稳中求进：基于2022年中央一号文件的渔业政策解读

文/王东春 杨子江 彭杨威

作者单位：1.北京市农业农村局 2.中国水产科学研究院 3.中国农业科学院农业信息研究所

2022年“中央一号文件”是旨在抓好三农领域重点工作，确保守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫这“两条底线”，推动扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作的重要农业农村政策。在百年变局和全球疫情交织叠加，外部环境更趋复杂和不确定的情况下，“稳字当头，稳中求进”是透彻理解该文件、把握我国渔业政策取向之要津。

一、如何理解《意见》制定的背景与目标

《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（以下简称“《意见》”）于2020年1月4日制定，通过新华社及其他媒体在2月份发布。期间，《农业农村部关于落实党中央国务院2022年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》（农发〔2022〕1号）印发。2022年，我国经济社会发展坚持稳中求进工作总基调，在新时代贯彻新发展理念，构建新发展格局，统筹疫情防控和经济社会发展，统筹发展和安全，继续做好“六稳”“六保”工作，持续改善民生，稳定宏观经济和社会大局，迎接党的二十大胜利召开。

乡村振兴从2021年的多成就走向2022年的新期待，2022年，农业农村发展面临诸多挑战，自然延伸出乡村振兴战略实施的诸多政策（见图1）。在此政策背景下，该《意见》围绕全面推进乡村振兴和年度重点工作，提出了35个方面的政策措施，充分阐述了守住“两条底线”，做好乡村发展、乡村建设、乡村治理，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁，至关重要。

图1 2017年以来乡村振兴政策演进路线图

渔业是农业农村经济的重要组成部分，该《意见》作为一项重要的公共政策和产业政策，不仅对2022年我国渔业政策选择发挥引领作用，而且对我国“十四五”渔业现代化建设将产生广泛而深远的影响。

二、如何理解《意见》稳中求进的政策内容

（一）《意见》的内容框架

《意见》约9900字，共分为八大部分35条（见表1）。其中，第一部分的第三条、第四部分的第二十条，专门就渔业工作进行部署。

表1 《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》框架

（二）《意见》的主要特点

从政策文本的条文看，《意见》强调了“稳”与“进”、全面与重点、年度性任务与针对性举措以及实效性导向、县域推进与试点示范等关系。

1.《意见》的“稳”与“进”相得益彰

一方面，稳字当头，不提新主题、不讲新提法，锚定乡村振兴的总体目标，“稳住农业基本盘”“确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁”，牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫这“两条底线”，为保持平稳健康的经济环境、国泰民安的社会环境提供农业基本盘的稳定。另一方面，力求稳中求进。《意见》提出，“促进”乡村发展，“推进”乡村建设，“改进”乡村治理。

2.《意见》的全面与重点辩证统一

《意见》不仅体现了乡村振兴战略的总要求，涵盖了推进全面乡村振兴的“五大振兴”，而且正确把握全面与重点的辩证关系，在布置年度工作中做到统筹兼顾，既胸有国之大者，又分清主次、大小、难易；既统筹兼顾乡村“五大振兴”，又强调守住“两条底线”和扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，找准五级书记共抓乡村振兴的关键。

3.年度性任务、针对性举措、实效性导向，环环相扣

《意见》是2010年以来，中央一号文件首次将年份放入标题，意味着2022年的乡村振兴工作将更强调年度性、针对性、时效性。年度性任务是守住“两条底线”和扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作。实效性导向，对年度性任务、针对性举措等压实责任，进行评估、考核。例如，“全面落实粮食安全党政同责，严格粮食安全责任制考核”。

4.县域推进与试点示范并驾齐驱

县域经济、社会、生态发展是乡村振兴的区域枢纽，《意见》高度重视县域发展。文件的第17条、第18条、第25条这三条标题提到“县域”，即“大力发展县域富民产业”“加强县域商业体系建设”“加强基本公共服务县域统筹”。在强调县域的同时重视试点示范的引领作用。诸如，“推进草原畜牧业转型升级试点示范”“稳妥有序开展农村乱占耕地建房专项整治试点”“开展第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点”，以及开展“百县千乡万村”乡村振兴示范创建，分级创建一批乡村振兴示范县、示范乡镇、示范村。

