关于构建农村相对贫困治理长效机制的若干思考

陈 岑， 沈扬扬， 李 实， 赵永生

(1.南开大学 中国特色社会主义经济建设协同创新中心，天津 300071；2. 北京师范大学 经济与资源管理研究院，北京100875；3. 浙江大学 共享与发展研究院/公共管理学院，杭州 310058；4. 北京师范大学 中国收入分配研究院，北京100875；5. 上海正心谷投资管理有限公司，上海 200135)

解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕，是社会主义的本质要求。脱贫攻坚成功消除了现行扶贫标准下的绝对贫困[1]，但仍需认识到农村经济发展相对落后的基本情况并未根本改变。在消除绝对贫困后，仍有大量人群的经济状况处于较低水平，相对贫困仍长期存在的基本情况不会改变[2-3]。也就是说，进入扶贫治理新阶段，中国仍将面临治理相对贫困的长期挑战。

基于发展经济学和减贫学角度，从绝对贫困标准向相对贫困标准过渡具有必然性。绝对贫困表征物质财富的绝对匮乏和人们无法维系生计的状态；相对贫困则同时关注增收和收入差距，兼具主观性与长期性特征[4-5]。当经济发展到一定阶段，生计贫困得到消除，发展的不平衡、不充分以及社会保障体系的不完善等成为相对贫困群体面临的新问题，解决相对贫困问题成为扶贫治理领域的重要命题。早在2016年3月“两会”时期，习近平总书记已作出“脱贫和高标准的小康是两码事。我们不是一劳永逸，毕其功于一役。相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在”[6]的科学判断。打赢扶贫攻坚战以后，贫困治理的重点和难点将转向相对贫困。国家陆续出台一系列重要文件，为扶贫治理方向提供了指引。2019年党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》[7]，明确提出要“建立解决相对贫困的长效机制”。2020年中共中央、国务院《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出将“扶贫工作重心转向解决相对贫困”的目标要求[8]。目前，中国仍然处在扶贫攻坚的五年巩固期内，并未出台相对贫困标准和监测手段。然而，结合国家的政策发展方向，探索构建中国农村相对贫困治理长效机制是一项具有前瞻性和重要意义的研究工作，有待细致讨论。

本研究结合中国的扶贫经验和成果，承前启后，对建立缓解农村相对贫困长效机制进行战略性思考，在分析中国减贫政策设计、制度模式、运行机制等的基础上，提出未来缓解相对贫困的长效制度、机制设计和对策建议。

一、相对贫困的触发机制

贫困标准的制定一直是政府决策部门和学术界关注的重点和热点话题。绝对贫困概念的出现可以追溯至20世纪初期[9]，相对贫困概念的出现较之晚了半个世纪，至20世纪60年代才被提出[10]，且直到20世纪晚期才被欧洲国家普遍接受。在贫困标准的国际应用中，发展中国家倾向于选用绝对贫困标准，而发达国家倾向于使用相对贫困标准；前者注重衣食住行等基本需求的满足，而后者超越了基本需求，更多地关注居民可能遭遇的相对排斥和不平等。那么，不同形式的贫困界定方式背后的触发机制是什么呢？

对比两类贫困的内涵，绝对贫困独立于收入分布，侧重对维持生计的度量；相对贫困则侧重体现“经济差距”(1)相对贫困有时还会被赋以“适度贫困(moderate poverty)”的内涵，那些满足基本需求(饮水、食物、衣着、住房、健康保健)但仍然显著低于所考察群体平均生活水平的状态，也被视为相对贫困。，回应了富裕国家对相对剥夺与提升整体性居民福利水平的重视[11-12]。从这个意义上看，尽管在某一特定发展时期，绝对贫困标准和相对贫困标准所涉及的人群可能存在重叠，但不同发展阶段中两类贫困的内涵及变动趋势却不尽一致[13]。在中国也是如此。参照沈扬扬和李实的做法[14]，图1以绝对贫困标准和相对贫困标准测度中国农村贫困程度的跨期变化趋势。共选取六条贫困线，三条为绝对贫困线，分别为2 300元/人/年(2010年不变价)农村官方贫困线、世界银行1.9美元/人/天贫困线、世界银行3.2美元/人/天贫困线；三条为相对贫困线，分别为按农村居民人均可支配收入中位数(以下简称“中位收入”)的40%、50%和60%计算的相对贫困标准。具体来看，在改革开放初期，中国分配模式的特点是相对公平但人均收入水平偏低，农村主要面临绝对贫困问题。此时，图1中以现行农村官方绝对贫困标准(2 300元/人/年，2010年不变价)度量的贫困发生率显著高于相对贫困发生率。伴随国家经济发展，农村居民人均收入水平显著提升，绝对贫困发生率逐渐下降；与此同时，居民收入差距持续拉大，相对贫困程度逐渐上升。迈入21世纪，相对贫困发生率开始逼近绝对贫困发生率，并在二者交叠后出现“两线逆转”。从时间点上看，最早出现“两线逆转”的年份是1998年，农户中位收入60%相对贫困线与世界银行“1.9美元/人/天”贫困线相交(最低绝对线和最高相对线相交)；最晚的年份是2009年，农户中位收入40%相对贫困线与世界银行“3.2美元/人/天”贫困线相交。此后，相对贫困反超绝对贫困，且伴随农村居民持续拉大的收入差距变动趋势而持续上升。

