基于全域土地综合整治视角探究县域乡村建设规划路径

李任静

（天水市自然资源勘测规划研究院有限公司，甘肃 天水 741000）

1 全域土地综合整治下县域乡村建设路径——以H县为例

全域土地综合整治指的是在一定区域内，结合土地利用总体规划中明确规定的相关用途及目标，以城乡建设用地增减挂钩为平台，合理开展土地整理、复垦、开发，进而推动田、水、路、林、村一体化发展的综合整治形式，属于推进城乡一体化进程的系统工程之一。在乡村发展中，土地为关键组成部分。全域土地综合整治措施的实施是借助土地政策平台，科学合理编制土地利用规划的重要举措，其不仅能有效促进乡村“多规融合”的顺利落实，改善当下乡村土地资源利用率较低的问题，确保土地资源得到充分利用，同时能为乡村振兴建设提供精准的用地配置、科学构建城乡要素平等交换机制。通过全域土地综合整治还能进一步促进基本农田及碎片化耕地等土地资源的整合，进而促使耕地连片度得以实现，有序引导农村分区、农地流转，创造适合乡村建设发展的模式及条件，推动县域乡村建设路径实现。

针对全域土地综合整治方面的空间规划方案较多，且因切入点不同，相关建设规划措施具有差异性，研究以H县的乡村建设规划为例，对其全域土地综合整治进行具体分析。

1.1 H县基本概况

H县位于甘肃省南部，陇南市西北部，东接礼县，南连武都，西邻舟曲，北靠岷县，地处西秦岭、青藏高原、黄土高原交会的复杂构造带，境内最高海拔4 154m，最低海拔1 138m，年平均气温10.0℃，年平均无霜期180d，年平均降水量635.5mm，年蒸发量1 180.9mm，年平均日照时数2 085.1h，年太阳辐射量119.5Kcal/cm2。境内气候温和，光照充足，冬无严寒，夏无酷暑，属大陆温带季风气候区。全县辖19个乡、6个镇、334个行政村，县域面积3 331km2，2007年总人口30.06万人，其中农业人口28.41万人。通过评估乡村建设可得，H县在土地综合利用方面存在以下问题。

1）用地过于粗放，土地利用率低 H县户籍人口与常住人口下人均农村居民点面积超过国家标准，平均每个行政村有8.8个自然村，但是自然村结构较松散，整体布局较混乱，且受到生产力和发展模式限制，县域内存在大量残次林地和废弃工矿用地。

2）人口外流严重，缺乏劳动力 H县异地城镇化问题较突出，常年外出人口占户籍总人口的26%，城镇化水平不足3%的乡镇超过9个，劳动力短缺问题严重。对外流人口回乡发展意愿调查数据显示，回乡发展意向较高人群占比仅三成，有近三成人口不考虑回乡发展（见图1）。

图1 外流人口回流意愿调查

3）农业自然生态环境较差 受过去单一经济发展结构的影响，H县农业生态环境在发展经济的过程中遭到严重破坏，生态环境严重制约农业生产力的提高，需对其农业生态环境进行整治，且农业基础配套设施较薄弱，水利灌溉工程存在严重问题。

4）乡村基础服务设施较差 受经济发展的影响，H县基础服务设施较差，基础配套设施不够完善，设施数量较少，对当地的教育、医疗及文化产业等发展造成极大的负面影响。

1.2 全域土地综合整治下的H县建设整体方案

全域土地综合整治理念所制定的整体建设路径如图2所示。

图2 实用性县域乡村建设规划思路

2 H县域乡村建设规划有效路径分析

2.1 乡村人口的科学预测

人口是乡镇发展的主要劳动力，针对当前H县劳动力人口流失严重的问题，需在科学预测人口的基础上，制定相应的整治规划策略。在H县城镇化发展及乡村振兴战略发展中，因受到乡村地区政策环境变化的影响，导致各类规划在乡村人口预测中遇到困难。可采用以下2种措施：①基于村庄布点规划、乡镇规划及城市总体规划等各类规划，采取自上而下的形式对县域人口及城镇化推进率进行预测，从而推导出乡村人口数量；②基于居住地选择意愿、人口回流意愿及从事行业等方面的问卷调查结果进行综合分析，进而利用高阶人口预测方案，自下而上进行推导。但在实际预测中考虑到不同乡村政策环境存在的理解差异，需以区间值的形式进行预测。故在此次规划路径中，根据当前H县总人口、劳动力人口的基本情况，在充分尊重农村人口个人意愿的基础上，通过增加乡村劳动就业岗位、调整农业生产模式等方式，为劳动力人口提供更多本县的就业岗位，减少农村劳动力人口外流问题。

