人每月1100元、二级工伤职工每人每月1050元、三级工伤职工每人每月1000元、四级工伤职工每人每月950元）；同时对该群体进行医疗救治，减轻其医疗负担。截至2022年6月，已经累计发放生活困难补助16052人次1601.9万元，目前该群体平稳，无群体性稳定隐患。

［4］ 参见张相军、马睿，《检察机关实质性化解行政争议研究》，《国家检察官学院学报》2022年第3期。

［5］ 姬亚平、燕晓婕：《检察机关参與行政争议诉源治理的理据与工作机理》，《人民检察》2021年5期。

［6］ 参见张建伟：《以多样化形式实现检察听证实质功能》，《检察日报》 2022年6月24日

［7］ 参见王佳、邱小晴：《“人民检察院开展国家司法救助工作细则”解读》，《人民检察》2022年第7期。

［8］ 参见习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

［9］ 参见杨春雷、万春、姜明安主编《行政检察业务》，中国检察出版社2022年1月版，第24页。