由此，从相对贫困的触发机制来看，上述“逆转性”变化缘于中国经济增长过程中持续扩大的收入差距问题，也反映出现行绝对贫困标准已经无法有效地识别一部分低收入和弱势人群的基本事实。这也呼应了十九大报告所指出的中国社会主要矛盾的新变化，即从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。故建立解决相对贫困的长效机制，从收入底端来解决发展不平衡不充分的矛盾，是中国迈向现代化治理水平的中等发达国家的重要举措和必经之路，也是中国从重视增长效率到重视增长公平，从“效率优先、兼顾公平”到共享经济发展成果转变的重要标志。

图1 中国绝对贫困标准与相对贫困标准下农村贫困程度的跨期变化：1978—2017(2)根据汪晨、万广华、吴万宗《中国减贫战略转型及其面临的挑战》(《中国工业经济》2020年第1期)一文中的数据重新整理。

二、农村相对贫困人口的分布及特征

步入相对贫困治理阶段，首先要了解相对贫困人口的主要特征，找寻相对贫困人口与绝对贫困人口的“变与不变”，为相对贫困治理提供依据。本文基于CHIP2018年数据估算农村相对贫困人口的分布、规模和收入结构特征，为相对贫困治理方向和机制设计提供实证基础。

(一)数据和相对贫困测算思路

相对贫困的测算以及对应贫困人口特征的分析依赖于翔实的数据，本文选用中国家庭收入微观调查(CHIP)数据。CHIP的收入变量来源于国家统计局住户调查子样本的日记账收入，收入更加准确，这是其他微观调查所不具备的重要优势。本文选用CHIP2018中的农村样本，覆盖北京、山西、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、山东、河南、湖南、湖北、广东、重庆、四川、云南、甘肃，共计15个省份，涵盖中国东、中、西三个区域，具有全国和区域代表性。

构建相对贫困治理体系的先决条件是确立相对贫困标准。围绕如何设置相对贫困标准，政策界和理论界进行了长期讨论[15-16]。从国际经验看，欧盟成员国主要以各国居民收入中位数的60%作为相对贫困标准；经合组织(OECD)采用居民收入中位数的50%作为相对贫困标准。考虑到贫困救助范围与扶助力度的平衡关系，新的贫困标准不宜与前期标准有过大的差距，李实等建议将农村居民中位收入的40%设置为相对贫困标准[17]。利用CHIP2018农户微观数据，分别以农村居民中位收入的40%、50%和60%设置相对贫困线，测算得到对应的农村贫困发生率分别为11%、17%和23%，农村贫困规模分别为0.7亿、1.0亿和1.3亿，这与李实等的结论一致。本文以农村居民中位收入的40%为相对贫困标准，细化对农村相对贫困状况的分析。

(二)农村相对贫困人口的结构性特征

农村相对贫困人口的结构性特征如表1所示。

从教育特征看，相对贫困农户中，户主是较低学历的农户占比更高。例如，相对贫困农户中户主为文盲的占比为6.41%，是非贫困农户中对应占比的2倍多；小学学历占比也高出非贫困农户近10%；相应地，相对贫困农户中户主为初中学历、高中及以上学历的占比则分别约比非贫困农户低7%和5%。

