改革开放以来深圳城乡规划核心议题演进：回顾与评述

文／陈宏胜 深圳大学建筑与城市规划学院 副研究员 硕士生导师

黄依慧 深圳大学建筑与城市规划学院 硕士研究生

1 背景

在城乡规划领域，不论学界、业界还是政策制定者，均对“规划赋能”有着积极的态度和期许，特别是在“有为政府”与“有效政策”的发展策略下[1]，兼具“有为”与“有效”双重效能的城乡规划对经济社会的引领作用被不断放大。在我国过去数十年的快速发展历程中，城乡规划对地方的快速发展提供了有力的指导，并从空间供给层面保障了不同发展阶段下经济社会目标的实现。城乡规划作为城市发展和治理的核心手段，与地方的自然本底、经济社会结构、资源环境基础、历史文化等实现了深度融合，在不同的城市产生了许多具有地方特色的城乡规划案例、模式、范式等。在城市发展与城乡规划的互动关系上，规划塑造了城市，城市也定义了规划，城市规划甚至已经成为城市文化的核心组成部分。特别是对于地方特色鲜明、具有全国性示范意义的城市，融合了地方创新性发展经验的城乡规划，值得做更多系统的总结。

2021 年国家发展改革委发布《关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》，系统总结和推广新时代“深圳经验”，获得了广泛关注。深圳从特区设立之初，就被赋予了改革探索的重要历史使命，曾创造许多“第一”，“深圳经验”也成为国家在全面深化改革开放上的重要参考，许多发展经验和政策探索从深圳走向了全国[2]。与经济社会层面的改革创新探索同步，深圳市在城乡规划领域也开展了一系列的创新性实践，通过城市建设为中国的改革开放探路。在深圳市从以农村为主体快速走向全域城镇化的爆发式发展历程中（图1），城乡规划有效地保障了深圳市的发展需求。特别是，深圳市分别于1992 年、2000 年被授予“特区立法权”和“较大市立法权”，保障了在城市规划和建设领域出现的新难题能够获得创新性的解决方案的可能性，也为相关规划实践得以合法化和制度化作出了贡献。如1998 年《深圳市城市规划条例》获批通过，确立了以法定图则为核心的城市规划体系，形成了深圳规划中最具地方特色的法定图则制度[3]。2021 年，全国首个城市更新地方立法《深圳经济特区城市更新条例》正式实施，开启了城市更新制度化建设的新阶段。作为走在改革开放前沿的城市，深圳市更早地遭遇了城镇化进程中出现的经济、社会、制度等问题，其规划实践探索已经超出了深圳本身的需求范畴[4]，还为全国其他区域的未来发展，探索了适合我国国情的发展之路。周干峙院士曾在对深圳规划的历史经验总结时认为[5]，深圳是我国改革开放后自力按照规划建设的城市，深圳规划标志我国城市规划从计划经济时代进入市场经济时代，深圳规划的历史经验值得进行更多的挖掘、总结和提高。基于此，本文对深圳特区建立四十年以来的城乡规划核心议题进行梳理，结合不同阶段的经济社会背景进行分析和评述。本文以国内有关城市规划研究的相关核心期刊论文为研究材料，使用CNKI 论文检索工具按主题词进行文献检索，检索1980 年至2020 年相关的文献（共359篇），借助CiteSpace 对文献进行分析，研究热点主要有“城市更新”“总体规划”“法定图则”“城中村”“土地整备”“城市设计”等（图2）。

