政治势能与执行资源：疫情防控政策的变现逻辑

张凯奇

（西北政法大学管理学院，陕西西安 710063）

自新冠肺炎疫情在全球各地暴发并蔓延，各国的治理体系和治理能力面临严峻挑战。面对疫情威胁，我国始终坚守“人民至上”的使命担当，不断完善疫情防控政策，危机应急体系逐渐健全，应急管理能力逐步增强，有力印证了中国的制度优势与治理效能。疫情发展不同阶段的防控政策的变现逻辑，暗含着政策特定的政治势能与政策执行资源的耦合机制。研究二者的耦合方式及由之构成的不同政策变现类型，对提高政策执行力，促进治理效能提升，具有重要的借鉴意义。

一、文献回顾与研究视角

随着新冠肺炎疫情暴发和全国上下疫情治理体系的完善，以及我国疫情治理效能的逐步提升，学界对疫情治理的研究热度渐升。其中，疫情防控政策的研究尤为明显。大体而言，研究多从政策制定和政策实施的规范性出发，相对零散和碎片化，本文尝试从政策本身的政治势能与政策执行资源的关联性解释政策变现的内在逻辑，以期对疫情防控政策及其实施的中国方案给出理论性阐释。

政治势能作为一种新的政策分析框架进入研究视野中，是由贺东航、孔繁斌首次提出的，是在整合“理性行动理论”“情势理论”“政治—行政互嵌”三种重要的理论基础之上，所提出的具有中国本土化特色的一个政治学概念，它来源于中国官场术语“高位推动”，揭示了政策过程中所蕴含的政治逻辑。

（一）有关政治势能的概念及其作用的研究

该研究主要从以下两方面进行：一是将政治势能作为专题研究形成的研究成果。贺东航［1］着重研究了中国共产党治国理政过程中蕴含的四种不同类型的政治势能，认为增强党的政治势能，是推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。钟时［2］认为依附政策中的政治势能来实现公民对社会的成功问责，体现了政治势能作为一种潜在资源在公民参与中的价值性。贾秀飞［3］认为正是因为政治势能的作用媒介才促成了环境治理的运动化。二是以政治势能为分析框架形成的研究成果。林兆龙［4］提出，政治势能同样也存在于党对公共舆情的治理之中，并利用四种类型的政治势能，实现公共舆情中国化治理。郇昌店［5］创新性地探究了在单一型政策和复合型政策与高政治势能和低政治势能的交叉约束下，青少年体质健康政策的扩散模式及扩散效果。贺东航［6］通过展现在政治势能和激励机制的不同配比组合之下农村林改政策的变现及变化演进过程，指出政策执行中高位推动的一般性。

（二）有关政策执行资源的研究

从政府和社会二分的角度看，朱荟［7］将公共危机中的政策执行资源分为有形资源和无形资源。胡春燕［8］将制度推行可以用的资源分为体制内资源和体制外资源，政府政策实施主要依赖高位政治势能整合的体制内资源。政策执行资源主要有行政资源和社会资源。从行政资源角度，吕建华［9］提出“中央政府通过科层制的运动式治理方式进行组织的自我调适”，为资源匮乏的城市和地区输送了医疗物资、设备和人员，缓解了资源短缺的局面，也打破了地区资源流动壁垒。宁骚［10］认为，政治权威作为公共政策执行中的重要资源，以政治权力为后盾，通过赋予执行者一定的权威，使得政策执行活动顺利进行。从社会资源角度，刘思宇［11］认为科学群体在疫情的时间和成本压力下，可以搜寻能够解决问题的知识和资源，向政府提出备择方案与政策建议，最终形成某种共识和政策选择。刘乃梁［12］认为“互联网成为公共危机治理中值得关注的信息交互通道”，借助有效的信息公开机制与平台，将焦点事件纳入政府治理议程。

二、案例选择

2019年底，一场突如其来的新冠疫情首先席卷武汉，然后迅速蔓延全国。12月30日，武汉市卫健委率先发布通知；次日，国家卫健委作出安排部署，相关负责人赴武汉督促指导当地疫情防控工作，并同湖北省卫健委制定《不明原因的病毒性肺炎诊疗方案（试行）》等9个文件。随着疫情事态逐步严峻，2020年1月20日，习近平总书记对新冠疫情作重要指示，强调要将人民群众的生命和健康放在第一位，坚决遏制疫情蔓延。1月25日，党中央迅速召开中共中央政治局常务委员会会议，成立应对疫情工作领导小组，就治愈率、感染死亡率、资源调配、药物研发等相关情况作出多次会议部署。2月23日，习近平总书记作出统筹疫情防控、有序复工复产的重大决策。3月4日，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组印发《关于全面落实疫情防控一线城乡社区工作者关心关爱措施的通知》。从诊疗方案的发布，到推进复工复产，再到以“落实疫情防控一线城乡社区工作者关爱”为主要内容的会议及文件，内容逐步细化，措施逐步具体，政治势能呈现动态变化的特征。