从家庭结构上看，比较意外的是，相对贫困农户和非贫困农户的家庭人口结构差别并不大。例如，相对贫困农户中，0—5岁幼儿的占比为7.35%，6—15岁青少年的占比为14.21%，66岁以上老人的占比为12.78%；非贫困农户中，0—5岁幼儿占比5.76%，6—15岁青少年占比11.66%，66岁以上老年人占比10.54%。两类群体的人口年龄分布比例差别多在3个百分点以内。此外，两类群体在务工比例上也不具有显著差异。上述结论与罗楚亮和梁晓慧[18]以农村最低的40%低收入群体为研究对象的发现类似。

总体来看，相对贫困人口在教育水平上与非贫困人口仍然存在差距，但在人口结构和外出行为方面并不具有显著差别。考虑到二者人力资本上的差距，结合Schultz的人力资本理论[19]，要在实现广泛持续的经济增长的同时，通过教育、培训、保健等渠道加强对贫困人口的支持，使其充分参与社会进步和科技发展，并获取更高的回报。

(三)相对贫困人口的分类及其收入结构

即便以农村居民中位收入的40%为相对贫困标准，中国仍约有0.66亿相对贫困农村人口，相当于英国、法国等国家的全国人口数。对于这一规模庞大的贫困群体，有必要结合其收入贫困程度进行细化处理。借鉴“五个一批”分类施策的思路，本文按照人均可支配收入水平划分，将相对贫困户进一步区分为救助户、脆弱户和监测户。具体划分方式是，以现行农村官方贫困线为基准，将可支配收入低于绝对贫困线的人群识别为救助户；将可支配收入介于绝对贫困线至1.5倍绝对贫困标准区间的人群识别为脆弱户；将可支配收入介于脆弱线以上、相对贫困线以下的人群识别为监测户。

表1 农村相对贫困人口与非贫困人口的结构特征差异(3)本文图表除特殊注明外，均根据CHIP2018年数据整理绘制。

图2报告了以农村居民中位收入的40%为相对贫困线情况下的三类相对贫困人口的规模。从结果上看，2018年年底绝对贫困人口已下降至较低水平。即便2020年年底中国全面消除了绝对贫困，但因病、因灾、因其他突发状况所导致的贫困仍难以避免，故绝对贫困仍具有应对的必要性。对此类群体，关键是要强化兜底保障机制，完善低保的“申报—识别—救助—追踪—退出”体系。进一步，2018年的脆弱户约有四千余万人口，占全部相对贫困人口的65%。这类人口的特点是增收基础不稳固，抗风险能力较差，容易受到经济波动和经济冲击影响导致返贫。对这部分人口，关键是要建立健全返贫、防贫预警机制，兼以增收和发展手段增强其抗风险能力。此外，还有不到一千四百万的监测对象(4)当然，此类人口规模大小与相对贫困标准设置有关。如果将相对贫困人口设置到50%或60%的中位收入标准，监测户规模会相应扩大。。尽管监测户的收入水平在相对贫困线以下，但大多具备稳定增收能力，对此类人口要以监测为主，无需过多政策干预，关键是要在乡村振兴、城镇化发展以及经济结构转型战略发展中不断构造赋权、强能和包容的社会发展模式，为减贫和“提低”创造良好的社会发展基础。

图2 相对贫困人口的阶梯型分类和规模差别：2018年

表2报告了阶梯分类相对贫困人口的四项收入构成、金融负债情况和消费构成。从可支配收入看，救助户的最大特征是人均可支配收入水平偏低，均值仅为1 356元，显著低于当年度的官方扶贫线。究其原因，主要是经营性收入为负所致。我们推测多数救助户可能因突然遭遇经济波动、气候灾害等不利因素，经营投资入不敷出，可支配收入急速下降。推测依据在于：其一，我们观测到救助户金融资产余额水平并不低，该水平甚至略高于脆弱户的平均水平，很可能是由那些前期经济状况并不算差的农户组成；其二，救助户负债余额处于较高水平，甚至高于监测户，高额负债很可能来自经营亏损无力偿还；其三，救助户当期转移性收入并不高，甚至仅约为脆弱户和监测户转移性收入的三分之一，一种可能性是此类农户前期并不依赖于政府补贴；其四，救助户的消费水平并不低，可能是前期较高消费支出是刚性的(如教育支出等)，不易及时调整。再比较脆弱户和监测户，二者在收入来源上的差距主要表现在工资性收入、财产性收入和转移性收入上，监测户的上述三项收入均要更高。此外，监测户的金融资产储备更高，且负债更低，仅约为脆弱户的一半，表明监测户的发展稳定性更高。