图1 深圳市经济总量及常住人口总量变化（1980—2020 年）（图片来源：作者自绘）

图2 关键词共现网络（图片来源：作者自绘）

2 深圳城市发展与空间演化

2.1 深圳城市发展进程回顾

深圳前身宝安县，因邻近香港，早在20世纪五六十年代与香港即已开展过边境小额贸易，在“建设具有相当水平的出口商品生产基地、吸引港澳旅客及加强边防”的战略设想下，1979 年1 月中央同意宝安县改为深圳市，并下辖罗湖、南头、松岗、龙华、龙岗、葵涌六个区（见《关于设立深圳市和珠海市的决定》），同年中央决定在深圳、珠海、汕头、厦门试办“出口特区”，1980 年8 月全国人大常委会批准国务院提出的《广东省经济特区条例》，正式宣布深圳、珠海和汕头划出一定区域设置经济特区[6]。经过40 多年的快速发展，深圳完成了从“边陲小镇”“出口特区”“经济特区”到“国际化大都市”的转变，创造了举世瞩目的“深圳速度”。特区制度始终是深圳城市空间结构演化的核心影响因素。深圳市的空间结构演化直接反映了改革开放政策实施后的制度空间特征，封闭式的试验区（1979 年国家批准设立出口特区）成为城市早期建设的基本单元。不同的学者从不同的视角对深圳城市空间演化做出过不同的划分，如陈可石等[7]从组团式空间开发模式角度将深圳空间发展历程划分为“据点式发展期”（1979—1986）、“串珠式组团发展期”（1987—1990）、“带状走廊发展期”（1991—1995）、“圈层轴线式组团发展期”（1996—2005）和“网状组团发展期”（2006 至今）；王吉勇[8]从分权和行政区划视角将深圳新区发展历程划分为“特区成立”（1979—1992）、“撤县设区”（1992—2005）和“特区一体化”（2005—2012）三个阶段。在城市空间开发利用上，深圳市实践了一系列对全国城市建设和发展具有重要意义的探索，如1987 年深圳市政府首次公开拍卖土地使用权，为后续全国城市土地制度改革积累了重要的实践经验。又如在经历了1992 年、2003 年两轮“统征统转”后，深圳成为国内第一个没有农村的城市[9]。进入千禧年，深圳市城市空间利用逐渐进入瓶颈期，建设用地增量拓展逐渐减少，存量挖潜成为主要开发方向。具有标志性的事件是，2009 年出台《深圳市城市更新办法》及2011 年出台《关于推进土地整备工作的若干意见》，深圳市全面进入存量土地开发阶段[10]。

2.2 深圳城市空间发展战略选择

“多中心组团”是深圳市城市空间发展战略的长期选择[11]，对城市空间结构、空间开发模式及经济产业布局产生了深远的影响，城市空间发展战略的持续性是深圳规划的重要成功经验之一。1982 年《深圳经济特区社会经济发展大纲》首次提出带状组团的空间构想，并在后续的各版总体规划中得到延续和发展。在城市空间发展战略上，深圳建区初期采取滚动式开发的方式，以最大限度获取开发效益，经济性考量成为深圳空间开发战略选择的核心影响因素。以此为起点，历经关内开发、全域开发和区域均衡等三次战略转型。1980 年深圳特区建立，1982 年深圳经济特区管理线设立，将深圳辖区划分为“关内”和“关外”两部分，其中，“关内”率先开放，出口贸易和外资引进规模不断增加。随着改革开放政策的不断深化和市场经济的逐步建立，关内、关外城市功能分工开始显现。到1992 年宝安县被撤销，新设宝安和龙岗两区，国家通过行政区划调整方式为深圳后续发展提供空间基础，基于城市整体利益的关内、关外一体化已成为发展趋势，深圳经济产业体系走向全域布局。2000年前后，随着关内关外的联系越发紧密，关于是否撤销“二线关”的争议不断增多[12]。在总体战略选择上，在编制《深圳市城市总体规划（1996—2010）》和《深圳市城市总体规划（2010—2020）》中，均强调了网络城市的结构，积极推行市域均衡发展战略。到2010 年，国务院批复扩大深圳特区范围，将原位于特区外的宝安区、龙岗区纳入特区范围内，“二关线”作为区别内外的功能消失，2018 年国务院批复同意撤销深圳经济特区管理线，市域均衡发展成为主要的战略选择，并采取更积极的策略发力粤港澳大湾区和深圳都市圈的一体化发展。