在新冠肺炎存在人传人的情况时，口罩、消毒液、双黄连等防疫物品被一抢而空，物资供不应求或被恶意哄抬物价，地方政府各自为政，出现重庆抗疫物资被大理拦截征用等问题，一度引起全社会的关注。2020年1月23日，全国41支医疗队伍驰援武汉，缓解医护人员、医疗物资紧缺的状况。在武汉新冠疫情暴发半个月后，湖北春节团拜会不曾叫停、成立疫情防控指挥部不及时、红十字会在防疫物资调控过程中的失职等问题不断暴露，湖北一日罢免两高官，党中央及时调整地方领导人员，着实给中国地方党政领导班子上了严肃的一课。居民居家隔离期间，可以通过央视官方平台、抖音、快手等APP，来获取最新疫情资讯，调适情绪。国家运用积极的财政手段，做好物资的征集与投放，通过发放消费券和补贴等帮助启动居民消费，同时，也为企业复工复产、恢复产能发挥了巨大作用。疫情常态化阶段，党员志愿者助力医护人员，帮助市民有序接种疫苗，筑牢疫苗接种防线，党员干部下沉社区与公众“互助、感恩”的文化基因相结合，成为防控疫情常态化阶段的中坚力量与决定性因素。资源配置的规模之大、速度之快、结构之合理，体现了资源的集聚效应，很大程度提升了中央与地方的公共服务能力［13］。

三、政策执行的类型比较

在贺东航定义政治势能的基础上，本文将政治势能定义为：在科层组织中，不同位阶的发文蕴含不同强弱的政治信号，一旦遇到具有强烈明显的政治信号的公共政策，各政策执行主体会打破部门边界，进行有效资源整合与交换，从而具有高度的影响力与行动力这种政治信号蕴含的力量就称为“政治势能”。

本文中的政策执行资源是指，在危机治理过程中，政策制定者和执行者为了应对共同危机，实现区域与整体的公共利益与政策目标所调动的用于解决问题的力量、手段或方法。政策执行资源可分行政资源和社会资源。行政资源包括权力、权威、制度，具有政治性、稀缺性、强制性。社会资源又分为有形资源和无形资源，有形资源包括人力（专家、医护人员等）、物力（医疗设备、防疫物资等）、财力（财政资金、政府补助等）等，无形资源包括知识、传媒、观念等，具有社会性、继承性。政策执行资源的强弱主要指在特定时间段内，可获得并加以利用的资源数量及质量，它具有变化性和复杂性的特点，在一定程度上会影响政策变现的效果与逻辑。

“政策变现”是与“政治势能”相关的另一个学理性表达的概念，指的是在执行公共政策过程中对于政策目标贯彻落实的实现能力。它体现了在执行过程中，政策目标是否实现以及多大程度上得以实现。这种实现过程具有一定的历时性。它能帮助我们揭示某个时段公共政策执行力忽然增强的原因及机制。

政治势能和政策执行资源这两个变量的不同组合，决定了政策执行的不同类型、政策变现的不同品质，其理想划分类型如图1所示。

图1可以用来说明，由于政治势能和政策执行资源不断发生变化，在时间压力及相关行动者的互动与博弈下，公共政策的执行具有历时性及权变的特征，具体的政策执行策略如下。

A：政策变现程度低

在该阶段，政治势能弱，政策执行资源弱，政策变现力低，对应的是迅速应对疫情阶段(2019年12月8日—2020年1月19日)。

在政治势能层面，湖北省政府对于疫情态势研判失误、思维僵化，致使疫情严重程度超出属地政府管控范围。同时，地方政府对基层上报的信息不重视，也未能及时向上汇报情况，导致既没有“高位推动”的中央文件，也没能引起中央和地方政府足够的重视与配合，使得此时的政策执行力度不够。