三、从《意见》如何解读我国渔业政策

（一）稳定水产养殖面积，提升渔业发展质量

近十年来，全国水产养殖面积呈下降趋势。在生态健康养殖方式、工厂化循环水养殖技术推广等综合作用背景下，水产养殖面积下降，但水产养殖产量仍然保持稳定增长，说明水产养殖效率在不断提高。2022年，国家政策是“稳定和拓展渔业发展空间”，指导各地全面完成养殖水域滩涂规划，启动《全国养殖水域滩涂规划》编制，推进水域滩涂养殖证核发。积极发展低洼盐碱荒地水产养殖，推进稻渔产业高质量发展，推动大水面生态渔业“一水一策”利用，试点推动深远海养殖。加快先进适用设施装备和技术研发，积极发展设施化水产养殖。

提升渔业发展质量涉及养殖、增殖渔业、捕捞、水产品加工流通、休闲渔业发展质量的提升等方面。

1.养殖

抓住养殖水域和水产种业两个要点，稳定水产养殖保供基本盘，着重推进水产绿色健康养殖，加快推进养殖尾水达标治理和内陆养殖池塘标准化改造；深入开展国家级水产健康养殖和生态养殖示范区创建，出台推进稻渔产业高质量发展的意见，支持深远海养殖试点；实施水产绿色健康养殖技术推广“五大行动”，充分发挥骨干基地示范引领作用。

2.增殖渔业

推进高标准海洋牧场建设，创建一批国家级海洋牧场示范区，指导地方实施好大水面增殖渔业回捕试点。

3.捕捞

优化调整近海捕捞，研究提出渤海限额捕捞试点方案；推进远洋渔业转型升级，适度扩大海洋伏季休渔专项特许捕捞品种范围；发布实施“十四五”远洋渔业高质量发展意见，稳定远洋渔业产能，优化产业布局。

4.水产品加工流通

优化加工布局，提升加工比例，促进结构调整，提升水产加工综合水平和副产物综合利用水平，提升流通组织化水平，加强产地仓储保鲜和集配设施设备建设。

5.休闲渔业

推进传统渔业生产场所进行生态化、景观化、休闲化改造，有序开展渔业历史研究和渔文化保护传承，发展观光渔业等产业；加强对休闲垂钓行为等监管，促进相关产业规范发展。

（二）巩固长江禁渔成果，强化退捕渔民安置保障，加强常态化执法监管

长江是全球七大生物多样性丰富河流之一。在过去几十年快速、粗放的经济发展模式下，长江渔业面临资源枯竭、生态功能退化、渔民越捕越穷的困境。2021年中央一号文件要求“推进以长江为重点的渔政执法能力建设，确保十年禁渔令有效落实，做好退捕渔民安置保障工作”，2022年，《意见》继续强调巩固长江禁渔成果。

1.退捕渔民安置保障是长江“十年禁渔”的基础

长江“十年禁渔”全面启动以来，沿江10省市16.45万需转产就业的退捕渔民实现应帮尽帮，符合参保条件的22.18万退捕渔民实现应保尽保。2022年强化禁捕政策措施落实，继续加大政策支持和工作落实力度，长短兼顾、多措并举稳定退捕渔民转产就业渠道、提高转产就业的质量、提高社会保障水平。农业农村部门将会同人社部门加快健全完善退捕渔民安置保障动态监测机制，加强对重点群体的动态监测分析，将符合条件的困难户及时纳入低保、特困保障范围，落实临时救助政策，确保不返贫致贫。组织开展就业帮扶培训“暖心行动”，支持沿江渔业高质量发展，持续推动退捕渔民安置保障。

2.常态化执法监管是长江“十年禁渔”的保障

长江流域之大、河湖之多，如何才能够高效常态化执法监管是2022年乃至未来一个时期需要解决的问题。2022年，将全面提升渔政执法监管条件能力，进一步加强渔政执法监管机构队伍建设，完善跨区域执法机制，推进全流域、全时期常态化执法监管，在长江口等重点区域、水生生物繁殖等重点时节组织好联合执法。持续开展非法捕捞和市场销售非法渔获物专项打击整治。通过地方立法、制修订相关制度等方式，明确违规垂钓的行为范围、执法的细化标准，加大执法惩处力度。

