加强准入制度建设 助力自然资源高水平保护高效率利用

朱红

随着土地、林草、矿产与水资源等自然资源管理制度改革的不断深化，自然资源有偿使用和市场建设持续推进，我国自然资源开发利用准入制度框架体系已初具雏形。在生态文明建设的时代背景下，需要树立“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，适应经济体制、生态文明体制改革方向，以建设高标准自然资源市场体系为目标，以完善自然资源开发利用准入规则为基础，厘清所有权、使用权、管理权关系，建立健全自然资源产权制度，按照稳中求进、有统有分、有主有次的原则，创新市场调控方式，完善公平竞争制度，推进“放管服”改革，强化市场监管制度，推动实现价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平的自然资源市场体系。

建立健全开发利用准入规则

鉴于自然资源性质和特征存在差异，建议深入学习《民法典》等相关法律法规，厘清政府与市场、政府和社会关系，以营造公平竞争的市场环境、促进节约资源和保护生态环境为目标，围绕建立统一开放、竞争有序的自然资源市场体系目标，构建规则明确、程序明晰、价格体系健全的自然资源开发利用准入体系，强化准入规则机制的整合和深入研究。

建立资源环境承载能力监测预警评价机制。按照定期评估与实时监测相结合，针对不同区域资源环境承载能力状况，定期开展全域和特定区域评估，实时监测重点区域动态。建立多部门监测站网协同布局机制，实现资源环境承载能力监测网络全国全覆盖。整合集成资源环境承载能力监测数据，搭建资源环境承载能力监测预警智能分析与动态可视化平台，实现资源环境承载能力的综合监管、动态评估与决策支持。强化监测预警评价结论统筹应用机制，将评价结论作为制定调整自然资源开发利用政策、规划和产业规模、门类、布局的重要依据。

建立自然资源开发利用准入和退出制度。发挥自然资源开发利用管理政策在实施主体功能区战略的重大作用，在积极配合落实市场准入负面清单制度的基础上，根据国土空间规划实施进展情况，按照资源环境承载能力监测预警评价结果，分区、分类、分时制定差别化的自然资源开发利用准入和退出制度，对超载、临界超载、不超载的区域，通过编制禁止、限制、退出自然资源开发利用的产业目标，统筹推进山水林田湖草系统治理。同时，强化自然资源开发利用信用体系，严格合同履行监管，研究制定合同履行违反国家标准、浪费自然资源、污染环境和破坏生态的认定标准和处理政策，对合同履行违反双方约定和政府规定的市场主体，依法予以惩戒。

健全自然资源开发利用标准管理制度。适应自然资源管理体制改革要求，深入推进自然资源开发利用标准管理改革，从单一的节约资源管理转向节约资源、保护产权和流转顺畅并重，促进自然资源交易品种的标准化和开发利用的节约化。目前，需要进一步完善重点行业建设用地标准体系，健全农村集体基础设施、农业设施用地标准体系。研究建立用海、无居民海岛开发利用标准体系，建立地上、地下统筹和山水林田湖草统筹及陆海、水陆等资源统筹开发利用管理的标准体系，建立全国统一的自然资源市场交易规范、规则，明确自然资源交易方式、合同形式、国家标准等，在此基础上，各类资源主管机构根据不同类型资源交易特点，进一步细化交易规则。

分类推进市场体系建设

由于土地资源承载了绝大部分的可开发利用自然资源，而且土地资源具有不动产特性，因此，建立以国土空间为载体的统一的土地资源市场体系对于健全完善整个自然资源市场体系至关重要。

建设城乡统一的建设用地市场。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，开展农村土地制度改革试点，不断探索积累改革的经验，新《土地管理法》明确了集体经营性建设用地可以入市，“保护产权、同权同价、维护契约、平等交易”的城乡统一建设用地市场体系正在加快构建。一些地区将耕地、林地、草地的产权交易都纳入农村土地产权交易市场中进行交易。从市场发展的角度，以土地承包经营制为基础的土地市场可以归为一类，即“农村承包土地流转市场”，包括采用承包方式进行经营使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的农民集体所有和国家所有的土地（不包括农村建设用地、宅基地等）。