表2显示出虽然都处于相对贫困状态，但不同类别的相对贫困农户之间存在特征差别。救助户中相当一部分可能是受到经济波动导致的临时性贫困，故要完善临时救助制度；脆弱户普遍面临较高的负债，为了防范脆弱户返贫，应在扶贫治理体系中搭建返贫预警机制；监测户有更为稳定的增收结构，但其工资性收入和经营性收入的绝对水平仍有待提高，可行的方向是要构建更为公平和具有包容性的制度环境和市场环境，为其提供收入倍增通道。

表2 各类相对贫困人口的收入、消费和债务/元

(四)农村相对贫困区域

20世纪80年代以来，国家通过确定重点贫困地区(“三西地区”、国家扶贫工作重点县、连片特困地区、贫困村、“三区三州”深度贫困地区等)的方式，有侧重地进行区域性开发扶贫。随着脱贫攻坚工作的顺利结束，中国全部贫困县摘帽、贫困村出列。随之产生新的问题:相对贫困治理阶段是否依旧需要划分相对贫困区域？

发展差距与相对贫困在概念和内涵上有天然联系。只要存在收入差距，就会存在相对贫困。区域差异决定了帮扶和支持相对贫困地区发展具有必要性，这个基本判断得到了很多学者的支持[20]。当前阶段，中国城乡收入差距较大，城镇内部以及农村内部的差距仍在不断拉大[21-22]，即便贫困标准设定方式发生变化，但贫困人口的区域分布并未发生太大改变，欠发达地区和落后省份仍然是扶贫开发的重点。

图3 2018年各省份城乡居民收入情况(5) 根据各省统计年鉴整理。

进一步细化农村区域相对贫困(见表3)，无论选取哪类相对贫困标准，西部地区相对贫困发生率均高于东部地区和中部地区，测算结果十分稳健。这表明，即便将贫困标准从绝对内涵转换为相对内涵，农村贫困人群的空间分布仍未发生转变。在缓解相对贫困长效治理过程中，应考虑区域间和区域内发展不平衡的问题。

表3 农村相对贫困发生率的区域差异/%

尽管相对贫困地区的问题较为重要，但现阶段学界对相对贫困地区的识别讨论较少。张琦提出三类相对贫困地区识别方式，分别是收入导向法、发展导向法和综合导向法[23]。研究发现，按照收入导向法识别出的相对贫困县，与中国前期划分出的贫困县和连片特困地区县重合比例在七成到八成之间，这说明相对贫困地区仍然集中于前期国家所确定的重点扶贫区域(包括贫困县、片区县和连片特困地区)。故此，除了“在西部地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县”，也不能忽略西部农村其他欠发达地区的发展。

三、相对贫困治理的制度方向和机制设计

尽管中国已经形成了一套成熟、完善并为世界所称颂的扶贫体系，但相对贫困对中国而言仍是个全新概念。进入相对贫困治理时期，不应再沿用原有的扶贫政策模式，而要从与绝对贫困人群特征比较的“变与不变”中寻求新的治理方向。为了更有成效地推进扶贫开发工作，需要坚持已有的成功经验，不断创新扶贫开发思路，设计新的缓解相对贫困的制度，提高扶贫开发成效。本文在中国既有扶贫制度基础上，借鉴国内外扶贫理论以及不同国家缓解贫困的制度模式，尝试为中国相对贫困治理长效机制的设计提出制度方向。

1.确定相对贫困线。相对贫困治理首先是要思考如何设定新贫困线，即贫困内涵的确定。通过本文对中国绝对贫困与相对贫困标准变动关系的分析发现，相较于相对贫困标准，绝对贫困标准已经不能准确地反映新时期贫困的基本特征，而且中国已经具备向相对贫困标准过渡的现实基础。基于此，本文建议设置相对贫困线，作为相对贫困治理的前提。具体做法上，建议构建以收入为主体的相对贫困识别、监测与救助体系。一方面，可以效仿欧盟国家，通过结合税收数据的方式，逐渐形成基于税前、税后可支配收入的综合评估；另一方面，可结合家庭成员在家庭中的实际经济(贫困)地位，适当引入对等值规模(Equivalized Scale)概念的研究(6)尽管等值规模概念尚未在中国官方贫困统计中得到应用，但考虑到家庭人均概念很容易隐埋儿童、女性、老年人等特殊群体在家庭中的弱势经济地位——如Shen和Alkire(2022)发现当前阶段中国二孩家庭中，半数家庭存在对子女抚养资源分配不均的情况，故等值规模的讨论非常必要。参见SHEN Y, ALKIRE S，“Exploring China’s potential child poverty，”China & world economy 30，no.1(2022): 82-105.。

