住房规划的做法及启示

张吉康

住房规划是城市规划的重要组成部分。当前，我国住房体系面临新空间治理问题和新时代要求，住房规划研究仍处在探索完善阶段。文章从美国住房规划的结构体系、运行体系、组织架构等方面总结了其做法，并在此基础上对我国保障性住房发展规划在规划体系中的特殊地位等问题提出了相关建议。

住房规划是引导住房健康发展的重要抓手。美国已编制实施了多轮全国住房规划。美国通过科学地构建住房规划体系，制定有针对性的战略思路和住房规划发展目标，建立“战略—目标—指标—资金”全过程实施管理机制，持续关注低收入者公共住房供给和空间需求，进一步提高了住房规划的系统性、科学性和准确性。文章通过深入分析和研究美国在住房发展规划编制中的做法，可为我国住房发展规划的编制工作提供有益的借鉴和参考。

美国住房规划体系

“三级两类”住房发展规划体系。美国将住房规划分为联邦—州—地方“三个层级”。联邦层面是住房和城市发展部（The Development of Housingand Urban Development，以下简称HUD）主导的HUD战略规划，包括制定5年期全国范围住房规划目标和建设政策;在州和地方层面是综合规划，包括住房需求评估、战略目标和年度基金资助情况等内容。“两个类别”分别指的是与计划相关的国家层面的年度履行计划、地方层面的年度行动计划，以及与执行相关的国家层面的年度履行责任报告、地方层面的综合年度评估报告。前者是HUD和地方城市申请财政支持的主要依据，后者是对过往住房实施工作的客观总结反馈。

以“绩效管理”为核心的运行体系。自20世纪30年代起，美国开始编制住房规划和计划，历经立法出台、旧住宅区改造、管理权下放等不同发展阶段。1993年，美国国会通过了《政府绩效与成果法》。在20世纪90年代“城市精明增长”和新城市主义理念的倡导下，美国逐步采取资金预算分配和履行绩效管理相结合的激励约束运行体系，立法要求 HUD每年向国会提交年度履行计划，并说明年度工作绩效目标、财政资金支持和目标实现评价结果等。

多主体共同参与协同的组织架构。作为联邦层面的住房规划编制主体，HUD合并了住房住宅财政局、住房管理署、城市更新管理署等机构，对城市和住房进行统一指导，下设的规划发展局、住房局、公平住房局是HUD战略规划的主要编制实施部门。而在州和地方层面，主要由城市规划或住房发展部门负责组织规划编制。为了更好地实现多部门联合，美国建立了跨部门合作机制，专门设立了跨机构优先目标，HUD与卫生、劳工等联邦机构建立起合作伙伴关系，在数据共享、协同计划、规划实施等多方面进行协作。

美国住房规划的主要做法

构建住房规划法律体系。立法先行是美国住房规划发展的重要基础，每一个阶段的住房规划都以标志性的住房法案颁布为起点。各级政府根据不同时期的发展背景、规划目标和矛盾焦点，开展住房法律政策顶层设计，规定规划体系、组织方式、职能划分、资金申请、绩效考核等关键性内容，为编制住房发展规划与实施管理提供了重要的法律基础。

制定住房规划发展目标。美国注重持续的住房基础调查，历版HUD规划通过每两年一次的住房调查，科学识别不同社会经济发展阶段存在的住房治理问题，制定有针对性的战略思路和发展目标。虽然主体内容具有差异化目标和措施，但基本聚焦于4个方面的价值导向：一是提供可支付的住房机会，尽量为低收入者和弱势群体提供公平的居住机会;二是突出住房的产权意识，鼓励家庭单位拥有适宜的住房产权;三是强调可持续的发展理念，帮助低收入者拥有基本生活能力;四是注重居住社区的空间品质，通过公共服务配套完善，提升人居环境品质。

建立“战略—目标—指标—资金”实施管理机制。美国最新版《战略规划2018—2022年》，通过把指标进行逐级细化，定制了一整套可量化的规划指标体系和项目执行计划，对应列出具体联邦资金HUD支撑重点项目，将每项指标细化到具体牵头部门和负责人。通过这一系列联邦政府和地方的资金计划及重大工程项目实施，促进了住房规划的落地，最后以年度绩效报告的形式作出准确客观的绩效评价，由此构建“战略—目标—指标—资金”全过程实施机制。

关注低收入者公共住房供给和空间需求。美国住房规划中有专门针对居住困难者的相关内容。其中，现版HUD规划针对低收入者、无家可归者提出了“重新改造10500套公共住房、改善受资助居民的就业机会”等目标，并有针对性地制订了租赁资助计划。美国住房规划通过长期跟踪租房家庭，了解低收入者的居住状况和实际空间需求，动态评估过往住房政策的合理性，及时调整住房规划的目标和空间政策。

对我国住房规划的启示与思考

保障住房规划在规划体系中的特殊地位。住房建设发展问题是国民经济和城市规划的重要组成部分。按照我国新时期国家发展规划体系和国土空间规划的顶层设计要求，笔者建议，将住房规划作为“五级三类”空间规划体系中的重点专项规划，扩充规划、土地、住房交通等跨部门的规划编制协作机制等内容，并将其纳入《国土空间规划法》立法計划和地方规划条例当中。在国土空间规划15年空间资源配置统筹安排下，合理确定住房发展的远期战略、规划和结构，进而衔接5年期的发展规划建设目标，最后通过年度发展计划和建设用地供应计划，实现精细化住房空间流量调控。

构建“人—地—房—钱”全周期规划实施机制。现代城市是一个复杂网络的时空系统，现阶段存量空间面对更加复杂的经济社会外部环境，人的需求和行为特征愈加多元化，人和城市将在更加集约的功能空间中发生作用。笔者建议，宜改变传统“算数式”和“二维用地”住房蓝图规划，创新升维到“人—地—房—钱”全周期视角的规划理念，优化居住空间动态实施管理过程，注重评估住房规划方案空间价值成本和社会经济效益，以“战略+目标+工程”新实施路径引导资金流入城市更新潜力区，促进城市功能结构完善，实现规划编制、监测、评估和管理的全流程闭环管理。

借助大数据空间技术破解居住空间问题。居住空间涉及人口、交通出行、职住状况等多方面因素，其中的空间组织关系极其复杂，传统单一维度的调查数据难以支撑对人居活动、空间功能流动等动态空间的研判。随着地理空间大数据获取途径的不断丰富和完善，针对大城市居住空间结构性失衡，以及新市民、青年人等群体的住房困难等核心治理问题，笔者建议，宜改变传统住房规划大多基于静态空间方法，借助智慧空间分析技术，挖潜和剖析特定发展阶段中住房供需结构、住房公服配套、人居空间品质等深层次问题，提高城市空间治理研究的准确性、系统性和科学性。（摘编自《中国土地》2022年第3期）