建立统一的土地资源市场体系。土地资源在自然资源中居于主体和核心地位。从自然资源的属性特点来看，土地都是最基本的依托和空间载体，一些自然资源以土地的形态（山岭、荒地、滩涂）存在，或依附于土地（矿藏、水流、森林、草原）存在。农田、森林、草原、河流、湖泊、荒地、滩涂等以土地形态存在的自然资源都可看作是土地资源的组成类型，矿产、水、生物等自然资源则是以土地资源为空间基础。从长远看，由于产权体系、行政管理以及规划和用途管制等原因所形成的分散的土地资源市场，将通过规范产权体系和市场规则打通、融合各类资源市场，建立统一的市场运行体系，使不同类型的土地资源在产权明晰、符合规划管制、符合法律规定的条件下，均可进入市场交易，同时通过差异化的准入要求、约定或规定条件等，实现不同类型土地资源的差别化管理和利用。

统筹协调自然资源市场体系建设。自然资源市场体系建设的关键是土地资源市场建设，同时，要协调好与矿产资源、水资源、海洋资源等资源市场的关系，理顺矿业权、水权、林权、海域使用权与土地所有权、使用权之间的关系，协调矿业用地、海域、水域的取得方式、年限问题，与土地的取得方式、年限等一致，从而形成统一开放、竞争有序的自然资源市场体系。统一的自然资源市场体系具有以下特点：一是市场配置范围扩大，包括各类自然资源资产实物以及资源环境、生态产品、自然资源开发利用权利等非实物的全要素。二是市场主体多元化，除了个人、法人等市场主体，还包括不同层级全民所有自然资源所有权代表和不同集体所有权代表等主体。市场主体能够自主决策、自负盈亏，对市场的供求、价格信号反应灵敏，竞争更加充分。三是客体更为丰富，自然资源资产的产权类型、权能结构、权利内容更为丰富、细化，形成丰富多样的客体形式。四是市场结构更为完善，矿业权、水权、林权、海域使用权通过与土地使用权的关联、统筹，逐步融合。除了一级市场的进一步发展，二级市场将更为发育、活跃。五是市场监管的方式将发生根本性转变，从直接参与市场活动或对市场活动进行行政审批等方式转为制订规则、规划、规范、标准、要求等，对自然资源开发利用保护的方式、规则及要求将更为全面、精细。

完善市场服务和监管体系

完善市场服务和监管体系，要按照简政放权、放管结合、优化服务的总体要求，明确各类自然资源资产的保护和使用目标、方向、市场配置方式，建立健全自然资源市场信息归集、共享和发布制度，统筹推进各类自然资源市场化配置。

提高监测监管技术保障能力。充分发挥大数据、云计算、卫星遥感等现代技术，依托自然资源“一张图”大数据平台等已有成果，根据自然资源统一管理需求，整合构建统一的自然资源监测监管平台，深度挖掘大数据分析、应急预警、全流程管理等功能，提升监管水平和效率。

提高协同监管水平和联动能力。依据自然资源开发利用管理事权划分，按照权责一致原则，在赋予地方政府更多自然资源开发利用管理自主权的同时，赋予地方政府和部门更多的市场监管职责，有机整合并尽快理顺自然资源管理部门现有职能，建立健全系统内国家、省、市、县、乡五级的协同监管机制，推动实现跨部门、跨区域资源共享和协同监管，构建“橫纵”协同监管总体格局。

统筹整合自然资源市场交易平台。依托公共资源交易平台，按照先联通后统一思路，整合土地、海域、矿产、水权等公共交易功能，建立包括不同所有制主体交易各类自然资源统一的服务平台，建立交易价格、用途、履约等关键信息申报制度，利用现代技术及时汇集自然资源开发利用、合同履行信息，为加强市场调控和监管提出信息支撑。根据自然资源交易的异同，整合规范自然资源交易代理、价格评估、登记代理等中介服务，提高交易机会，降低交易成本。（作者单位：自然资源部咨询研究中心）