在政策执行资源方面，由于地方政府权力资源的碎片化，地方难以在短时间内整合权力资源应对危机［14］。由于地方政府对这一新型病毒判断失误，且信息公开不及时，导致错失防控疫情的最佳时机，同时焦点事件强化了对预先存在问题的知觉，充当了预警作用［15］。李文亮被训诫、早期媒体关注焦点的偏差、激励与问责协同机制的匮乏、极少数民众出现发热情况后瞒报等［16］，都加大了防疫的难度。

总的来说，该阶段政策执行不力的原因主要是政治势能不足，政府、媒体、公众等供给资源薄弱，这加速了疫情在全国范围内的蔓延。

B：政策变现逐渐增强

在该阶段，政治势能开始趋强，但政策执行资源仍较弱，政策变现趋强。对应的是初步遏制疫情蔓延阶段（2020年1月20日—2020年2月20日）。

从政治势能层面看，习近平总书记作出“切实保障人民群众生命健康与安全”重要指示，随后，党中央向湖北等疫情严重地区派出指导组，推动有关地方全面加强防控一线工作［17］。在这一背景下，全力遏制疫情蔓延进入党中央的视野。2月3日，习近平总书记在中央政治局常务委员会会议上提出“疫情防控要坚持全国一盘棋”［18］，这使得疫情政策的政治势能陡然增强。在党中央和各级党委统揽全局、统一部署下，各地均成立了应对疫情工作领导小组，以协调一定的行政权力、防疫物资、人力资源来推动政策执行，释放出了巨大的政治号召力和组织动员力。

在政策执行资源方面，虽然政策执行资源较第一阶段有所增加，但资源富集程度不足。由于武汉地方资源有限，块块竞争与资源分散造成跨区域治理资源碎片化，风险治理难度增大［19］。同时世界范围内的确诊病例与日俱增，也增加了中国的抗疫压力。国家卫健委和中国疾控中心专家的自相矛盾以及对疫情的误判是导致预警决策失误的原因，这导致了错失疫情防控窗口期［16］。湖北省政府启动I级应急响应的时间晚于其他省份，导致疫情大规模扩散。同时，重点卫生防疫物资短缺、种类不完善，个别企业见利忘义、发疫情财等，都使防疫难度加大。另外，对基层工作人员的监督与协调的缺失，使得社区工作中互相推诿扯皮现象频发。

总的来说，在该阶段，政治势能不断增强，但是政策执行资源富集性没有显现，政策变现在一定程度上打了折扣。

C：政策变现达峰值

在该阶段，政策变现中不仅具有较强的政治势能，还有较强的政策执行资源，推动政策执行高效运转，政策结果良性落地。对应的是新增病例下降阶段（2020年2月21日—2020年4月28日）。

从政治势能层面看，2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上作出统筹疫情防控、有序复工复产的重大决策［19］。在党中央的部署下，全国多数省份下调疫情防控应急响应级别，分区分级实施复工复产，并按照党中央、国务院决策部署，切实保护关心爱护医务人员。在“势之使然”下，各地各部门相继出台有关政策，快速形成了政策群。4月8日，经中央批准，武汉市解除离汉离鄂通道管控，武汉保卫战、湖北保卫战取得决定性成果。

从政策执行资源层面看，第一，2020年，中央政府发布实施了28项减税降费政策，涉及支持防护救治、支持物资供应、鼓励公益捐款、支持复工复产、稳外贸扩内需五大领域［20］，在中央财政支持下，地方财政才能在第一时间发挥针对医疗救治的兜底作用。第二，为保障企业顺利复工复产、学校顺利复课，核酸检测的定点医院不断增多，一线党员医生投身到医院、社区核酸检测各项工作中，切实构筑起抗击疫情的坚实防线。第三，社会心理是重要的社会治理资源［21］。主流媒体（人民日报、新华社、中央广播电视总台）持续播发官方政策，使公众在清晰了解政府防控措施的同时，增强内心安全感［22］。

总的来说，在该阶段，政策变现模式表现为强政治势能与强政策执行资源的完美结合，借党中央的“趋势”与“权势”，地方政府将治理积极性和资源调配到疫情防控上，借势做事，使政策执行过程迅速而有效。

D：政策变现常态化

在该阶段，一般由国务院办公厅出台政策，较少与党中央联合发文，政策所依附的政治势能一般，但该类政策会给予地方政府一定的资源与支持。对应的是疫情防控常态化阶段（2020年4月29日至今）。

