发展县域镇域经济， 破解“大城大村”两极格局

李小云

通过城乡互动带动乡村发展，是传统现代化转型的基本经验。日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》）。

《意见》指出，“县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义”，要求“提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑”。

全國规模达到500万人口的城市为91个，吸纳了全国接近7.9亿人口，而几千个县城和乡镇覆盖的人口则很少，乡村占了另一个大头。因此，要想让人口的分布更加合理，需要发展县域和镇域经济，甚至可以将一些人口聚集度高、交通便利的大村发展成村镇，使得农民能够就近和就地就业，从而解决一系列由于农民在大城和大村之间流动造成的社会问题。

现在中国农业GDP占比7%，而农业人口占比仍然高达23%。按照现代化转型的标准看，农业人口的占比过高，比例失调。如果工业化和城市化速度放缓，农民收入就会下降，也会影响农业劳动生产率的提升。从这个角度讲，乡村振兴不可能孤立地实现。通过城市化带动乡村发展，是现代化转型的基本经验。

但是，强调工业化和城市化的带动作用，并不意味着应该按照过去城市化的路径，不能只靠大城市发展带动，而是需要发展县域城镇化，形成城乡融合发展。这是乡村振兴的重要条件。

早在20世纪八十年代，中国推动城市化的过程中，就出现过两种观点，一种观点认为应该通过发展大城市来推动城市化，另一种观点则认为应该通过发展小城镇来推动城市化。

当时，中国的经济发展水平和城市化率都很低，基础设施落后，如果按照发展小城镇来推动城市化的思路，会面临基础设施投资大和社会服务成本高、效率低的困境。所以很长一段时间内，从效率的角度讲，中国一直都在推动大城市和中等城市的发展。这一模式是中国发展的重要经验，是中国经济发展的核心动力之一，但这一模式也造成了中国“大城大村”的两极格局。

由于主要的经济活动集中在城市，尤其是大城市，因此，乡村剩余劳动力也主要流向这些地区。除了接受过教育的乡村人口逐渐留在了城市以外，多数低技能农村劳动力只能在城市和乡村之间流动。

然而，在城乡二元结构户籍制度和社会保障体系制度的约束下，农民工群体无法在很多就业的城市长期居住。农民工居住和工作的分离不仅导致了留守问题，还引发了教育和医疗保障等一系列的社会问题。尤其是老的农民工很难融入城市，无法在城市退休，而当他们回到乡村时，又很容易成为乡村社会保障的负担。由于城市居住成本高，年轻一代的农民工很难融入城市，只能重复老一代的流动模式。

值得关注的是，经过过去几十年基础设施的发展，尤其是脱贫攻坚以来，县域内，特别是农村基础设施建设有了很大提升，整体经济社会发展格局与上世纪八十年代完全不同。

长期以来，我们忽视了县域城镇化的工作，而且把乡村看作是现代化的“病灶”，强调改造乡村，否定乡村的价值，仅仅把乡村当作实现工业化和城市化的被动资源提供者，如今反思过去发展模式的弊端，重新认识县域城镇化和乡村的价值，提出推进以县城为载体的城镇化，推动建设乡村，这些正是当前国家重视推进以县城为重要载体的城镇化建设的背景。

（作者系中国农业大学国家乡村振兴研究院常务副院长）