（三）强化水生生物养护，规范增殖放流

21世纪以来，我国越来越重视渔业资源保护与增殖、生物多样性与濒危物种保护、水域生态保护与修复。2006年2月，国务院发布《中国水生生物资源养护行动纲要》，其后各地相应制定和实施水生生物养护的相关政策。2022年和未来一个时期，中央和地方将着重推进渔业资源保护制度体系化、海洋牧场建设现代化、增殖放流规范化、渔业水域生态环境保护科学化、水生野生动物保护措施多元化。

1.推进渔业资源保护制度体系化

完善海洋伏季休渔制度，逐步扩大海洋伏季休渔期间专项特许捕捞品种范围；推进渔业资源管理从投入管理为主转变为投入与产出管理并重，今后各省（自治区、直辖市）每年海洋捕捞产量不得超过2020年海洋捕捞产量分省控制指标；实施“中国渔政亮剑2022”系列专项执法行动，切实打好长江“十年禁渔”、海洋伏季休渔和黄河禁渔等江河湖海休禁渔持久战，启动涉渔船舶审批修造检验监管联合执法，持续推进涉渔“三无”船舶和“绝户网”整治，继续强化水生野生动物保护和水产养殖执法监管，严格管理专项（特许）捕捞。

2.推进高标准海洋牧场建设现代化

严格落实《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017-2025年）》，分批创建国家级海洋牧场示范区。到2025年，国家级海洋牧场示范区达到200个以上。支持现代化海洋牧场试点建设，推进海洋牧场可视化、信息化、智能化建设，开展海洋牧场渔业碳汇研究，创新海洋牧场管护模式，加强效果监测评估，促进海洋牧场建设持续健康发展。

3.推进增殖放流规范化

2022年，农业农村部发布实施《关于做好“十四五”水生生物增殖放流工作的指导意见》，引导增殖放流科学、规范、有序开展。切实加强增殖放流规范管理，严禁放流外来物种，保证水生生态安全。完善增殖放流科技支撑体系，加强增殖放流适宜性评价，强化苗种检验检疫、种质鉴定、野化训练等，抓好后期效果评估，确保增殖放流效果。逐步构建“区域特色鲜明、目标定位清晰、布局科学合理、管理规范有序”的增殖放流苗种供应体系，提升放流苗种质量。

4.推进渔业水域生态环境保护科学化和水生野生动物保护措施多元化

一方面，优化调整水产种质资源保护区，健全渔业资源生态保护补偿机制和补偿措施；组织开展渔业资源调查和水域生态环境调查监测，为渔业水域生态环境保护提供科学依据。另一方面，加强《国家重点保护野生动物名录》的宣贯落实，加强水生野生动物保护管理。修订罚没和救助水生野生动物处置管理办法，加强中华白海豚等重点物种保护管理。推进珍贵濒危物种资源和栖息地调查，公布一批重要栖息地名录。支持有能力的单位开展重点物种人工繁育、收容救护等研究。

（四）《意见》未直接涉渔但对渔业发展影响重大的政策卮言列举

1.拓展产业多功能性，挖掘渔区乡村多元价值

《意见》强调“持续推进农村一二三产业融合发展”“鼓励各地拓展农业多种功能、挖掘乡村多元价值，重点发展农产品加工、乡村休闲旅游、农村电商等产业”。2022年，从中央到地方将着力推进渔业产业融合发展和产销衔接，一是将陆续颁布实施支持水产品初加工和冷藏保鲜设施设备升级改造，推动产地仓储保鲜设施设备建设的有关政策。二是在推进休闲渔业制度建设方面将有政策实践，渔业民俗节庆、渔事活动等推介力度有望加大。三是渔港经济区作为渔区农村一二三产业融合发展的载体，2022年仍然受到更多政策关注。四是继续推进水产品市场流通能力建设和产品营销，继续开展国民水产品消费促进、海水产品进内陆等水产品市场开拓活动，强化水产品产销衔接。

