加大统筹整备力度 构建分类利用机制

宋珊

广东省东莞市拓展与优化城市发展工作开展以来，改变了以往以单个项目为导向的做法，把土地先收储回来，建立全市“一盘棋”引导收储落图落地的机制，使规划项目能及时落地并开工建设;全链条跟踪地块入库、出库及使用情况，及时增补，形成库存动态平衡，逐步构建“收管用”的良性循环机制。

2021年，广东省东莞市吹响了7大战略性新兴产业基地启动建设的号角，计划在未来几年内打造千亿级战略性新兴产业集群，推动城市高质量发展。为拓展优化城市发展空间，深入推进“湾区都市，品质东莞”建设，东莞市通过建立目标引导机制，改变以往单个项目为导向的做法，立足城市品质提升、片区发展、城市经营，最大程度用好用活土地储备资源，构建了一系列的土地收储整备分类利用机制，全市“一盘棋”引导土地收储落图落地，不但为优质产业项目提供了宝贵的连片充足空间，还为公共服务设施等规划价值较低的项目落地提供保障，从而提升了城市建设水平，提高了人居环境质量。

为龙头项目落地提供土地要素支撑

近年来，随着迈入“粤港澳大湾区”的新发展阶段，东莞市土地资源、生态环境更趋紧约束，过去各镇、街道、村、组“单兵作战”“遍地开花”的模式已经很难满足土地集约高效利用要求，土地权属复杂、利用碎片化、亩均产出效益低等问题成为制约全市实现更高水平发展的重大瓶颈。加大土地收储整备力度，整备出更多优质空间，持续为重大项目、龙头项目提供土地要素支撑，对东莞的高质量发展至为关键。2019年，《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》提出，高度实施“拓展优化城市发展空间”（以下简称“拓空间”）战略工程，全方位拓展与优化城市生产、生活和生态空间，作为东莞参与粤港澳大湾区建设、推动实现高质量发展的重要支撑。经过3年的探索实践，东莞统筹整合了一大批资源要素，其中，土地收储3.76万亩，存量土地盘活3.48万亩，工改工整备拆除1.85万亩，年均收储面积均在万亩以上，收储总量不断创下新高，逐步实现了土地统筹开发、重大项目供地、集体经济提振、公共配套完善等多方共赢局面，为城市经营运转和高质量发展提供了可靠支撑。

“东莞市‘拓空间’战略实施以来，改变了以往以单个项目为导向的做法，把土地先收储回来，建立全市‘一盘棋’引导收储落图落地机制，我们希望达到一有项目就可以马上落地的目标。”市“拓空间”总指挥部办公室负责人表示。具体做法是：全链条跟踪地块入库、出库及使用情况，及时增补，形成库存动态平衡，逐步构建“收管用”良性循环机制。实现城市发展供给支撑，以经营性用地支撑经济运转、以产业用地支撑产业升级，以公共服务用地支撑社会发展，保障城市良好运营发展。

全市“拓空间”战略实施以来，土地收储工作呈现出稳中有进、稳中向好的态势，土地收储面积大幅增加、成效显著。走进塘厦林村汽车城，东益新能源汽车产业总部项目超过7.4万平方米的工地上，塔吊林立，运输车来往穿梭，上百台施工设备开足马力运转。“项目已完成8万平方米的地下空间建设，1至4号楼建至5层以上。”中国凯利集团有限公司副总裁欧贵成表示，作为省、市重大项目，东益新能源汽车产业总部项目签约落地以来，从用地、规划到建设，政府都有专人跟进，审批效率很高。

这是东莞以土地收储整备促进产业项目落地的一个缩影。近年来，京东都市智能产业新城、天安数码、硅谷动力智能制造、康华医疗等一大批国家、省、市重大项目在东莞成功落地，土地收储为制造业发展提供了高品质、低成本的产业空间。

创立“基础补偿﹢增值共享”