从政治势能层面看，党中央不需要再统一指导疫情防控，只由国务院或者地方政府下发指导意见。5月8日，国务院印发《关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》［23］，5月11日，湖北省武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部下发《关于开展全市新冠病毒核酸筛查的紧急通知》，在武汉市内开展全员新冠病毒核酸筛查“十天大会战”［24］。5月10日，山东省结合省情防控实际进行公众科学佩戴口罩指引［25］。

从政策执行资源层面看，随着疫情防控进入常态化，无论是核酸检测还是接种疫苗，推进党建引领社区治理工作、先锋党员的积极参与配合，成为新时期疫情防控的重要力量。全国各地区、各基层志愿服务组织强化宣传教育、助力复工复产、监督恢复重建［26］，营造出良好的舆论氛围。公立、私立医院对财务应急管理、就诊模式等事项不断调整，以应对常态化疫情防控下的挑战与保障医院工作的可持续发展［27］。文化基因的存在，是各主体参与救助的内生动力，并将强制的政治任务转化为积极主动的道德义务［28］。

总的来说，该阶段的政策变现过程，政治势能虽然不会有第三阶段那么强，但已形成了制度化与常态化，可以继续在高位盘旋。

四、讨论与结论

上述以新冠肺炎疫情为例，其核心变量——政治势能、政策执行资源的组合变化，塑造了某个时间段内的政策变现类型，表达了不同程度的政策变现逻辑。

通过图2展现的政策变现逻辑的变化，本文针对四种阶段类型进行总结与讨论。

（一）当以“弱政治势能—弱执行资源”模式为主导时，政策变现力低

科层制下的地方政府对于突发事件的应急处置权归于上级政府，在上级政府决策延迟的情况下，地方政府的角色被边缘化，很难发挥积极主动性［29］。焦点事件蕴含的强烈外部压力约束，使得时间成为公共决策的稀缺资源，决策过程删减，执行过程协商，资源调配困难。对于中国来说，一是需要运用高政治势能营造“趋势”，来解决条条块块之间的合作困境，达到政策执行主体之间的整合与协调［1］。二是要建立起区域间利益补偿与利益分享机制，克服“经济人”带来的障碍和限制，达成有效的府际间联动［13］。

（二）当以“强政治势能—弱执行资源”模式为主导时，政策变现力趋高

从党中央到地方政府的发文，政治势能不断积聚并释放，具有强大的政策执行推动力。但是危机事件尤其是突发事件，抑制了地方政府灵活执行上级政策的意愿，上级的政治势能便成为体制内压力传输的展现，同时也是治理资源不足情形下的应时之策［3］。从央地关系看，单一集权制国家下的中央具有对地方绝对领导权以及在短时间内调配各方资源的能力，而治理实践也证明了其优越性，地方政府需要在中央“权势”的压力之下，建立起资源共享、任务协同的应急联动机制，将危机事件治理的重心下移，调动公众抗疫的积极性，夯实抗疫群众基础。

（三）当以“强政治势能—强执行资源”模式为主导时，呈现出中央高度重视、地方积极执行的局面，政策变现力高涨至顶峰

政治势能不是一蹴而就的，其聚集与释放具有时间性，党的最高领导人讲话、中共中央发文等都使得政治势能再次聚集并释放，辅之融媒体平台的造势、党建工作推动下的基层治理，政治势能转化为政策执行动能，制度优势转化为治理效能，政策变现力高涨达到顶峰。

（四）当以“弱政治势能—强执行资源”模式为主导时，政治势能随着疫情的稳定而降级，非常规治理转为常规治理，政策变现回归常态并维持在高位

举国抗疫数月，全国上下已经形成了积极而又强大的氛围，这种氛围对逆势者起着阻遏的作用，对顺势者则起着加速的作用。在高度的政治共识、充分的科学证据、广泛的媒体传播与民族忧患意识的共同推动下，中国实现了此次人类抗击疫情的巨大胜利。

总之，不同阶段的疫情治理依托于不同的政治势能和逐渐完备的政策执行资源，塑造出四种政策变现类型。总结经验、面向未来，巩固已有治理成果、提升治理效能，并形成疫情防控治理的常态高效化，充分发挥中国特色社会主义的制度优势，推动国家的治理体系和治理能力的现代化，需要强化政策的政治势能，并合理、有效配置政策执行所依赖的行政资源和社会资源，形成政治势能高位推动、执行资源多元协同的格局。