2.应对多重风险，坚守渔业安全底线

《意见》的基本特征之一是“稳”，很多政策条款字里行间都展现出防范风险、确保安全的政策指向，全文出现“安全”“风险”二词共有18处之多。渔业是高风险产业，坚决守住水生生物安全、水产品质量安全、渔业生产安全这三个安全的底线尤为重要。

（1）保障水生生物安全

督导各地落实水产苗种产地检疫制度，推进渔业官方兽医队伍建设和苗种检疫监督执法，推进无规定疫病水产苗种场建设，加强水生动物疫病监测预警、风险评估和妥善处置，组织实施《2022年国家水生动物疫病监测计划》，推动水生动物防疫实验室管理规范化。

（2）严控水产品质量安全

强化水产养殖用投入品监管，试行白名单制度，规范名单外养殖投入品管理。组织开展牛蛙违规用药专项整治。组织实施《2022年国家产地水产品兽药残留监控计划》，强化重点违禁药品残留监测及监管执法。

（3）落细渔业安全应急管理

持续推进“安全生产三年专项整治”和“商渔共治”专项行动。持续加大渔业安全基础投入，提升渔业组织化和机械化水平，加快推进渔业互助保险体制改革落实落地，实施渔业安全生产责任保险，落实渔业船员实名制保险。

3.数字化赋能，智慧渔业建设提速

《意见》对农村电商和数字乡村建设作了专门部署，强调数字化赋能多项乡村振兴工作，这为智慧渔业、渔区数字建设及渔业信息企业提供了机遇。随着数字技术，尤其是北斗、5G、物联网、大数据等信息技术在渔业领域的成果转化应用，水质在线监测、智能增氧、精准饲喂、病害防控、循环水智能处理等技术应用，数字化赋能池塘养殖、网箱养殖、工厂化养殖、农渔综合种养等模式升级改造将加速，深远海养殖平台、无人渔场等养殖系统的试验示范将提速；随着渔船卫星通信、定位导航、鱼群探测、防碰撞等船用终端及信息化装备等应用，数字化赋能捕捞智慧化发展；随着水产品分级分拣与AI视觉检测、智慧工厂、冷链物流与全程质量追溯、“品牌化+平台化”电商等技术和模式的应用，以及国家政策引导，数字化赋能水产品流通加工业转型升级提速；随着渔业渔政管理数字化技术应用、渔业渔政管理信息和公共服务平台建设，以及长江禁渔信息化能力建设，数字化赋能渔业执法不断推进；随着产能、供给、需求、价格、贸易等信息收集智能化、发布网络化技术应用，数字赋能渔业统计有望加强。

4.改革创新，提升渔政执法能力

《意见》强调提出“加强农业综合行政执法能力建设”；强调“加大政策保障和体制机制创新力度”，为加强渔政能力建设、推进渔港渔船渔具管理改革、加强渔业法律建设等提供了很多政策指向和依据。

（1）加强渔政能力建设

加强船艇、高清视频监控、雷达、无人机等渔政执法装备配备。贯彻行政执法“三项制度”，加强渔业渔政行风建设。充分发挥渔政保障中心支撑保障作用，组建渔政执法专家智库，提升渔政执法骨干能力。

（2）推进渔港渔船渔具管理改革

启动渔港分级标准制定，规范渔港命名并推动各地公布渔港名录。制定智慧渔港和渔船渔港互联互通建设标准，推动央地渔船渔港信息互联互通。启动全国渔船普查，建立涉渔船舶审批修造检验监管综合协调机制。修订《渔业捕捞许可管理规定》，完善渔业船网工具指标和捕捞许可管理要求。优化准用渔具目录，开展渔具标识和废弃渔具治理研究，探索推动捕捞作业方式调整和渔船管理改革。

（3）加强渔业法律建设

推进《渔业法》修订进程。启动《渔业法实施细则》等配套行政法规前期立法调研。落实行政审批改革相关要求，严格规范行政审批。落实“谁执法谁普法”要求，多措并举推动渔业法律制度宣传普及。