补偿机制

选址在松山湖东部工业园的东部智能制造产业基地和东莞新材料产业基地均属于东莞市7大战略性新兴产业基地。市“拓空间”总指挥部办公室负责人介绍，这个工业园的土地在“沉睡”了10多年后，2020年4月，由松山湖高新区收储6520亩土地并动工建设，投资总金额54.3亿元，目前，已经吸引了国内外12个优质项目入驻。松山湖东部工业园在土地收储中，实施了“基础补偿+增值共享”的激励措施，创新利益共享机制，让市、镇、村三级共享改革红利，着力构建市级主导、规划引领、多管齐下、利益共享、综合保障的土地收储整备新格局。产业产值越高，老百姓的分红收益越大，共同做大“蛋糕”，有效提升了镇、村参与土地统筹的积极性。

“我们在土地整备中突出‘让利’，将收益大部分留在镇、村，着眼民生福祉。”水乡管委会城市更新局有关负责人介绍，管委会与属地镇约定出让收益一定比例用于单元内村庄活化整治，全面提升村庄人居环境品质。

由“宗地收储”转向“片区收储”

位于滨海湾新区的威远岛，是东莞最具特色的海岛，也是大湾区为数不多拥有连片开发土地的片区。地处粤港澳大湾区几何中心，由交椅湾、沙角半岛和威远岛三大板块组成，规划面积84.1平方千米。2019年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布，将新区开发建设纳入国家战略，支持东莞与香港合作开发建设东莞滨海湾地区，集聚高端制造业总部、发展现代服务业，建设战略性新兴产业研发基地，打造粤港澳大湾区特色合作平台。为高质量构建“一廊、两轴、三板块”空间格局，滨海湾新区管委会坚持以“高标准规划、高品质建设、高效能管理”差异化打造交椅湾、沙角半岛和威远岛三大板块，大力构建高端电子信息产业、人工智能、生命健康、现代服务业“1+2+1”现代产业体系，目前，已布局正中、欧菲等产业项目，2020年，成功获批省级高新技术开发区。

威远岛是滨海湾新区三大板块之一，是大湾区为数不多拥有连片待开发土地的片区，其中，计划投资100亿元、占地2100亩备受关注的大湾区大学也计划落户于此。为切实抓好土地整备这个开发建设的关键基础，加快推进各类重大项目开发建设进程，滨海湾新区按照“整岛统筹、分段实施、量力而行、滚动发展”总体思路，制订威远岛片区土地整备工作计划。面对时间紧、任务重、难度大的土地整备任务，滨海湾新区管委会落实属地管理责任，采取包干到片、活用政策、追根溯源化解历史問题等措施，力争把工作做实、做细、做通，通过“股东表决、夯实群众基础”方式，取得4个社区绝大多数村民支持，2020年，顺利完成威远岛约6000亩集体建设用地整备，总体表决通过率87.86%，稳步推进土地整备各项工作开展。截至2021年底，完成土地整备7073亩，完成收地4566亩，其中，大湾区大学范围内完成整备1003亩，完成收地310亩;威远岛私宅已完成测绘287宗，完成率98.6%;完成签约230宗，完成率79%。

威远岛“整岛统筹”的探索实践是东莞土地收储思维由“宗地收储”转向“片区收储”的生动体现。2021年8月，滨海湾新区重大项目集中开工仪式举行，vivo智慧终端总部、滨海景观活力长廊东宝河堤段、交椅湾新河工程等15个重大项目集中开工，总投资额超100亿元，大湾区的蓝图正徐徐展开。

连片空间拓展是东莞实现高质量发展的必由之路。市“拓空间”总指挥办公室负责人表示，下一步，将按照“市级统筹、连片开发、定位清晰、难易结合、片区平衡、凝聚共识”总体思路，全力统筹推进10个标准化片区土地整备相关工作，目前，已完成资源调查与规划分析等前期工作，初步确定4个2000亩级别片区以及2个700亩级别片区作为“4+2”近期重点实施片区，并对片区定位和功能布局进行了精细谋划。同时，将以资源统筹为总抓手，以市级高位统筹、资源精准配置、分类整备实施为路径，突出片区综合开发，促进规划、资源配置、招商等模式转变，构建市级主导规划与招商、片区开发总体平衡、产业与空间密切联动、补偿标准程序统一的土地整备创新模式，聚焦连片产业空间拓展，推动“地找项目”，引“龙头”聚“链主”，提升城市能级，优化综合环境，打造标准化产业片区，以高品质空间赋能高质量发展，保障城市可持续发展。（摘编自《中国自然资源报》2022年4月7日6版）