2.调整扶贫理念。从贫困内涵来看，贫困不仅体现为收入低，还包括消费贫困、能力贫困等。消除贫困和饥饿，不是仅通过发展经济和提高粮食产量就能够实现的，更为重要的是给予贫困群体公平的发展机会，赋权以及提高他们的发展能力[24-26]。故此，相对贫困阶段的反贫困理念要与时俱进，要积极拓宽反贫困视角，把扶贫的理念和政策转向贫困个体的就业和能力提高，以多维视角探索缓解相对贫困的根本对策。

3.侧重机会公平和参与原则的扶贫制度建设。尽管经济增长能够通过“涓滴效应”缓解贫困，但若忽视机会平等问题将导致减贫成效低，益贫增长较难实现。根据Amartya Sen的可行能力理论，为贫困人口赋权、营造机会公平社会环境，提高其社会参与度，对提升扶贫效率具有重要意义，既能够帮助决策者准确把握贫困人口的需求以制定针对性的政策，也使政策执行更容易获得贫困人口的配合和支持[27]。贫困人口权利的获得、机会的创造以及参与的提升，是其得以成功脱贫的重要原因。

4.避免简单化高福利扶贫制度，优化以能力建设为主导的扶贫制度。北欧福利国家所采用的转移支付政策，旨在将一部分财政资金聚焦于减贫和调节收入分配。这种扶贫模式又被称为“输血”扶贫模式。但对多数发展中国家而言，由于政府的资金供给能力有限，难以满足社会对扶贫资金的需求，“输血”扶贫模式难以奏效。相反地，所谓能力扶贫模式，即通过向贫困人口提供脱贫所需的资源和服务等方式，开发贫困人口的发展功能，从而提高其抗风险能力和发展能力，换言之，即“造血”扶贫模式。从国际经验看，美国采用的税收激励方案和巴西采取的有条件现金转移支付，是两类被证明可以有效提高贫困人口劳动能力的激励手段。中国实践方面，西南财经大学的“劳动奖励计划”和中国农业大学的云南勐腊河边村“民宿实验”，均证明就业激励政策对于创造贫困人口内生动力更具有积极意义，同时有利于避免“养懒汉”对福利的依赖，还可以为经济发展带来动力。

5.建立更具包容性的社会制度体系。农村相对贫困治理长效机制的构建，不意味着施策主体被局限在农村。考虑到劳动力的城乡流动现状，为了更好地发挥乡村振兴和城镇化发展战略的制度优势，如何制定出更具有包容性的发展政策，将成为今后扶贫工作的挑战。故此，要进一步完善市民化进程，使生活在农村和生活在城市的劳动力拥有更多的选择和获得相同的权利。同时，创新扶贫模式，借助科技进步力量和生态建设，开展电子商务、旅游、养老产业等多渠道扶贫；充分利用政府部门、社会团体、企业和国际力量等，构建多赢、多元、多维的综合性社会分配制度，从源头上缩小相对发展差距。

6.建立应对突发事件的扶贫兜底保障制度。突发事件可能导致经营性收入或非正规就业人群的工薪收入短期内大幅下降。尤其是2020年以来的新型冠状病毒疫情导致社交隔离，大量工作岗位消失，引发严重的失业问题，也给农业发展带来了冲击[28]，很多人因此陷入短期贫困。应对类似突发经济风险的主要措施是完善社会保障政策。一方面需要对农村脆弱户应保尽保；另一方面需要完善补偿措施，甚至国家可以借此关键时机考虑对农村低收入人口发放无条件转移支付金。

7.转变政府角色，协调扶贫机构。对构建市场机制和重塑乡村治理体系双管齐下的机制进行探索。各地政府需要逐渐从“保姆式服务”政府转变为“有限责任”政府，一方面为社会最弱势的群体提供统一而公平的最低生活保障，另一方面建立健全有利于农村市场机制和社会力量发挥作用的政策体系。同时，扶贫是一项系统工程，除了直接指向贫困人口的专项减贫政策之外，各项宏、微观政策也都会影响减贫成效。因此，需要实现各个领域的政策配合，形成合力提高政策资源的扶贫效力。特别地，实施扶贫策略要从政府主导型向政府与非政府组织合作模式转变，有效发挥民间组织在扶贫中的作用。