3 深圳市城乡规划的演进

3.1 1980—1990 年：特区规划的新生

深圳特区成立之初，深圳城市规划的探索处于起步阶段，作为我国解决计划经济体制问题的重要地方探索，深圳经济特区建设过程中从制度设计到建设活动均面临诸多新情况[13]，相关学术讨论主要集中在经济特区的制度问题层面展开。从高频关键词和突现关键词来看，“经济体制改革”是这一阶段的热点，这与经济特区成立的背景有关。1978 年12 月，中共中央召开了十一届三中全会，会议提出把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来，明确以经济建设为中心。作为实施“对外开放、对内搞活”方针的具体实践，深圳在经济体制进行了多方面的尝试和突破，如1981 年首次工资制度改革和1983 年开展劳动用工制度改革，对经济体制的运行模式做出了许多创新性的地方实践。其中，对我国城市发展模式和城市规划范式产生深远影响的首次探索是1981年首先对部分土地使用征收费用以及1987年首次进行土地拍卖，不仅大幅提升了城市用地效率，还影响了国家的土地使用制度的改革进程。改革开放的第一个十年，深圳市围绕城市经济建设需要，在国家授权的大背景下，不断突破计划经济束缚并探索适合我国国情的城市经济发展新模式，积累了一系列改革经验[14]。在这一阶段，城市规划为深圳的城市建设提供了非常有力的支撑，如在1986 年版的《深圳经济特区总体规划》中选用“带状多中心、组团式”结构布局，为在资金有限的情况下快速形成规模效应起到了良好的示范作用[15]，并对深圳多中心的城市结构产生深远的影响。据邹德慈院士记载，在由中国城市规划设计研究院和深圳市城市规划局共同编制的深圳特区总体规划评审会上，国内外专家高度评议了编制完成的总体规划，并被外方专家认可“中国规划师和建筑师完全有能力解决中国自己的问题”[16]。

3.2 1990—2000 年：多中心组团向全域发展

毗邻香港的地缘优势是深圳被设立为经济特区的重要影响因素，在20 世纪80 年代，随着国家发展中心向经济建设转移，深圳特区成为向外资开放的主要窗口。据文献记载[17]，1979—1984 年间，深圳实际利用外资占到整个珠三角的40%。随着“三来一补”项目的大量落地，深圳与香港形成了“前店后厂”的跨界地域生产体系[18]，并快速完成了初级工业体系的建立。进入20 世纪90 年代中后期，深圳顺应新一轮全球经济结构重组，开启了产业结构体系的变革，从“三来一补”的传统产业向大型跨国公司制造业转型[19]。产业结构的变化意味着城市空间扩张。一方面，大量传统劳动密集型产业加快向“关外”或珠三角其他地区转移；另一方面，高技术园区和新工业组团开始形成。深圳在进行产业升级时首先面临城市空间结构调整的问题，特别是1997 年香港回归后，深港联系更加紧密，香港进一步向深圳及珠三角其他地区转移制造功能，并引发了深圳一系列的空间响应。其中，最重要的空间结构变化是城市新中心——福田中心区建设。福田中心区的规划定位最早可追溯至1980 年制定的《深圳市经济特区城市发展纲要》，到1992 年《福田中心区详细规划》提出了深圳CBD 的功能定位，正式开启了深圳市从罗湖到福田的“二次创业”[20]。1992 年国务院批复同意撤销宝安县，设立宝安和龙岗两区，1996 年版的深圳市城市总体规划首次将城市规划区拓展到全市域，全域均衡发展成为深圳区域发展的核心追求。

3.3 2000—2010 年：四个难以为继

经过前20 年的快速发展，深圳的城镇化进程面临空间环境过载的挑战，2005 年前后深圳市自上而下全面反思土地资源、水资源、人口承载力和环境容量的“四个难以为继”，并积极寻求破解之策（图3、图4）。深圳市市域面积不足2000 平方公里，但经济活动非常繁荣，人口密度非常大。作为对外开放的重要窗口，深圳成为全球资本流动过程中的重要节点，空间成本和空间开发强度不断提高。加之，作为全国人口的主要流入地之一，人口规模持续扩大，人地矛盾变得越发尖锐。人地矛盾直接的空间显现是大规模城中村的出现，研究表明深圳城中村容纳了接近50%的流动人口[21]。2004 年，《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》发布，深圳正式开启了大规模的城中村改造计划。在此背景下，深圳城市规划学界也在探求对城中村“非正规”空间的“正规化”利用，以从空间挖潜的角度增加空间的供给。在城乡规划研究的学术脉络上，一方面关注城中村内部复杂的经济社会结构及其产生的历史制度根源[22,23]；另一方面，也将城中村作为缓解城市住房供给的有效渠道，寻求积极的空间治理之策[24]。总体来看，空间不足的问题成为深圳规划的主要关注点，且随着城市更新工作推进，公众参与、更新单元等新议题和新经验开始增多。另外，从时区图谱的连线可见，新出现的议题与前一时期的核心议题存在联系，说明尽管有新的热点词和突发主题词出现，但均立足于原有学术基础，并在原有基础上结合新的方向不断拓展。