2.2 综合整治原则的分类制定

受区位条件、发展情况、人口变化、历史资源及城乡关系等多方面的影响，导致H县在土地整治中的侧重点及整治思路均存在一定的差异。故需以中央农办、自然资源部、农业农村部及财政部、国家发展改革委等有关部门发布的乡村统筹规划意见为基础，将H县区域规划划分为城郊融合、集聚提升、特色保护以及搬迁撤并等多个类型。同时，可结合H县内各村庄类型的主要差异，在产业方向、建设用地指标及整治力度、方式等方面予以差异化引导，以确保H县内村庄发展更加均衡。如在H县的农业用地综合整治方面，除发展基本农田业务外，在城郊区域的农业用地开展产业融合，将旅游业与农业发展相结合，建立集农业与旅游业于一体的城郊农业发展新模式，以农业为基础，带动当地旅游业发展。

此外，基于乡村振兴开展的土地综合整治还需突出以下3个导向原则。

1）生态优先 在进行规划建设中，需以健康土地环境的营造为主要目标，进而突破传统紧盯用地指标的土地整治惯性思维，改进既往重视条块分割、轻土壤生物农业、忽视生态的不足，基于生态改善的原则开展各项工程，促进多样化乡村生态系统的创建。

2）因地制宜 在进行土地综合整治中，还要结合区域实际情况，充分围绕民生改建及乡村土地改革，尊重乡村自身特色、传统文化、自然风貌及产业形态。

3）突出融合 在综合土地整改下，不仅要进行空间融合，还需打破乡镇行政范围限制，合理明确整治范围，在全域整治中纳入相邻村镇。同时还要推进工作融合，充分利用各项资源，确保乡村建设的统一规划及管理。

2.3 建设多角度评价模型

在对H县进行实用性乡村建设过程中，通过对区位、交通、地形、人口及建设基础、配套设施等方面因素的综合考量，采用多因子叠加构建乡村建设适宜性评价模型，进而对H县体系结构建设加以科学引导。在实际模型构建过程中，将H县的区位因素、交通因素与基础设施因素进行多个角度评价，从而提升其农业用地资源效果。根据H县农业用地的区位优势，制定大力发展绿色化农业的策略，建设多个高标准绿色化农田生产基地，充分发挥H县的区位优势和农业资源优势。

2.4 村庄布局的联动优化

在H县发展建设过程中，为实现县域乡村建设目标，需结合多方参与模式展开工作，并在多个部门的配合协调下，通过对村民意愿的充分征集，实现镇村体系结构及村庄布局的全面优化。村庄布局能提高县域内不同区域的发展联合程度，完成资源优化整合，使H县不同村庄的优势得以发挥，为建设科学的县域乡村建设规划方案服务。通过发挥不同村庄在地域位置、区位条件、产业类型、资金及人力资源等方面的优势，实现全县区域内的村庄布局联动优化目标。

2.5 统筹协调空间冲突

在H县发展建设过程中，需结合全域土地综合整治中的生态保护及农用地整理工作，对H县与城镇开发边界、生态保护红线、永久农田间存在的冲突进行合理规划，保证耕地与基本农田总量及质量不受影响，切实保障乡村农业的可持续发展。此外，需要通过土地综合整治，改善乡村发展空间、资金不足的问题，在坚持城乡一体化的基础上，对H县空间和用地进行统筹安排，合理调整城乡建设用地结构布局，保证土地要素能在城乡之间有序流转，推进H县一、二、三产业的融合发展，加快推进美丽乡村建设及城乡基本公共服务均等化，从而使H县内空间冲突问题得以解决。

另外，在统筹空间冲突的基础上，还需促进人地和谐发展，这也是确保乡村振兴战略科学落实的人文根基。对此，在乡村振兴背景下的土地整治工作中，要充分重视生态保护，致力于恢复受损环境，确保县内当地传统农耕文化、民俗特色等得到有效保留。在土地整治规划、施工、验收等环节中，坚持生态理念，打造特色风光。同时要积极营造乡村自然景观及人文景观，以丰富乡村振兴为精神内涵，促进人与自然、土地间的和谐发展。如在H县存量用地规划中，需要尽可能减少对自然环境的破坏，可结合区域山水脉络、气象条件等自然环境，并利用当地材料、工艺及闲置土地资源，对自然景观进行科学修复。

3 结语

通过阐述全域土地综合整治的基本概念，分析全域土地综合整治与实用性县域乡村空间规划之间的关系，并结合H县现状，提出多项有效的建设措施，以期为我国县域建设规划提供参考，促进我国县域规划工作质量的提升。