图3 2001—2010 年文献的关键词时区图谱（图片来源：作者自绘）

图4 2001—2010 年文献的关键词时间线图谱（图片来源：作者自绘）

3.4 2010 年至今：区域时代的来临

经过30 年的高速工业化和城镇化，深圳市的增量土地供应已达极限，存量挖潜和空间优化利用成为深圳规划新议题。2012 年，深圳市存量土地供应首次超过新增用地，并开启了城市土地管理制度改革综合试点工作，深圳规划的存量时代正式到来。与增量空间供给相比，存量空间挖潜和优化面对的利益关系更为复杂[25]，空间的有限性成为制约深圳城市转型发展的重要因素。一方面，深圳城市更新曾为全国存量改造提供了具有正面参照意义的范式，如基于“利益共享”理念设计的多元主体协同合作模式[26,27]，及高密度城市土地整备、刚性管控和功能复合等国土空间利用提质增效的新方法[28]。其中，对城乡规划用地体系具有深远影响的是，深圳市在2013 年首次提出新型产业用地（M0）概念，并在次年发布的《深圳市城市规划标准与准则》中增加了新用地类型。新型产业用地在应对城市产业空间成本上升、推动研发生产体系的空间融合等方面发挥了积极的作用，并为全国规划界所关注。进入空间短缺时代，除了继续探索存量空间挖潜之外，深圳积极再造城市增长中心。2010 年《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》被国务院批复，前海开发正式拉开序幕。2018 年《前海城市新中心规划优化》提出建设前海城市新中心，构建“大前海”发展格局，持续推动港深多领域紧密合作。2021 年10 月香港特区政府发布《北部都会区发展策略》，深港一体化过程中长期存在的“深热港冷”跨城合作现象发生一定程度的转变，港深、港粤合作关乎香港的繁荣稳定，港深的跨制度、跨边界合作仍有广阔的拓展空间。同时，深圳市积极探索区域合作模式创新。2011 年广东省委、省政府批复《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》，正式设立深汕特别合作区，探索突破行政边界的跨界一体化新模式。与此同时，受产业和人口外溢效应影响，深圳都市圈“环深发展带”也随之快速崛起，“向深发展”成为临深城市空间发展战略的主要着力点。2019 年，中共中央发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》及《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，深圳迎来“双区时代”。2020 年国务院赋予深圳市更大的土地审批自主权，让深圳在更加开放的环境下加快突破发展空间困境。

结语

从边陲小镇到国际化大都市，深圳特区自1980 年成立以来，被党和国家赋予了一系列重大历史使命，作为深圳经验的重要组成部分，深圳规划具有全国性的重要示范价值，是我国城市规划体系中极具地方特色的重要组成部分。在过去四十年中，“特区制度”和“深圳城市”达到了高度契合，特区赋予了深圳先行先试的制度优势，深圳城市的地方特性具体化了特区制度的示范性内容，制度和城市相得益彰。然而，在深圳成功经验的背后仍有许多不可忽视的发展危机，持续二十多年的“四个难以为继”依旧存在，空间资源环境瓶颈已深刻影响深圳“人口-产业-空间”的平衡，人居环境和产业空间争夺现象显现，空间成本上升冲击产业完整生态，过度追逐即时空间经济效益可能危及深圳的可持续发展。面向未来，在粤港澳大湾区的空间顶层设计下，破解深圳特区空间有限性问题（“空间内卷化”）不仅须持续存量空间挖潜，创新空间利用模式，还须通过区域协同发展构建新的中心城市疏解模式，将特区优势从城市范畴向区域范畴转变，加快深圳都市圈西侧崛起，探索支撑“深莞惠”大都市区从规划蓝图转向实体化治理的可能途径，构建具有中国特色的超大型城市治理模式。进入“双区时代”，深圳面临的问题和挑战变得更加严峻，深圳能否继续提供正面的城市区域发展经验、创造更为均衡的城市经济社会空间（建设“人民的城市”）、“深圳城市”能否持续放大“特区制度”优势等已经成为考验深圳上下的重大时代问题。站在新的历史关口，深圳规划要走出地方固有发展路径，发挥规划所具有的积极调控的“有为”属性，从城市-区域的重新建构中找寻新的“深圳答案”。